Jurisprudence CJUE — 62020TJ0525_RES

Affaire T‑525/20

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
et
Danske Fragtmænd A/S

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 13 septembre 2023

« Aides d’État – Secteur postal et transport routier de marchandises – Plainte d’un concurrent – Apport en capital accordé par une entreprise publique à sa filiale – Décision constatant l’absence d’aide d’État au terme de la phase préliminaire d’examen – Société mère du groupe contrôlée conjointement par deux États membres – Approbation de l’apport en capital par la société mère du groupe – Imputabilité à l’État »

1. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Phase préliminaire et phase contradictoire – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure contradictoire en cas de difficultés sérieuses – Difficultés sérieuses – Notion – Caractère objectif – Charge de la preuve – Circonstances permettant d’attester de l’existence de telles difficultés – Caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission

   (Art. 108, § 2 et 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4)

   (voir points 19-23, 70, 96, 106, 107)

2. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité automatique à l’État de la mesure d’aide – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 44, 45)

3. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Ensemble des indices à prendre en considération – Apport en capital accordé par une entreprise publique à sa filiale – Nomination de la majorité des membres du conseil d’administration de l’entreprise publique par les pouvoirs publics – Indice d’imputabilité à prendre en considération

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 46-69)

4. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Ensemble des indices à prendre en considération – Apport en capital accordé par une entreprise publique à sa filiale – Existence d’un dialogue entre l’entreprise publique et les pouvoirs publics susceptible de porter sur cette mesure

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 73-76, 81-85)

5. Procédure juridictionnelle – Production des preuves – Délai – Dépôt tardif des preuves et des offres de preuve – Conditions – Eléments de preuve produits en cours d’instance en réponse aux arguments avancés par une partie intervenante – Recevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1)

   (voir points 77-80)

6. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Ensemble des indices à prendre en considération – Apport en capital accordé par une entreprise publique à sa filiale – Entreprise publique poursuivant des objectifs d’intérêt général – Indice d’imputabilité à prendre en considération

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 87-96)

7. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Ampliation d’un moyen énoncé antérieurement – Recevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 84, § 1)

   (voir points 98-101)

8. Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Ensemble des indices à prendre en considération – Apport en capital accordé par une entreprise publique à sa filiale – Montant significatif de l’apport en capital – Indice d’imputabilité à prendre en considération

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 102-106)

9. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Phase préliminaire et phase contradictoire – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure contradictoire en cas de difficultés sérieuses – Circonstances permettant d’attester de l’existence de telles difficultés – Obligation pour la Commission de rechercher, de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens, des informations potentiellement pertinentes non portées à sa connaissance – Absence

   (Art. 108, § 2 et 3, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, § 3 et 4)

   (voir points 115-126)

10. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Portée – Annulation partielle d’un acte du droit de l’Union – Condition – Caractère détachable des éléments annulables de l’acte attaqué

    (Art. 264 TFUE)

    (voir points 128-131)

Résumé

PostNord Logistics A/S est une entreprise de transport routier de marchandises au Danemark intégralement détenue par PostNord Group AB. Cette dernière est quant à elle une filiale à 100 % de PostNord AB, dont le capital social est détenu à 40 % par le Royaume de Danemark et à 60 % par le Royaume de Suède.

Fin 2018, PostNord Group a décidé de procéder à une augmentation du capital au profit de PostNord Logistics à hauteur de 115 millions de couronnes danoises (environ 15,4 millions d’euros), dont une première tranche a été versée le 20 décembre 2018 (ci-après l’« augmentation de capital »). Eu égard au montant en jeu, PostNord Group a soumis cette augmentation de capital à l’approbation préalable du conseil d’administration de PostNord.

C’est dans ces circonstances que ITD ( 1 ), une association professionnelle regroupant des sociétés de transport et de logistique danoises, a introduit une plainte auprès de la Commission européenne, en alléguant notamment que l’augmentation de capital constituait une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur.

Estimant notamment que, faute d’imputabilité aux États danois et suédois, l’augmentation de capital ne constituait pas une aide d’État la Commission a rejeté cette plainte sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ( 2 ).

Saisi d’un recours en annulation introduit par ITD et par une société concurrente de PostNord Logistics, le Tribunal annule partiellement cette décision de la Commission, au motif que celle-ci a commis une erreur de droit en omettant d’ouvrir la procédure formelle d’examen en dépit des difficultés sérieuses soulevées par l’appréciation de l’augmentation de capital au regard de l’article 107 TFUE.

Appréciation du Tribunal

Le dépôt d’une plainte informant la Commission d’une aide présumée illégale a pour effet de déclencher l’ouverture de la phase préliminaire d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Si la Commission constate, à l’issue de cet examen préliminaire, que la mesure en question, pour autant qu’elle entre dans le champ de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle adopte une décision de ne pas soulever d’objections. En revanche, en présence de difficultés sérieuses rencontrées lors de l’examen du caractère d’aide de la mesure en cause ou de sa compatibilité avec le marché intérieur, l’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE s’impose. À ce dernier égard, il résulte de la jurisprudence que le caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission lors de la procédure d’examen préliminaire constitue un indice de l’existence de telles difficultés.

