Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes — Comptes annuels consolidés de l’Union européenne pour l’exercice 2024

TABLE DES MATIÈRES

FAITS MARQUANTS DE L’EXERCICE SUR LE PLAN FINANCIER

SOMMAIRE

1. CHIFFRES CLÉS ET FAITS MARQUANTS DE L’EXERCICE

États financiers consolidés

Les états financiers consolidés de l’UE comprennent plus de 50 entités (dont le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les agences de l’UE). Ils sont élaborés sur la base des règles de comptabilité d’exercice adoptées par le comptable de la Commission et inspirées des normes comptables admises au niveau international pour le secteur public (IPSAS).

Comme le montre le bilan résumé ci-dessous et ainsi qu’il ressort de manière plus détaillée de l’analyse des états financiers (section 5), les caractéristiques les plus notables des états financiers consolidés de l’UE pour 2024 étaient une augmentation des emprunts liés à la mise en œuvre de NextGenerationEU et le soutien financier supplémentaire apporté à l’Ukraine:

Principales évolutions en 2024

Poursuite des bons résultats obtenus en matière d’émission d’obligations de l’UE, de titres de créance à court terme de l’UE et d’obligations vertes NextGenerationEU

voir section 4

Réalisation des objectifs de NextGenerationEU		Apport d’une assistance financière à l’Ukraine
→ voir section 3		→ voir section 4

2. CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2021-2027, NextGenerationEU ET SOUTIEN À L’UKRAINE

Le budget à long terme de l’UE pour la période 2021-2027, associé à l’instrument de relance NextGenerationEU («NGEU»), s’élève à 2 028 milliards d’EUR en prix courants (1 800 milliards d’EUR aux prix de 2018).

Le train de mesures se compose du budget à long terme, le cadre financier pluriannuel 2021-2027 (ci-après le «CFP») qui s’élève à 1 221 milliards d’EUR en prix courants (1 081 milliards d’EUR aux prix de 2018), associé à l’instrument temporaire pour la relance, NextGenerationEU, doté d’un montant initial de 806,9 milliards d’EUR en prix courants (750 milliards d’EUR aux prix de 2018). Ce montant initial a été ajusté à 712 milliards d’EUR, étant donné que les États membres n’ont pas demandé la totalité du soutien disponible sous la forme de prêts.

Révision du budget de l’UE pour la période 2021-2027

Depuis l’adoption en 2020 du budget à long terme de l’UE pour la période 2021-2027, l’UE a été confrontée à une série de crises inédites et imprévues, dont la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et ses conséquences, l’accélération de l’inflation et des taux d’intérêt, ainsi que les migrations et les défis extérieurs, tels que le conflit au Moyen-Orient. Pour faire face à ces multiples crises, les ressources du budget de l’UE ont été mises à rude épreuve, ce qui a nui à sa capacité à relever les défis les plus pressants. Afin de faire en sorte que le budget de l’UE puisse continuer à atteindre ses principaux objectifs, la Commission européenne a proposé, en juin 2023, de renforcer le budget à long terme de l’UE.

Le 1er février 2024, les dirigeants de l’UE ont approuvé toutes les priorités énoncées dans la proposition de la Commission et sont convenus de la toute première révision du budget à long terme de l’UE, que le Parlement européen a également approuvée le 27 février 2024. Les principaux éléments sont les suivants:

La révision est entrée en vigueur le 1er mars 2024 et s’applique rétroactivement au budget de l’UE à compter du 1er janvier 2024. L’incidence de la révision sur le budget 2024 a été prise en compte dans le budget rectificatif no 1/2024, tandis que l’incidence à plus long terme se reflète dans le budget 2025 et dans la programmation financière pour 2026 et 2027.

NextGenerationEU

Doté d’un budget initial de 806,9 milliards d’EUR, NextGenerationEU est conçu pour contribuer à réparer les dommages économiques et sociaux immédiats causés par la pandémie de COVID-19, et contribuer à construire une Europe de l’après-COVID-19 plus écologique, plus numérique, plus résiliente et plus apte à relever les défis actuels et à venir. La majorité des fonds est affectée au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Une partie des fonds, à concurrence maximale de 338,0 milliards d’EUR, est fournie sous la forme d’un soutien non remboursable ou de subventions. L’autre partie, à hauteur maximale de 385,8 milliards d’EUR, est utilisée pour accorder des prêts de l’UE aux différents États membres.

