Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 juillet 2020.#ADR Center SpA contre Commission européenne.#Pourvoi – Clause compromissoire – Conventions de subvention conclues dans le cadre du programme spécifique “Justice civile” pour la période 2007-2013 – Rapports d’audit mettant en cause le caractère éligible de certains coûts – Décision de la Commission européenne de procéder au recouvrement des sommes indûment versées – Article 299 TFUE – Pouvoir de la Commission d’adopter une décision formant titre exécutoire dans le cadre de relations contractuelles – Compétence du juge de l’Union – Protection juridictionnelle effective.#Affaire C-584/17 P.

Affaire C‑584/17 P

ADR Center SpA

contre

Commission européenne

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 juillet 2020

« Pourvoi – Clause compromissoire – Conventions de subvention conclues dans le cadre du programme spécifique “Justice civile” pour la période 2007-2013 – Rapports d’audit mettant en cause le caractère éligible de certains coûts – Décision de la Commission européenne de procéder au recouvrement des sommes indûment versées – Article 299 TFUE – Pouvoir de la Commission d’adopter une décision formant titre exécutoire dans le cadre de relations contractuelles – Compétence du juge de l’Union – Protection juridictionnelle effective »

1. Commission – Compétences – Exécution du budget de l’Union – Créances de l’Union nées d’un contrat passé par une institution – Recouvrement par le biais d’une décision formant titre exécutoire – Pouvoir d’adopter une telle décision dans le cadre de relations contractuelles – Base juridique – Origine contractuelle de la créance – Défaut de pertinence

   (Art. 299, 1er al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 966/2012, art. 79, § 2)

   (voir points 51-58, 61)

2. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Recours concernant en réalité un litige de nature contractuelle – Incompétence du juge de l’Union – Irrecevabilité

   (Art. 263, 272, 274 et 299 TFUE)

   (voir points 62-65)

3. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Recours concernant en réalité un litige de nature contractuelle – Décision de la Commission formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance – Acte visant à produire des effets obligatoires en dehors du cadre contractuel et impliquant l’exercice des prérogatives de puissance publique – Compétence du juge de l’Union – Nécessité d’une clause compromissoire attribuant cette compétence – Recevabilité

   (Art. 263, 274 et 299 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 966/2012, art. 79, § 2)

   (voir points 69-73)

4. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Portée – Contrôle juridictionnel visant une décision de la Commission formant titre exécutoire aux fins du recouvrement d’une créance – Compétence pour examiner tant les moyens contestant la légalité d’une telle décision que ceux tirés de la violation des obligations contractuelles à l’origine de l’adoption d’une telle décision – Possibilité pour ce juge de requalifier le recours afin de pouvoir examiner les moyens tirés de la violation desdites obligations contractuelles – Respect du droit à une protection juridictionnelle effective – Absence

   (Art. 263 et 272 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 966/2012, art. 79, § 2)

   (voir points 80-89)

Résumé

Par son arrêt ADR Center/Commission (C‑584/17 P), rendu le 16 juillet 2020, la Cour a rejeté le pourvoi introduit par la société italienne ADR Center SpA (ci-après « ADR »), à l’encontre de l’arrêt du Tribunal ( 1 ), par lequel ce dernier avait rejeté son recours tendant, d’une part, à l’annulation d’une décision de la Commission ( 2 ), relative au recouvrement d’une partie de la contribution financière versée à ADR, en exécution de trois conventions de subvention et, d’autre part, à obtenir la condamnation de cette institution à lui verser le solde restant dû en vertu de ces conventions ainsi que des dommages et intérêts.

En l’occurrence, ADR est une société qui fournit des services dans le domaine du règlement amiable des litiges. En 2008, la Commission avait conclu avec des consortiums, dont ADR assumait la coordination, trois conventions de subvention dans le cadre du programme « Justice civile » stipulant des clauses compromissoires en faveur du juge de l’Union. À la suite des audits réalisés par la Commission, celle-ci avait lancé la procédure de recouvrement des sommes indûment versées. En l’absence d’un remboursement de ces montants par ADR, la Commission avait adopté, le 27 juin 2014, une décision formant titre exécutoire, au sens de l’article 299 TFUE. À la suite du rejet par le Tribunal du recours introduit à l’encontre de cette décision, ADR a saisi la Cour du présent pourvoi. Ainsi, ADR reprochait notamment au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’interprétation, d’une part, du principe régissant les concours financiers de l’Union et, d’autre part, de l’article 299, premier alinéa, TFUE, de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union ainsi que de l’article 79 du règlement financier ( 3 ).

