COMMUNICATION DE LA COMMISSION — Modification de la méthode de calcul des sanctions financières proposées par la Commission dans le cadre des procédures d’infraction devant la Cour de justice de l’Union européenne

1. Introduction

En vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), lorsque la Commission saisit la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour») d’un recours contre un État membre pour manquement à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle peut proposer à la Cour d’infliger des sanctions financières à cet État membre dans deux situations:

Dans les deux cas, les sanctions infligées par la Cour peuvent se composer d’une somme forfaitaire, qui résulte de la poursuite de l’infraction jusqu’au prononcé de son arrêt ou au moment où l’État membre se met pleinement en conformité, si cela se produit plus tôt, et d’une astreinte journalière, afin d’inciter l’État membre concerné à mettre fin à l’infraction dans les meilleurs délais après le prononcé de l’arrêt. La Commission propose à la Cour les montants des sanctions financières, mais il appartient à cette dernière, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation ( 2 ), de déterminer les montants qu’elle juge appropriés aux circonstances et proportionnés tant au manquement constaté qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné ( 3 ).

La possibilité pour la Cour d’infliger des sanctions financières aux États membres – et pour la Commission de demander l’imposition de telles sanctions – remonte au traité de Maastricht de 1992. Afin de garantir la transparence et l’égalité de traitement, la Commission a publié depuis 1996 un certain nombre de communications exposant sa politique et la méthodologie qu’elle applique pour le calcul des sanctions financières. Au moyen de sa communication sur les sanctions financières dans les procédures d’infraction publiée en 2023 (2) (ci-après la «communication de 2023»), la Commission a passé en revue et remplacé toutes les communications antérieures dans ce domaine. Les chiffres et les données utilisés pour calculer les sanctions financières ont été mis à jour en 2024 (3).

Dans sa communication de 2023, la Commission a introduit une méthode de calcul de la capacité de paiement des États membres s’appuyant sur le produit intérieur brut (PIB) de l’État membre (dont le poids est égal à 2/3) et sur la population de l’État membre concerné (dont le poids est égal à 1/3).

Le 25 avril 2024, la Cour a rendu un arrêt dans l’affaire C-147/23, Commission/Pologne (4), dans lequel elle a notamment examiné la méthode de calcul des sanctions financières prévue par la communication de la Commission de 2023.

Dans cet arrêt, la Cour a jugé que la méthode de la Commission reposait « […]sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique telle qu’elle résulte de ladite méthode entraîne un découplage du facteur “n” avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur “n” qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité. [...] Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur “n” la prise en compte d’un critère démographique ». (5)

À la lumière de cette jurisprudence récente, il y a lieu de réviser la méthode de calcul utilisée par la Commission pour proposer des sanctions financières dans les procédures d’infraction. En particulier, à la suite de l’arrêt rendu par la Cour, le calcul de la capacité de paiement des États membres ou du facteur «n» (section 3.4 de la communication de 2023) devrait reposer uniquement sur le PIB des États membres. La présente communication remplace donc la section 3.4 de la communication de 2023, ainsi que son annexe I, en mettant à jour les chiffres pertinents à la lumière des données macroéconomiques les plus récentes.

2. Capacité de paiement des États membres

Le montant de l’astreinte doit avoir pour effet que la sanction soit à la fois proportionnée et dissuasive. L’effet dissuasif de l’astreinte revêt deux aspects. La sanction doit être suffisamment élevée pour que:

Le niveau de sanction requis pour produire un effet dissuasif variera en fonction de la capacité de paiement des États membres. Cet effet dissuasif se reflète dans le facteur «n». Il est défini comme une moyenne du produit intérieur brut (PIB) (6) de l’État membre concerné par rapport à la moyenne des PIB des États membres. Cela représente la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres:

Comme indiqué à la section 4.2.2 de la communication de 2023, la Commission applique le même facteur «n» pour le calcul de la somme forfaitaire que pour le calcul de l’astreinte.

Les facteurs «n» pour chaque État membre et les sommes forfaitaires minimales sont respectivement fixés au point 3 et au point 5 de l’annexe.

Comme indiqué à la section 5 de la communication de 2023, si la Commission devait proposer des sanctions financières à l’encontre du Royaume-Uni, elle utiliserait la même formule que celle prévue dans ladite communication pour déterminer la capacité de paiement des États membres (7).

3. Date d’application

La Commission appliquera les règles et critères exposés dans la présente communication à toutes les décisions de saisir la Cour au titre de l’article 260 du TFUE après la publication de la présente communication au Journal officiel.

(1) Ou lorsque l’État membre n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt constatant une infraction à une décision en matière d’aides d’État au titre de l’article 108, paragraphe 2, du TFUE.

(2) Communication 2023/C 2/01 de la Commission intitulée «Sanctions financières dans les procédures d’infraction» (JO C 2 du 4.1.2023, p. 1).

(3) Communication C/2024/360 de la Commission – Mise à jour des données utilisées pour calculer les sanctions financières proposées par la Commission à la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre des procédures d’infraction (JO C, C/2024/1123, du 26.1.2024).

(4) Arrêt de la Cour (première chambre) du 25 avril 2024, Commission/Pologne, C-147/23, EU:C:2024:346.

(5) C-147/23, points 84 à 86 de l’arrêt.

(6) Source: PIB nominal - Eurostat. Eurostat publie régulièrement des données sur les PIB pour les États membres (nama_10_gdp).

(7)