À la lumière de ces principes, les requérantes ont, en substance, fait valoir que la conclusion de la Commission selon laquelle l’augmentation de capital n’était pas imputable aux États danois et suédois était contredite par les circonstances de l’espèce, ce qui démontrerait l’existence de difficultés sérieuses nécessitant l’ouverture de la procédure formelle d’examen.

À cet égard, le Tribunal relève que, si l’imputabilité de l’augmentation de capital aux États danois et suédois ne pouvait certes pas être déduite de la seule circonstance que PostNord Group, laquelle était tenue d’approuver ladite augmentation de capital, est une entreprise publique, il était encore nécessaire pour la Commission d’examiner si les autorités publiques devaient être considérées comme ayant été impliquées, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption de cette mesure.

Or, tout en constatant que la Commission a examiné l’implication des autorités danoises et suédoises dans l’augmentation de capital au regard de douze facteurs différents, le Tribunal estime que cet examen et la conclusion d’absence d’implication à laquelle la Commission est parvenue sont révélateurs de difficultés sérieuses, de nature à l’obliger à ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.

Sur ce point, le Tribunal considère, en premier lieu, que les arguments avancés par les requérantes, selon lesquels le conseil d’administration de PostNord était composé de huit membres sur onze dont la nomination relevait de ministres des États danois et suédois, parmi lesquels deux en étaient par ailleurs de hauts fonctionnaires, tendent à établir que, au moment de l’augmentation de capital, PostNord jouissait d’une marge d’indépendance limitée à l’égard de ces États membres. La circonstance que ces éléments organiques, susceptibles de constituer un indice non négligeable de l’imputabilité de l’augmentation de capital aux États danois et suédois, n’avaient pas été dûment pris en considération par la Commission, démontre le caractère incomplet et insuffisant de son examen et constitue dès lors une première indication de l’existence de difficultés sérieuses.

Étant donné que les liens organiques entre une entreprise publique et l’État qui la détient ne suffisent, en principe, pas à établir l’imputabilité à l’État d’une mesure prise par cette entreprise, le Tribunal s’attarde, en second lieu, sur d’autres signes d’implication des pouvoirs publics danois et suédois dont la Commission pouvait disposer, qui confirment le caractère incomplet et insuffisant de son examen.

À cet égard, le Tribunal relève tout d’abord que la Commission a omis d’examiner si l’existence d’un dialogue sur la restructuration de l’activité au Danemark de PostNord, qui avait eu lieu entre cette dernière et les États danois et suédois, était susceptible de concerner l’activité de PostNord Logistics, alors même que cet élément avait été avancé par ITD dans sa plainte, en tant qu’indice du rôle de supervision et de contrôle exercé par lesdits États sur l’augmentation de capital, approuvée par PostNord.

Ensuite, le Tribunal souligne que PostNord, qui assure, à titre principal, des services postaux à l’échelle nationale au Danemark et en Suède et dont des filiales sont, par ailleurs, chargées du service postal universel dans ces États membres, poursuit des objectifs d’intérêt général relevant de la compétence desdits États. Or, alors que cette circonstance tend à établir, selon la jurisprudence, que les pouvoirs publics danois et suédois accordent une attention particulière aux décisions prises par PostNord, la Commission a omis de prendre en compte cet élément lors de son analyse de l’imputabilité auxdits États membres de l’augmentation de capital, telle qu’approuvée par PostNord.

Enfin, le Tribunal constate que l’appréciation de la Commission, selon laquelle le montant de l’augmentation de capital en valeur absolue n’était pas de nature à éveiller des soupçons quant à l’implication des États danois et suédois dans l’adoption de cette mesure, démontre une fois de plus le caractère incomplet et insuffisant de son examen, d’autant plus que ce montant, d’environ 15,4 millions d’euros, dépassait le seuil au-delà duquel les injections de capital internes au groupe devaient recueillir l’approbation de PostNord, dont le conseil d’administration présentait des liens étroits avec ces États.

Les requérantes ayant dès lors rapporté la preuve de l’existence de difficultés sérieuses que la Commission n’a pas surmontées lors de son examen de l’augmentation de capital au regard de l’article 107 TFUE, le Tribunal accueille leur recours dans la mesure où il est dirigé contre la partie de la décision attaquée dans laquelle la Commission a, sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, conclu que cette augmentation de capital n’était pas imputable aux États danois et suédois et, par conséquent, ne constituait pas une aide d’État.

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( 1 ) ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (ci-après « ITD »).

( 2 ) Décision C(2020) 3006 final de la Commission, du 12 mai 2020, concernant les aides d’État SA.52489 (2018/FC) - Danemark et SA.52658 - Suède (ci-après la « décision attaquée »).