Jurisprudence CJUE — 62020TJ0607_RES

Affaire T‑607/20

Austrian Power Grid AG

contre

Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 15 février 2023

« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Cadre de mise en œuvre de la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Procédure d’adoption des modalités, des conditions et des méthodologies – Rejet de la proposition commune des gestionnaires de réseau – Compétence de l’ACER – Erreur de droit – Droits de la défense – Obligation de motivation »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Conditions de recevabilité – Décision de l’agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) adoptant une méthodologie pour la mise en œuvre d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage – Acte instituant l’ACER prévoyant une voie de recours interne contre la décision de l’ACER – Recours en annulation introduit contre la décision de l’ACER après épuisement de la voie de recours interne – Irrecevabilité

   (Art. 263, 5e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, considérant 34 et art. 28, § 1, et 29)

   (voir points 21-25)

2. Actes des institutions – Choix de la base juridique – Critères – Application des règles en vigueur au moment de l’adoption de l’acte

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 6, § 10 ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 5, § 7)

   (voir points 36-38)

3. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Compétences – Portée – Adoption d’une méthodologie pour la mise en œuvre d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Adoption de la méthodologie à la demande conjointe des autorités de régulation nationales – Inclusion – Portée – Compétence de l’ACER ne se limitant pas aux seuls points de désaccord entres lesdites autorités

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 713/2009, art. 8, et 2019/942, art. 6, § 10 ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 5, § 7, et 20)

   (voir points 41-55, 60)

4. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Compétences – Portée – Adoption d’une méthodologie pour la mise en œuvre d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Prise en compte des versions modifiées des propositions déposées par des gestionnaires de réseau de transport lors de la phase de consultation – Admissibilité

   (Art. 4, § 3, TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 6, § 11 ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 5, § 7, et 20)

   (voir points 67, 68)

5. Énergie – Équilibrage du système électrique – Règlement 2017/2195 – Plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Désignation des entités chargées des fonctions requises pour l’exploitation de la plateforme – Désignation d’un consortium de gestionnaires de réseau de transport – Admissibilité – Conditions – Respect des exigences supplémentaires prévues par le règlement

   [Règlement de la Commission 2017/2195, art. 20, § 1, 2 et 3, c) et e)]

   (voir points 78-81, 86, 91-94)

6. Énergie – Équilibrage du système électrique – Règlement 2017/2195 – Plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Fonctions requises pour l’exploitation de la plateforme – Notion – Gestion de capacité – Inclusion – Possibilité pour les gestionnaires de réseau de transport de charger une entité distincte de cette fonction – Admissibilité – Conséquences

   [Règlement de la Commission 2017/2195, art. 20, § 1, 2 et 3, a), c) et e), et 37]

   (voir points 102-116, 120-122, 124, 131-136)

7. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Compétences – Portée – Adoption d’une méthodologie pour la mise en œuvre d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle – Obligation imposée par l’ACER aux gestionnaires de réseau de transport de soumettre une proposition de modification de la méthodologie avant son approbation – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 6, § 10, 2e al., b) ; règlement de la Commission 2017/2195, art. 5, § 7, et 20, § 3, e), et 4]

   (voir points 148-152)

8. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Exigence d’impartialité – Portée – Contestation – Charge de la preuve

   (Art. 6, § 1, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, considérant 34 et art. 26, § 2, et 28, § 4)

   (voir points 158-166)

9. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Demande de production de documents – Pouvoir d’appréciation de la commission de recours – Obligations du demandeur – Identification des documents sollicités et apport des éléments accréditant leur utilité pour les besoins de la procédure

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, b), et 42 ; règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001 et 2019/942, art. 28 et 29]

   (voir points 178-182)

10. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Obligation de motivation des décisions – Portée

    [Art. 296, 2e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 713/2009, art. 19]

    (voir points 190-196)

11. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Recours dirigé contre une décision de l’ACER adoptant une méthodologie pour la mise en œuvre d’une plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage – Portée du contrôle – Appréciation d’éléments factuels d’ordre technique et économique complexes – Contrôle de légalité ne se limitant pas à l’appréciation d’erreurs manifestes d’appréciation

    (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 713/2009, art. 18 et 19)

    (voir points 200-202)

Résumé

Le Tribunal confirme les pouvoirs renforcés de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) pour prendre des décisions individuelles sur des questions transfrontalières

Ainsi, l’ACER est autorisée à modifier les propositions des gestionnaires de réseau de transport afin d’assurer leur conformité au droit de l’Union dans le domaine de l’énergie, sans être liée par les éventuels points d’accord entre les autorités de régulation nationales compétentes

Le règlement 2017/2195 de la Commission européenne, concernant l’équilibrage du système électrique ( 1 ), prévoit la mise en œuvre de plusieurs plateformes européennes pour l’échange d’énergie d’équilibrage. Parmi ces plateformes figurent, d’une part, la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation automatique (ci-après la « plateforme aFRR ») et, d’autre part, la plateforme européenne pour l’échange d’énergie d’équilibrage à partir des réserves de restauration de la fréquence avec activation manuelle (ci-après « la plateforme mFRR ») ( 2 ).

