Jurisprudence CJUE — 62020CJ0632_RES

Affaire C‑632/20 P

Royaume d’Espagne

contre

Commission européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 17 janvier 2023

« Pourvoi – Relations extérieures – Accord de stabilisation et d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part – Communications électroniques – Règlement (UE) 2018/1971 – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Article 35, paragraphe 2 – Participation de l’autorité de régulation du Kosovo à cet organe – Notions de “pays tiers” et d’“État tiers” – Compétence de la Commission européenne »

1. Pourvoi – Moyens – Erreur de droit – Décision de la Commission autorisant la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Notions de pays tiers et d’État tiers – Interprétation – Divergences entre les différentes versions linguistiques – Insuffisance de motivation

   (Statut de la Cour de justice, art. 36 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2)

   (voir points 37-41, 43-47)

2. Pourvoi – Moyens – Motifs d’un arrêt entachés d’une violation du droit de l’Union – Dispositif fondé pour d’autres motifs de droit – Rejet

   (Art. 256, § 1, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)

   (voir point 48)

3. Accords internationaux – Coopération technique – Communications électroniques – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Participation des autorités de régulation des pays tiers – Pays tiers – Notion – Entité territoriale située en dehors de l’Union – Qualité d’État indépendant non reconnue par l’Union – Kosovo – Inclusion

   (Art. 212, 216 à 218 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2)

   (voir points 50-53, 64)

4. Accords internationaux – Coopération technique – Communications électroniques – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Participation des autorités de régulation des pays tiers à cet organe – Accord avec l’Union à cette fin – Notion – Accord conclu entre l’Union et un autre sujet de droit international public – Accord contenant des dispositions servant de base à la coopération entre l’Union et le pays tiers concerné dans le domaine des communications électroniques – Accord de stabilisation et d’association entre l’Union et le Kosovo – Inclusion

   (Accord de stabilisation et d’association entre l’Union et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part, art. 111 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2 ; )

   (voir points 54-57, 59-61, 80-85, 87, 93)

5. Accords internationaux – Coopération technique – Communications électroniques – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Participation des autorités de régulation des pays tiers à cet organe – Pays tiers – Notion – Entités soumises au droit international, pouvant avoir des droits et des obligations – Kosovo – Inclusion – Reconnaissance implicite par l’Union du Kosovo en tant qu’État indépendant – Absence

   (Accord de stabilisation et d’association entre l’Union et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part, art. 111 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2)

   (voir points 69-72, 86)

6. Accords internationaux – Coopération technique – Communications électroniques – Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Participation des autorités de régulation des pays tiers – Arrangements de travail applicables à ladite participation – Procédure de détermination – Exigence de conformité aux dispositions des accords conclus avec l’Union en vue de cette participation – Compétence de la Commission de fixer unilatéralement de tels arrangements – Absence

   (Art. 17 TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2, 2d al.)

   (voir points 109-125)

7. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par la Cour – Décision de la Commission autorisant la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) – Maintien des effets de cette décision jusqu’au remplacement de cette dernière dans un délai raisonnable – Justification tirée de motifs liés à la survenance de conséquences négatives graves

   (Art. 264, 2d al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1971, art. 35, § 2)

   (voir points 133-137)

Résumé

Entre 2001 et 2015, l’Union européenne a signé des accords de stabilisation et d’association (ASA) avec six pays des Balkans occidentaux, dont le Kosovo. Dans ce contexte, la Commission européenne a préconisé des actions en vue, notamment, d’aligner la législation de ces pays sur la législation de l’Union et d’intégrer les Balkans occidentaux au sein des organes de régulation existants, tels que l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) établi par le règlement 2018/1971 ( 1 ). Afin d’établir une relation plus étroite entre les autorités de régulation nationales (ARN) de l’Union et des Balkans occidentaux, la Commission a adopté, le 18 mars 2019, six décisions concernant la participation des ARN des pays des Balkans occidentaux à l’ORECE. Parmi celles-ci figure une décision par laquelle la Commission a admis l’ARN du Kosovo à participer au conseil des régulateurs et aux groupes de travail de l’ORECE ainsi qu’au conseil d’administration de l’Office de l’ORECE (ci-après la « décision litigieuse ») ( 2 ).