Dans ce contexte, la Cour s’est penchée, tout d’abord, sur le pouvoir de la Commission d’adopter une décision formant titre exécutoire dans le cadre de relations contractuelles. À cet égard, après avoir souligné que l’article 299, premier alinéa, TFUE est applicable à tous les actes établissant une obligation pécuniaire des institutions de l’Union, la Cour a précisé que cette disposition ne constitue pas, à elle seule, une base juridique suffisante pour l’adoption d’actes formant titre exécutoire. Par ailleurs, la Cour a constaté que l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier confère à la Commission le pouvoir de formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États membres dans une décision formant titre exécutoire et que cette disposition a vocation à s’appliquer à l’ensemble des opérations relevant du budget de l’Union. Ainsi, la Cour a entériné la conclusion du Tribunal selon laquelle ni l’article 299 TFUE ni l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier n’établissent de distinction selon que la créance dont la constatation est formalisée par une décision formant titre exécutoire est d’origine contractuelle ou non contractuelle. Partant, la Cour a jugé que ces dispositions conféraient une compétence à la Commission pour adopter une décision formant titre exécutoire et ceci, en dépit du fait qu’il s’agit d’une obligation pécuniaire de nature contractuelle.

Ensuite, la Cour a mis en exergue que, en présence d’un contrat liant un requérant à l’une des institutions de l’Union, le juge de l’Union ne peut être saisi d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques obligatoires, qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante. Ainsi, sur confirmation du raisonnement du Tribunal, la Cour a constaté qu’une décision de la Commission de recouvrement formant titre exécutoire, au sens de l’article 299 TFUE, implique l’exercice de telles prérogatives et que les effets obligatoires d’une telle décision résultent non des conventions de subvention conclues par cette institution mais des dispositions de l’article 299 TFUE, lu en combinaison avec l’article 79, paragraphe 2, du règlement financier. De surcroît, la Cour a relevé que, lorsque la Commission fait usage desdites prérogatives de puissance publique pour adopter des actes dont les effets juridiques se situent en dehors du cadre contractuel, tels qu’une décision formant titre exécutoire, ces actes relèvent de la compétence du juge de l’Union et peuvent être attaqués au moyen d’un recours en annulation, fondé sur l’article 263 TFUE. Toutefois, la Cour a précisé que le pouvoir de la Commission d’adopter des décisions formant titre exécutoire dans le cadre de relations contractuelles doit être limité aux contrats qui contiennent une clause compromissoire en faveur du juge de l’Union, afin d’éviter de restreindre la compétence des juridictions nationales et de ne pas permettre à la Commission de contourner la répartition des compétences entre ces juridictions et le juge de l’Union.

Enfin, la Cour s’est prononcée sur la compatibilité avec le principe de la protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, de la jurisprudence du Tribunal selon laquelle le juge de l’Union, saisi d’un recours en annulation introduit contre une décision formant titre exécutoire, adoptée en vertu d’une compétence propre et distincte de la relation contractuelle entre les parties, devrait apprécier uniquement les moyens contestant la légalité d’un tel acte et déclarer comme irrecevable tout moyen tiré de l’inexécution des clauses du contrat concerné ou de la violation des dispositions du droit national applicable à ce contrat. Ainsi, la Cour a souligné que même dans l’hypothèse où le juge de l’Union procéderait, afin de pouvoir examiner un moyen relatif audit contrat, à la requalification du recours en annulation dont il est saisi comme recours introduit tant sur le fondement de l’article 263 TFUE que sur celui de l’article 272 TFUE, une telle requalification ne pourrait pas assurer une protection juridictionnelle effective. En effet, selon la Cour, cette requalification, subordonnée non seulement à la volonté de ce juge, mais également à une absence d’opposition expresse en ce sens de la partie requérante et à l’existence d’un moyen tiré de la violation des règles régissant la relation contractuelle en cause, n’assure pas le respect du droit à une protection juridictionnelle effective, qui exige que ledit juge examine toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il est saisi. Partant, la Cour a conclu que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que, dans le cadre d’un recours formé sur le fondement de l’article 263 TFUE, le juge de l’Union doit apprécier la légalité de l’acte attaqué uniquement au regard du droit de l’Union, tandis que, dans le cadre d’un recours introduit sur le fondement de l’article 272 TFUE, le requérant ne saurait valablement invoquer qu’une inexécution des clauses du contrat concerné ou une violation du droit applicable à ce contrat. Elle a toutefois précisé que, au vu du fait que le Tribunal avait procédé à une analyse complète de toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour statuer sur le litige, cette erreur n’a pas eu d’incidence sur le dispositif de l’arrêt attaqué. Pour cette raison, la Cour a finalement écarté comme inopérante l’argumentation tirée de la violation du principe de protection juridictionnelle effective.

( 1 ) Arrêt du Tribunal du 20 juillet 2017, ADR Center/Commission (T‑644/14, EU:T:2017:533)

( 2 ) Décision C(2014) 4485 final de la Commission, du 27 juin 2014

( 3 ) Règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1