Jurisprudence CJUE — 62020TJ0072_RES

Affaire T‑72/20

Satabank plc

contre

Banque centrale européenne (BCE)

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 22 mars 2023

« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Règlement (UE) no 1024/2013 – Règlement (UE) no 468/2014 – Entité soumise à la surveillance prudentielle – Procédure administrative composite – Refus d’accès au dossier – Décision 2004/258/CE – Accès aux documents de la BCE »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) refusant au requérant l’accès au dossier le concernant – Contrôle juridictionnel

   [Art. 296 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c)]

   (voir points 45, 47)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Respect des droits de la défense – Droit d’accès au dossier de la Banque centrale européenne (BCE) – Condition – Ouverture d’une procédure de surveillance prudentielle spécifique par la BCE

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 22 ; règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 32)

   (voir points 61-66, 79-82, 87, 92, 97)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Respect des droits de la défense – Droit d’accès au dossier de la Banque centrale européenne (BCE) – Absence de procédure de surveillance prudentielle pendante – Examen de la demande d’accès sur la base des dispositions relatives à l’accès aux documents prévues dans la décision 2004/258 de la BCE

   (Règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 32 ; décision de la Banque centrale européenne 2004/258, art. 2, § 1, et 6, § 1)

   (voir points 122-134)

Résumé

Au moment de l’introduction de son recours, la requérante, Satabank plc, était un établissement de crédit de droit maltais, qui avait été qualifié d’établissement moins important au sens du règlement no 1024/2013 ( 1 ), et était soumis à la surveillance prudentielle directe de la Malta Financial Services Authority (MFSA, Autorité des services financiers de Malte).

Le 16 novembre 2019, la requérante a demandé à la Banque centrale européenne (BCE) l’accès au dossier la concernant. Par décision du 26 novembre 2019, la BCE a rejeté la demande d’accès, en constatant que la requérante ne faisait l’objet d’aucune procédure au sens de l’article 22 du règlement MSU ( 2 ) et que, par conséquent, aucun accès audit dossier ne pouvait lui être accordé sur le fondement de l’article 32, paragraphe 1, du règlement no 468/2014 ( 3 ) ( 4 ).

Le 5 février 2020, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal visant à l’annulation de cette décision de la BCE. Elle a notamment fait valoir que la BCE a refusé l’accès à son dossier sur la base d’une interprétation indûment restrictive de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU et qu’elle était tenue de traiter sa demande d’accès sur la base des principes généraux relatifs à l’accès aux documents.

Le 12 février 2020, la MFSA a soumis à la BCE un projet de décision prévoyant le retrait de l’agrément de la requérante ( 5 ). Le 16 mars 2020, la BCE a notifié à la requérante un projet de décision de retrait d’agrément. Le 30 juin 2020, la BCE a adopté une décision retirant à la requérante son agrément d’établissement de crédit, dont la requérante a, par la suite, demandé l’annulation avant de finalement se désister de son recours.

Par son arrêt rendu en chambre élargie, le Tribunal annule la décision de la BCE par laquelle celle-ci a rejeté la demande d’accès de la requérante au dossier la concernant. Cette affaire donne l’occasion au Tribunal d’interpréter pour la première fois l’article 32 du règlement-cadre MSU, lu en combinaison avec l’article 22 du règlement MSU, et de se prononcer sur la possibilité d’application des règles générales sur l’accès aux documents dans le contexte de ces dispositions.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal examine le moyen tiré, en substance, du fait que la décision attaquée repose sur une interprétation erronée de l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU. Selon la requérante, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle donne à chaque banque un droit d’accès à son dossier sur le seul fondement de la relation de surveillance continue avec la BCE. Elle ajoute que l’octroi de l’accès au dossier n’exige pas qu’une mesure spécifique soit en cours d’examen par la BCE. La requérante soutient encore qu’il existe une procédure de surveillance prudentielle continue à partir du moment où l’agrément est accordé et jusqu’à son retrait.

À cet égard, le Tribunal rappelle qu’une demande d’accès au dossier trouve son fondement dans l’exercice des droits de la défense. Une telle demande n’a pas d’objet en l’absence d’une procédure administrative affectant les intérêts juridiques du demandeur d’accès et, par conséquent, en l’absence de l’existence d’un dossier qui le concerne. Ainsi, l’article 32, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU emploie expressément l’expression « procédure de surveillance prudentielle » et non pas « surveillance prudentielle ». En effet, le règlement-cadre MSU ( 6 ) définit la « procédure de surveillance prudentielle de la BCE » comme « toute activité de la BCE visant à préparer une décision de surveillance prudentielle de la BCE […] ». Par conséquent, la surveillance prudentielle en ce qui concerne les missions de la BCE ne peut être assimilée à une procédure de surveillance, visant à accomplir une mission de surveillance spécifique et à prendre une décision à ce sujet. Selon le Tribunal, si la portée de la surveillance prudentielle était identique à celle de la procédure de surveillance, il n’y aurait jamais de procédure de surveillance, car elle serait nécessairement toujours pendante dans le cadre d’une surveillance prudentielle en cours. Or, la simple persistance d’une surveillance prudentielle, sans procédure de surveillance spécifique pendante, ne peut être considérée comme justifiant l’accès au dossier au titre de l’article 32 du règlement-cadre MSU.