Le Royaume d’Espagne avait introduit un recours en annulation de la décision litigieuse au motif de la violation, par la Commission, de l’article 35 du règlement 2018/1971 ( 3 ). Il faisait valoir, en substance, que cette décision méconnaît la notion de « pays tiers » employée dans cette disposition, cette dernière ne pouvant viser le Kosovo dès lors que ce dernier n’est pas un État souverain. Ce recours avait été rejeté dans son intégralité par le Tribunal dans son arrêt du 23 septembre 2020, Espagne/Commission ( 4 ) (ci-après l’« arrêt attaqué »).

Sur pourvoi introduit par le Royaume d’Espagne, la Cour, réunie en grande chambre, annule l’arrêt du Tribunal, ainsi que la décision litigieuse de la Commission, au motif que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant ( 5 ) que la compétence d’établir les arrangements de travail applicables à la participation des ARN de pays tiers à l’ORECE, au sens de l’article 35, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2018/1971, revient à la Commission, de manière unilatérale, au titre de l’article 17 TUE.

Appréciation de la Cour

S’agissant, en premier lieu, de la notion de « pays tiers » utilisée à l’article 35 du règlement 2018/1971, la Cour considère tout d’abord qu’une interprétation littérale des traités ne permet pas de déterminer le sens de celle-ci. En outre, toutes les versions linguistiques des traités UE et FUE n’utilisent pas conjointement les termes « État tiers » et « pays tiers ». Or, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme, à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union et, en cas de divergence entre ces diverses versions, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément. En effet, la formulation utilisée dans l’une des versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union ne peut servir de base unique à l’interprétation de cette disposition. En l’occurrence, le Tribunal, en s’appuyant sur la prémisse que les dispositions du traité FUE relatives aux « pays tiers » permettent de conclure des accords internationaux avec des entités « autres que des États », a considéré que la portée de la notion de « pays tiers » allait, au sens de l’article 35, paragraphe 2, au-delà des seuls États souverains. Cette prémisse a toutefois été établie sans que le Tribunal tienne compte des différences entre les versions linguistiques des traités UE et FUE, dont le libellé ne permet pas de conclure à l’existence d’une différence de signification entre les termes « pays tiers » et « État tiers ». Les termes « pays tiers » ne figurant en outre pas dans toutes les versions linguistiques du règlement 2018/1971, seul l’équivalent des termes « État tiers » étant utilisé dans certaines d’entre elles, la Cour constate que le Tribunal a entaché sa motivation d’une erreur de droit.

Le dispositif de l’arrêt attaqué pouvant cependant être fondé pour d’autres motifs de droit, la Cour examine ensuite si le Tribunal a pu conclure à bon droit que la Commission n’avait pas violé l’article 35 du règlement 2018/1971 en assimilant le Kosovo à un « pays tiers », au sens de cette disposition. À cet égard, aux fins de garantir l’effet utile de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, une entité territoriale située en dehors de l’Union et dont cette dernière n’a pas reconnu la qualité d’État indépendant doit pouvoir être assimilée à un « pays tiers » au sens de cette disposition, tout en ne méconnaissant pas le droit international. Dans le cas du Kosovo, la Cour internationale de justice a considéré que l’adoption, le 17 février 2008, de la déclaration d’indépendance du Kosovo n’avait violé ni le droit international général ni la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies ni le cadre constitutionnel applicable ( 6 ). De plus, comme l’indique la première note en bas de page de la décision litigieuse, l’assimilation susvisée n’est pas de nature à affecter les positions individuelles des États membres quant au point de savoir si le Kosovo a la qualité d’État indépendant réclamée par ses autorités. La Cour considère, en conséquence, que le Kosovo peut être assimilé à un « pays tiers », au sens de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, sans violer le droit international.