Conformément à la procédure prévue par le règlement 2017/2195 ( 3 ), tous les gestionnaires de réseau de transport (ci-après les « GRT ») ont soumis à l’approbation des autorités de régulation nationales (ci-après les « ARN ») ( 4 ) des propositions communes de méthodologie pour la mise en œuvre de la plateforme aFRR et de la plateforme mFRR.

À la suite d’une demande conjointe des ARN, l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ci-après l’« ACER ») a, en vertu du même règlement ( 5 ), statué sur ces propositions, telles que modifiées à l’issue des échanges et des consultations qui avaient eu lieu entre cette dernière, les ARN et les GRT. Ainsi, l’ACER a adopté deux décisions, l’une relative à la méthodologie aFRR et l’autre relative à la méthodologie mFRR (ci-après les « décisions de l’ACER »), auxquelles étaient jointes, en annexe, les méthodologies en cause, telles qu’amendées et approuvées par cette agence.

Austrian Power Grid, ČEPS, a.s., Polskie sieci elektroenergetyczne S.A., Red Eléctrica de España SA, RTE Réseau de transport d’électricité, Svenska kraftnät, TenneT TSO BV et TenneT TSO GmbH ont formé des recours ( 6 ) contre ces décisions devant la commission de recours de l’ACER (ci-après la « commission de recours »). Leurs recours ayant été rejetés, elles ont saisi le Tribunal de deux recours tendant à l’annulation des décisions de la commission de recours, pour autant qu’elles les concernent, de certaines dispositions des décisions de l’ACER ainsi que des méthodologies y jointes.

Ces recours sont rejetés par la deuxième chambre élargie du Tribunal, qui, à cette occasion, se prononce, d’une part, sur la répartition des compétences entre l’ACER et les ARN dans le cadre de l’adoption des méthodologies aFRR et mFRR et, d’autre part, sur les fonctions requises pour l’exploitation des plateformes aFRR et mFRR au titre du règlement 2017/2195.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal déclare irrecevables les recours en annulation en ce qu’ils sont dirigés contre les décisions de l’ACER et leurs annexes. À cet égard, il relève que, conformément à l’article 263, cinquième alinéa, TFUE et à l’acte instituant l’ACER, à savoir le règlement 2019/942 ( 7 ), les requérantes, en tant que parties non privilégiées ( 8 ), peuvent uniquement poursuivre devant le Tribunal l’annulation des décisions adoptées par la commission de recours, mais non celle des décisions de l’ACER et de leurs annexes. Par conséquent, le Tribunal se limite, en l’espèce, au contrôle de la légalité des décisions de la commission de recours, notamment en ce qu’elles confirment intégralement les décisions de l’ACER et les méthodologies aFRR et mFRR qui y sont jointes.

Conformément à la détermination effectuée ci-avant, le Tribunal poursuit son analyse sur le fond. En premier lieu, il rejette l’argumentation des requérantes selon laquelle la commission de recours a commis une erreur de droit en omettant de constater que l’ACER avait dépassé les limites de sa compétence en adoptant les décisions concernées.

Sur ce point, le Tribunal relève que, aux termes de l’article 6, paragraphe 10, du règlement 2019/942 et de l’article 5, paragraphe 7, du règlement 2017/2195, tels qu’applicables au moment de l’adoption des décisions de la commission de recours, l’ACER est compétente pour statuer ou adopter des décisions individuelles sur des questions ou des problèmes de réglementation ayant un effet sur le commerce transfrontalier ou sur la sécurité du réseau transfrontalier, telles que les méthodologies aFRR et mFRR, lorsque, comme en l’espèce, les ARN lui adressent une demande conjointe en ce sens. Selon le Tribunal, il ne ressort pas de ces dispositions que la compétence de l’ACER serait limitée aux seuls points de désaccord entre les autorités concernées.

Cette interprétation littérale est confortée par le contexte et les objectifs poursuivis par la réglementation dont ces dispositions font partie. À cet égard, il découle de l’exposé des motifs des propositions de règlement 2019/942 et de règlement 713/2009 ( 9 ), antérieurement applicable, une volonté claire du législateur de l’Union de rendre la prise de décisions sur des questions transfrontalières plus efficace et plus rapide, par un renforcement des pouvoirs de décision individuelle de l’ACER qui soit conciliable avec le maintien du rôle central des ARN en matière de régulation énergétique, et ce conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il ressort également du préambule du règlement 2019/942 ( 10 ) que l’ACER a été instituée pour combler le vide réglementaire au niveau de l’Union et pour contribuer au fonctionnement efficace des marchés intérieurs de l’électricité et du gaz naturel.