En outre, il ne peut être présumé que la procédure de retrait de l’agrément est déjà pendante après l’octroi de l’agrément. En l’espèce, rien ne suggère que, à la date de dépôt par la requérante de sa demande d’accès, à savoir le 16 novembre 2019, une procédure de surveillance devant la BCE était pendante à son égard. À ce stade, le Tribunal relève que la BCE n’avait pris aucune mesure de surveillance concernant la requérante et que le projet de décision prévoyant le retrait de l’agrément de la requérante a été soumis à la BCE par la MFSA le 12 février 2020. La requérante a été informée par la BCE de son intention de prendre une décision de retrait dudit agrément le 16 mars 2020. Il s’ensuit que la requérante n’établit pas que la BCE a commis une erreur d’appréciation en retenant, dans la décision attaquée, qu’aucune procédure de surveillance n’était ouverte au jour où la décision attaquée a été prise, à savoir le 26 novembre 2019.

En second lieu, le Tribunal se penche sur le moyen tiré, en substance, du fait que la BCE était tenue de traiter la demande d’accès de la requérante sur la base des principes généraux relatifs à l’accès aux documents. Ainsi, la requérante soutient que l’existence d’une procédure de surveillance prudentielle n’est pas pertinente, puisqu’un accès devait, en tout état de cause, lui être accordé sur la base de l’accès du public aux documents, indépendamment de l’existence de toute procédure de surveillance prudentielle. Selon la BCE, la requérante aurait fondé sa demande d’accès sur l’article 32 du règlement-cadre MSU, dans la mesure où elle a utilisé la formulation « accès au dossier ». En ce sens, la demande de la requérante ne saurait donc être considérée sous l’angle du régime général d’accès aux documents.

À cet égard, le Tribunal observe que la décision 2004/258 ( 7 ) donne à tout citoyen de l’Union européenne et à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre un droit d’accès aux documents de la BCE, sous réserve des conditions et des limites définies par cette décision. Le demandeur d’accès n’est pas tenu de justifier sa demande et n’a donc pas à démontrer un quelconque intérêt pour avoir accès aux documents demandés ( 8 ). Il s’ensuit qu’une demande d’accès qui tombe dans le champ d’application de la décision 2004/258 et qui est présentée par une personne qui se prévaut de certaines circonstances particulières qui la distingueraient de tout autre citoyen de l’Union doit néanmoins être examinée de la même façon que le serait une demande émanant de toute autre personne.

En l’espèce, le Tribunal relève que, par sa demande d’accès, la requérante a demandé l’accès au « dossier » la concernant sans se référer à aucune base légale pour sa demande. Or, il est constant qu’aucune disposition de la décision 2004/258 n’oblige le demandeur d’accès à préciser la base juridique de sa demande. En conséquence, même si la requérante a effectivement utilisé le qualificatif « dossier » dans sa demande, la BCE ne pouvait pas conclure que la demande d’accès n’était fondée que sur l’article 32 du règlement-cadre MSU.

En outre, le Tribunal rappelle que le fait que la demande d’accès concernait un « dossier » de la BCE relatif à un établissement de crédit, à savoir un domaine régi par le règlement MSU et le règlement-cadre MSU, n’empêche pas que cette demande ait été d’emblée fondée sur les dispositions générales d’accès aux documents, dès lors qu’il est constant que ces dernières peuvent servir de fondement juridique à une demande d’accès à des documents relevant d’une procédure administrative régie par un autre acte de l’Union.

En l’espèce, aucune procédure de surveillance n’étant pendante à l’encontre de la requérante au moment de sa demande d’accès, et donc aucun « dossier », au sens de l’article 32 du règlement-cadre MSU n’existant, ladite demande devrait être examinée comme une demande d’accès aux documents la concernant sur la base des dispositions générales, et notamment de la décision 2004/258. Dès lors, le Tribunal considère que la BCE a commis une erreur de droit en ce qu’elle n’a pas examiné la demande de la requérante sur la base des dispositions relatives à l’accès aux documents prévues dans la décision 2004/258. Par conséquent, il accueille ce moyen et annule la décision attaquée.

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( 1 ) Règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU »).

( 2 ) Il ressort de l’article 22, paragraphe 2, du règlement MSU que les droits de la défense des personnes concernées sont pleinement assurés dans le déroulement de la procédure et que celles-ci ont le droit d’avoir accès au dossier de la BCE.

( 3 ) Règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la Banque centrale européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (JO 2014, L 141, p. 1, ci-après le « règlement-cadre MSU »).

( 4 ) L’article 32, paragraphe 1, première et deuxième phrases du règlement-cadre MSU prévoit que « [l]es droits de la défense des parties concernées sont pleinement respectés dans les procédures de surveillance prudentielle de la BCE. À cette fin, et après l’ouverture de la procédure de surveillance prudentielle de la BCE, les parties ont le droit d’avoir accès au dossier de la BCE […] ».

( 5 ) Conformément à l’article 14, paragraphe 5, du règlement MSU et à l’article 80 du règlement-cadre MSU.

( 6 ) Article 2, point 24, du règlement-cadre MSU.

( 7 ) Article 2, paragraphe 1, de la décision 2004/258/CE de la Banque centrale européenne, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée par la décision (UE) 2015/529 de la Banque centrale européenne, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64) (ci-après, telle que modifiée, la « décision 2004/258 »).

( 8 ) En vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258.