S’agissant, par ailleurs, de l’intégration de « pays tiers » dans le régime de participation prévu à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, la Cour rappelle que, selon cette disposition, la participation des ARN de tels pays est soumise à deux conditions cumulatives, consistant en l’existence d’un « accord » conclu avec l’Union, d’une part, et en la circonstance que cet accord ait été conclu « à cette fin », d’autre part. L’Union a conclu plusieurs accords avec le Kosovo, reconnaissant ainsi sa capacité à conclure de tels accords. Parmi ces derniers figure l’ASA Kosovo ( 7 ), qui prévoit, à son article 111, que la coopération mise en place en matière de réseaux et de services de communications électroniques porte essentiellement sur les domaines prioritaires de l’acquis de l’Union dans ce secteur et que les parties renforcent cette coopération. L’ASA Kosovo doit dès lors également être considéré comme ayant été conclu aux fins de permettre la participation de l’ARN du Kosovo aux instances de l’ORECE, dans la mesure où l’article 111 de cet accord est consacré à l’adoption de l’acquis de l’Union et au renforcement de la coopération entre les parties dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques. La Cour relève enfin que, conformément à l’objectif de coopération poursuivi, l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 ouvre certains organes de l’ORECE à la participation des ARN des pays tiers principalement compétentes dans le domaine des communications électroniques. Au regard de ces éléments, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a conclu que la Commission n’avait pas méconnu, dans la décision litigieuse, l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, en considérant que le Kosovo était assimilable à un « pays tiers », au sens de cette disposition.

S’agissant, en deuxième lieu, de l’interprétation, par le Tribunal, des conséquences de l’absence de position de l’Union sur le statut du Kosovo au regard du droit international, la décision litigieuse ne viole pas l’ASA Kosovo et le règlement 2018/1971 du seul fait qu’elle établit une coopération avec l’ARN du Kosovo en mettant en œuvre ces actes et qu’elle n’implique pas une reconnaissance du Kosovo en tant qu’État tiers. En conséquence, l’adoption de la décision litigieuse par la Commission ne peut pas être interprétée comme impliquant la reconnaissance implicite par l’Union du statut du Kosovo en tant qu’État indépendant.

S’agissant, en troisième lieu, du moyen tiré du fait que le Tribunal aurait considéré à tort que la coopération visée à l’article 111 de l’ASA Kosovo correspondait à la participation envisagée à l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971, la Cour le juge non fondé, en considérant notamment que cette disposition de l’ASA Kosovo constitue bien un accord « à cette fin », au sens du règlement 2018/1971. En effet, l’article 35, paragraphe 1, de ce règlement envisage divers degrés et formes de coopération plus ou moins étroites, par la voie, notamment, d’arrangements de travail avec les ARN des pays tiers. En revanche, la participation de l’ARN du Kosovo aux instances de l’ORECE ne peut être assimilée à une intégration de cette ARN dans cet organe de l’Union. Par ailleurs, la participation de l’ARN du Kosovo à l’ORECE ne permet pas au Kosovo de contribuer à l’élaboration de la réglementation sectorielle de l’Union en matière de communications électroniques.

La Cour accueille néanmoins, en quatrième lieu, le pourvoi du Royaume d’Espagne en tant que ce dernier vise, en substance, l’incompétence de la Commission. Elle constate tout d’abord que la décision litigieuse ne pouvait pas être prise sur le fondement de l’article 17 TUE au titre des fonctions exécutives ou de représentation extérieure de la Commission, cette dernière étant uniquement appelée, dans le cadre de l’adoption des arrangements de travail en question, à exercer un pouvoir de contrôle. En particulier, il découle de l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 que des arrangements de travail ont pour objet non pas la représentation extérieure de l’Union comme telle, mais de préciser notamment la nature, l’étendue et les conditions de la participation aux travaux d’organismes de l’Union des ARN des pays tiers ayant conclu des accords avec l’Union à cette fin. Ensuite, le fait que l’article 35, paragraphe 2, du règlement 2018/1971 ne mentionne pas, comme c’est le cas à son paragraphe 1, que l’ORECE et l’Office de l’ORECE établissent des arrangements de travail « sous réserve de l’accord préalable de la Commission » ne signifie pas que la compétence d’établir ceux-ci avec les ARN des pays tiers appartient à la Commission. Ce constat n’est pas remis en cause par la circonstance que la participation aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, prévue à cette disposition, constitue une forme plus étroite de coopération avec les ARN des pays tiers que celle établie au titre de l’article 35, paragraphe 1, du même règlement. Enfin, le fait que la Commission pourrait décider unilatéralement de certains arrangements de travail pour la participation aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, sans leur accord, n’est pas conciliable avec l’indépendance de l’ORECE et excèderait la fonction de contrôle assignée à la Commission par le règlement. Ainsi, en jugeant que la compétence d’établir des arrangements de travail applicables à la participation des ARN des pays tiers, notamment de l’ARN du Kosovo, appartenait à la Commission, le Tribunal a méconnu la répartition des compétences entre, d’une part, la Commission et, d’autre part, l’ORECE et l’Office de l’ORECE, ainsi que les règles garantissant l’indépendance de l’ORECE prévues par le règlement. De tels arrangements devraient être convenus entre l’ORECE et l’Office de l’ORECE, d’un côté, et les autorités compétentes de ces pays tiers, de l’autre, et être autorisés conjointement, ainsi qu’il en découle du règlement 2018/1971 ( 8 ), par le conseil des régulateurs et le directeur de l’Office de l’ORECE. Tout en précisant que cette compétence n’appartient pas au Conseil, la Cour conclut que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant ( 9 ) que la Commission disposait d’une compétence unilatérale pour établir lesdits arrangements.