Le délai imparti aux États membres pour demander des prêts a expiré en août 2023, ce qui signifie que 94,9 milliards d’EUR de prêts ne peuvent plus être décaissés. Par conséquent, le montant total des prêts est désormais fixé à 290,9 milliards d’EUR et l’enveloppe totale ajustée pour le soutien non remboursable et les prêts s'établit à 712 milliards d’EUR. Ces prêts ne commenceront à être remboursés que par les États membres qui les ont reçus après la fin de la période couverte par le CFP actuel, et les remboursements se poursuivront sur une longue période (de 2032 à 2054, voir section 3.3). NextGenerationEU renforcera également les programmes et politiques suivants de l’UE:

En outre, les subventions octroyées au titre de la FRR sont désormais complétées par l’inclusion de mesures REPowerEU, également financées par les recettes du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) et les dotations de la réserve d’ajustement au Brexit (RAB), ainsi que par des dotations NextGenerationEU. De même, les prêts au titre de la FRR contribuent aux objectifs de REPowerEU. Voir la section 3 pour de plus amples informations sur la mise en œuvre de NextGenerationEU et la section 4 pour des informations sur les emprunts liés à l’approche unifiée en matière de financement.

Soutien à l’Ukraine

Depuis le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, le budget de l’UE a été massivement augmenté pour soutenir la réponse de l’UE à la crise en Ukraine sur tous les fronts. Plus concrètement, dans le cadre d’une approche Équipe Europe, l’UE, ses États membres et les institutions financières européennes avaient, à la fin de 2024, mobilisé plus de 130 milliards d’EUR de soutien global en faveur de l’Ukraine et de sa population, ce qui témoigne clairement de la solidarité constante de l’UE. Ce montant comprend:

Priorités politiques pour la Commission 2024-2029

Les priorités politiques de la Commission européenne sont énoncées dans les orientations politiques fixées par sa présidente. Sous la direction de cette dernière, Mme von der Leyen, la Commission qui est entrée en fonction le 1er décembre 2024 se concentrera sur les sept grandes priorités suivantes:

3. MISE EN ŒUVRE DE NextGenerationEU

3.1. Présentation

À la fin de 2024, la Commission avait décaissé un montant total de 373,0 milliards d’EUR à titre de soutien financier. La majorité de ce montant, soit 306,1 milliards d’EUR, a été versée au titre de la FRR (y compris un soutien destiné aux réformes et aux investissements dans le cadre de REPowerEU), avec 197,5 milliards d’EUR de soutien non remboursable et 108,7 milliards d’EUR de soutien financier sous forme de prêts. Un montant supplémentaire de 66,9 milliards d’EUR (hors recouvrements) a été décaissé en tant que paiements au titre du CFP dans le cadre de programmes existants.

3.2. Décaissements du soutien non remboursable au titre de la FRR (y compris REPowerEU)

Le montant total du soutien non remboursable approuvé et juridiquement engagé au titre des plans pour la reprise et la résilience des 27 États membres s’élève à 359,5 milliards d’EUR. Le 31 décembre 2024, les engagements budgétaires s’élevaient à 358,9 milliards d’EUR. À la fin de 2024, la Commission avait décaissé un montant total de 197,5 milliards d’EUR de soutien non remboursable en faveur de 26 États membres:

En 2024, la Commission a versé un soutien non remboursable d’un montant total de 55,9 milliards d’EUR. Les principaux décaissements ont été effectués en faveur de l’Allemagne (13,5 milliards d’EUR), de l’Espagne (10,9 milliards d’EUR), de la France (7,5 milliards d’EUR), de la Pologne (6,8 milliards d’EUR) et de l’Italie (5,5 milliards d’EUR).

3.3. Décaissements de prêts au titre de la FRR (y compris REPowerEU)

Le montant total du soutien financier sous la forme de prêts approuvé au titre des plans s’élève à 290,9 milliards d’EUR. Le montant total est couvert par des accords de prêt signés. À la fin de 2024, la Commission avait versé 108,7 milliards d’EUR de soutien financier sous forme de prêts à 13 États membres:

En 2024, la Commission a accordé un nouveau soutien financier sous forme de prêts pour un montant de 29,4 milliards d’EUR. Les principaux décaissements ont été effectués en faveur de l’Italie (14,7 milliards d’EUR), de la Pologne (9,0 milliards d’EUR de la Grèce (2,3 milliards d’EUR) et du Portugal (1,2 milliard d’EUR). Conformément aux accords de prêt, les États membres rembourseront chaque année 5 % des montants décaissés à partir de dix ans après la date de décaissement. Il en résulte une période de remboursement allant de 2032 à 2054 pour les prêts décaissés jusqu’au 31 décembre 2024.