Dès lors, la finalité et le contexte dans lequel s’inscrivent les dispositions pertinentes des règlements 2019/942 et 2017/2195, ainsi que les circonstances propres du cas d’espèce, confirment que l’ACER est habilitée à statuer sur l’élaboration des méthodologies aFRR et mFRR, en cas de demande conjointe des ARN en ce sens. De même, dans la mesure où des pouvoirs de décision propres ont été attribués à l’ACER pour lui permettre de remplir ses fonctions réglementaires de façon indépendante et efficace, cette agence est autorisée à modifier les propositions des GRT afin d’assurer leur conformité au droit de l’Union relatif à l’énergie, sans être liée par les éventuels points d’accord entre les ARN compétentes.

Il s’ensuit que la commission de recours de l’ACER n’a pas commis d’erreur de droit en entérinant la compétence de l’ACER pour statuer sur des points des méthodologies aFRR et mFRR qui auraient fait l’objet d’un accord entre les ARN.

En second lieu, le Tribunal rejette les griefs des requérantes tirés d’une erreur de droit commise par la commission de recours en constatant que l’inclusion de la fonction de gestion de capacité parmi les fonctions requises pour l’exploitation des plateformes aFRR et mFRR n’avait pas été imposée aux GRT par l’ACER, mais découlait directement de l’application du règlement 2017/2195.

Le Tribunal précise d’emblée que cette inclusion est déterminante pour apprécier si les propositions élaborées par les GRT devaient respecter les exigences supplémentaires prévues par le règlement 2017/2195 ( 11 ) lorsque, comme en l’espèce, les GRT envisagent de désigner plusieurs entités pour assumer les différentes fonctions requises. À cet égard, il observe que, conformément audit règlement, les propositions de méthodologies soumises par les GRT doivent comprendre la définition des fonctions requises pour l’exploitation des plateformes aFRR et mFRR ( 12 ). S’il ressort du règlement 2017/2195 que ces plateformes doivent comporter au moins la fonction d’optimisation de l’activation et la fonction de règlement des GRT-GRT ( 13 ), il n’est pas exclu qu’une autre fonction, telle que la gestion de capacité, soit également considérée comme étant requise pour l’exploitation de ces plateformes, en particulier si l’ajout d’une telle fonction apparaît nécessaire pour assurer une conception de haut niveau de cette plateforme répondant à des principes de gouvernance et à des processus opérationnels communs.

Une interprétation de la notion de fonction requise pour l’exploitation des plateformes aFRR et mFRR, au regard du contexte et des objectifs poursuivis par le règlement 2017/2195, incite à considérer qu’il s’agit d’une fonction qui, tant sur le plan technique que juridique, apparaît comme étant nécessaire pour une mise en place et une exploitation efficaces et sûres desdites plateformes.

Or, selon le Tribunal, la fonction de gestion de capacité répond à une telle condition de nécessité. En effet, sur le plan juridique, le règlement 2017/2195 impose aux GRT de mettre à jour la capacité de transport entre zones disponible en continu aux fins de l’échange d’énergie d’équilibrage ou de la compensation des déséquilibres. Sur le plan technique, comme cela ressort des propositions des méthodologies aFRR et mFRR élaborées en l’espèce, la mise à jour en continu de cette capacité, qui sous-tend la fonction de gestion de capacité, est un intrant essentiel de la fonction d’optimisation de l’activation. La fonction de gestion de capacité a d’ailleurs été ajoutée aux plateformes par les GRT eux-mêmes, afin qu’elles répondent aux exigences d’une conception de haut niveau en termes d’efficacité et de sûreté requises par le règlement 2017/2195.

Au vu notamment des considérations qui précèdent, les décisions de la commission de recours sont confirmées.

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( 1 ) Règlement (UE) 2017/2195 de la Commission, du 23 novembre 2017, concernant une ligne directrice sur l’équilibrage du système électrique (JO 2017, L 312, p. 6).

( 2 ) Articles 20 et 21 du règlement 2017/2195, respectivement.

( 3 ) Article 20, paragraphe 1, et article 21, paragraphe 1, du règlement 2017/2195.

( 4 ) Article 5, paragraphe 1, et paragraphe 2, sous a), du règlement 2017/2195.

( 5 ) Article 5, paragraphe 7, du règlement 2017/2195.

( 6 ) En vertu de l’article 28 du règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, instituant une agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2019, L 158, p. 22).

( 7 ) Considérant 34, article 28, paragraphe 1, et article 29 du règlement 2019/942.

( 8 ) Les parties privilégiées sont les parties visées à l’article 19, premier et deuxième alinéas, du statut de la Cour, à savoir les États membres, les institutions de l’Union, les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen, autres que les États membres, ainsi que l’Autorité de surveillance AELE visée par ledit accord.

( 9 ) Règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2009, L 211, p. 1).

( 10 ) Considérant 10 du règlement 2019/942, antérieurement considérant 5 du règlement no 713/2009.

( 11 ) Article 20, paragraphe 3, sous e), i) à iii), et article 21, paragraphe 3, sous e), i) à iii), du règlement 2017/2195.

( 12 ) Article 20, paragraphe 3, sous c), et article 21, paragraphe 3, sous c), du règlement 2017/2195.

( 13 ) Article 20, paragraphe 2, et article 21, paragraphe 2, du règlement 2017/2195.