Si elle annule, en conséquence, l’arrêt attaqué et la décision litigieuse, la Cour maintient cependant, au regard de la nécessité des arrangements en cause, les effets de la décision annulée jusqu’à ce que celle-ci soit remplacée par un nouvel acte.

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( 1 ) Règlement (UE) 2018/1971 du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne, du 11 décembre 2018, établissant l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) et l’Agence de soutien à l’ORECE (Office de l’ORECE), modifiant le règlement (UE) 2015/2120 et abrogeant le règlement (CE) no 1211/2009 (JO 2018, L 321, p. 1).

( 2 ) Décision de la Commission européenne, du 18 mars 2019, relative à la participation de l’autorité de régulation nationale du Kosovo à l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (JO 2019, C 115, p. 26).

( 3 ) En vertu de cette disposition, intitulée « Coopération avec les organes de l’Union, les pays tiers et les organisations internationales » : « 1. Dans la mesure où cela est nécessaire pour atteindre les objectifs énoncés dans le présent règlement et accomplir ses tâches, et sans préjudice des compétences des États membres et des institutions de l’Union, l’ORECE et l’Office de l’ORECE peuvent coopérer avec les organismes, bureaux, agences et groupes consultatifs compétents de l’Union, avec les autorités compétentes des pays tiers et avec les organisations internationales. À cet effet, l’ORECE et l’Office de l’ORECE peuvent, sous réserve de l’accord préalable de la Commission, établir des arrangements de travail. Ces arrangements ne créent pas d’obligations juridiques. 2. Le conseil des régulateurs, les groupes de travail et le conseil d’administration sont ouverts à la participation des autorités de régulation des pays tiers lorsque ces pays tiers ont conclu des accords avec l’Union à cette fin qui sont principalement compétentes dans le domaine des communications électroniques. En vertu des dispositions pertinentes de ces accords, il est prévu des arrangements de travail qui précisent notamment la nature, l’étendue et les conditions de la participation, sans droit de vote, de ces autorités de régulation des pays tiers concernés aux travaux de l’ORECE et de l’Office de l’ORECE, y compris des dispositions relatives à la participation aux initiatives menées par l’ORECE, aux contributions financières et au personnel de l’Office de l’ORECE. En ce qui concerne les questions relatives au personnel, lesdites modalités sont, en tout état de cause, conformes au statut. [...] »

( 4 ) Arrêt du 23 septembre 2020, Espagne/Commission (T 370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) Voir points 77 et 82 de l’arrêt du Tribunal du 23 septembre 2020, Espagne/Commission (T 370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) Avis consultatif de la Cour internationale de justice du 22 juillet 2010, Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo (CIJ Recueil 2010, p. 403).

( 7 ) Accord de stabilisation et d’association entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Kosovo, d’autre part (JO 2016, L 71, p. 3, ci-après l’« ASA Kosovo »).

( 8 ) Article 9, sous i), et article 20, paragraphe 6, sous m), du règlement 2018/1971.

( 9 ) Arrêt du Tribunal du 23 septembre 2020, Espagne/Commission (T 370/19, EU:T:2020:440), points 77 et 82.