3.4. Contributions de NextGenerationEU à d’autres programmes relevant du budget de l’UE

À la fin de 2024, le montant total des paiements nets versés à d’autres programmes au titre du CFP s’élevait à 66,9 milliards d’EUR. Cette contribution, hors recouvrements, concernait principalement REACT-EU, qui finance le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE, y compris le FEAD):

En 2024, la Commission a décaissé 24,6 milliards d’EUR en paiements à d’autres programmes du CFP. Figuraient dans ce montant les paiements concernant REACT-EU (14,9 milliards d’EUR, dont 7,1 milliards d’EUR au titre du FEDER et 7,8 milliards d’EUR au titre du FSE, y compris le FEAD), le Fonds pour une transition juste (6,0 milliards d’EUR), le développement rural (1,5 milliard d’EUR), InvestEU (1,2 milliard d’EUR), Horizon Europe (0,6 milliard d’EUR), rescEU (0,3 milliard d’EUR).

4. PASSIF ÉVENTUEL AU BUDGET

Ces dernières années, l’UE a de plus en plus souvent eu recours à des instruments financiers (tels que des prêts, des garanties et des investissements en fonds propres) pour mettre en œuvre ses politiques et poursuivre ses objectifs. Par exemple, les prêts accordés par l’UE à ses États membres ou à ses pays partenaires visent à rétablir la stabilité financière ou à favoriser la reprise économique après une situation de crise. Le principal objectif des programmes de garantie de l’UE est de stimuler les investissements et d’améliorer l’accès au financement afin de remédier aux défaillances du marché dans les principaux domaines d’action.

Lorsque l’UE fournit un soutien sous la forme de prêts ou de garanties, elle s’attend à ce que sa contribution financière apporte une valeur ajoutée élevée. En effet, contrairement aux méthodes traditionnelles non remboursables d’exécution budgétaire, telles que l’octroi d’aides ou de subventions, pour chaque euro dépensé provenant du budget de l’UE, le bénéficiaire final reçoit un montant supérieur au montant nominal de l’aide financière de l’UE, en raison de ce que l’on appelle l’effet de levier.

Bien que l’UE s’attende à ce que les dépenses encourues soient inférieures au montant du financement fourni, le budget de l’UE peut néanmoins subir des pertes lorsque se produisent certains événements que l’UE ne maîtrise pas entièrement. C’est le cas des programmes dans le cadre desquels l’UE contracte des emprunts afin de financer des prêts aux États membres et aux pays tiers (voir section 4.1 ci-dessous) et lorsqu’elle émet des garanties au profit d’institutions financières (voir section 4.2 ci-dessous). Étant donné que les pertes dues à un non-remboursement par les bénéficiaires finals ne se concrétiseront vraisemblablement pas toutes, les actifs détenus par l’UE ne sont pas destinés à couvrir l’intégralité de ces passifs potentiels (1), mais seulement les pertes attendues ainsi qu’un coussin de sécurité suffisant pour faire face à des pertes imprévues. Néanmoins, si les pertes dépassent les actifs provisionnés, elles seront couvertes par les États membres dans le cadre des futurs budgets de l’UE. En ce sens, elles créent des «passifs éventuels au budget» pour le budget de l’UE.

L’UE contrôle régulièrement la viabilité de ses passifs éventuels et l’adéquation des actifs provisionnés détenus dans le fonds commun de provisionnement (FCP) (2) (voir section 4.3 ci-dessous).

À la fin de 2024, les passifs éventuels au budget de l’UE s’élevaient à 408,9 milliards d’EUR, dont 298,9 milliards d’EUR liés à l’encours des prêts aux emprunteurs souverains (296,4 milliards d’EUR en valeur nominale et 2,5 milliards d’EUR d’intérêts courus) et 109,9 milliards d’EUR liés aux montants maximaux (plafonds) des garanties émises. Les actifs provisionnés s’élevaient à 23,4 milliards d’EUR.

L’UE contracte également d’autres passifs, qui n’ont pas de caractère éventuel, mais qui, en raison de leur nature à long terme, ne seront financés par les États membres que dans le cadre des futurs budgets. Cela concerne principalement la charge des pensions (93,1 milliards d’EUR au 31 décembre 2024) et les emprunts liés à l’approche unifiée en matière de financement qui ont financé les subventions octroyées au titre de la FRR/REPowerEU et certains autres programmes relevant du CFP (264,4 milliards d’EUR au 31 décembre 2024, voir sections 3.2 et 3.4).

4.1. Emprunts et prêts

4.1.1. Emprunts

L’Union emprunte en émettant des titres sur les marchés internationaux des capitaux. Le budget de l’UE garantit, en dernier recours, tous les emprunts de la Commission. Jusqu’en 2020, les emprunts n’étaient utilisés que pour financer des activités de prêt (voir section 4.1.2). Depuis l’introduction de l’instrument NextGenerationEU, les emprunts sont désormais également utilisés pour financer un soutien non remboursable (voir section 3.2).

L’approche de financement

Prêts adossés («back-to-back»)

Financement unifié

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