Jurisprudence CJUE — 62020TJ0752_RES

Affaire T‑752/20

International Management Group (IMG)

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 28 juin 2023

« Responsabilité non contractuelle – Enquêtes de l’OLAF – Fuites dans la presse – Préjudices matériel et moral – Lien de causalité – Imputabilité des fuites – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Confidentialité des avis juridiques »

1. Recours en indemnité – Recevabilité – Rejet d’un recours sur le fond sans statuer sur la recevabilité – Pouvoir d’appréciation du juge de l’Union

   (Art. 268 et 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 23, 24)

2. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Conditions cumulatives – Absence de l’une des conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 25, 26)

3. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Lien de causalité – Notion – Charge de la preuve

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir point 33)

4. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Charge de la preuve incombant au requérant – Limites – Dommage ayant plusieurs causes potentielles – Institution étant la mieux placée pour établir la cause du dommage

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 48, 49)

5. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Omissions des institutions de l’Union – Absence de prise de position de la Commission condamnant publiquement la fuite du rapport de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), mettant fin à la diffusion de fausses informations et rectifiant les informations erronées – Devoir de sollicitude – Non-applicabilité

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 71-73)

6. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Omissions des institutions de l’Union – Absence de prise de position de la Commission condamnant publiquement la fuite du rapport de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), mettant fin à la diffusion de fausses informations et rectifiant les informations erronées – Violation du devoir de diligence – Nécessité d’un manquement à une obligation légale d’agir – Absence – Violation manifeste et grave par la Commission des limites s’imposant à son pouvoir d’appréciation – Absence

   (Art. 340, 2e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 883/2013)

   (voir points 76-80, 83, 84, 87-101)

7. Procédure juridictionnelle – Demande de retrait du dossier de documents internes d’une institution – Avis du service juridique d’une institution – Intérêt public supérieur de transparence justifiant la divulgation de documents – Absence – Avis juridique n’ayant pas de lien avec un processus législatif et permettant de servir les intérêts propres du requérant – Retrait du dossier

   (Art. 1er, 2e al., et 10, § 3, TUE ; art. 15, § 1, et 298, § 1, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

   (voir points 116-123)

Résumé

Selon ses statuts, International Management Group (IMG) a été établie en tant qu’organisation internationale, dans le but de permettre aux États participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée. Dans le cadre de ses activités, qui se sont élargies entre-temps, elle a conclu plusieurs conventions avec la Commission européenne, en application notamment du mode d’exécution du budget de l’Union européenne, dit de « gestion indirecte ou conjointe ».

À l’issue de son enquête sur le statut juridique de la requérante, le 9 décembre 2014, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a établi un rapport final, dans lequel il a considéré que la requérante n’est pas une « organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union et qu’elle pourrait même ne pas être dotée d’une personnalité juridique propre.

Peu après son élaboration, le rapport de l’OLAF a été transmis aux destinataires légaux, à savoir les autorités nationales compétentes et la Commission. Par la suite, son contenu a fait l’objet de fuites dans la presse. Le 13 février 2015, les informations sur le contenu de ce rapport ont été publiées dans le magazine Der Spiegel et, le 11 décembre 2015, le rapport a été publié sur le site Internet du journal New Europe. Les enquêtes menées par la Commission n’ont pas permis d’identifier la source de cette fuite.

La requérante a introduit un recours en réparation des préjudices matériel et moral qu’elle aurait subis à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse en raison de l’illégalité des comportements de la Commission et de l’OLAF.

En rejetant ce recours, le Tribunal apporte des précisions sur les conditions à remplir afin d’établir la violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission d’une institution de l’Union et sur la portée du devoir de diligence dans ce contexte, en particulier au regard des suites à donner à la divulgation dans la presse d’un document, par l’institution de l’Union chargée d’en assurer la confidentialité.

Appréciation du Tribunal

Dans son arrêt, le Tribunal constate que l’illégalité soulevée par la requérante, fondée sur la violation du devoir de sollicitude et de diligence de la Commission et consistant en une omission d’agir de la Commission, caractérisée par le fait de ne pas avoir condamné publiquement la fuite du rapport de l’OLAF, de ne pas avoir mis fin à la diffusion de fausses informations provoquée par cette fuite et de ne pas avoir rectifié lesdites informations, doit être rejetée.

En ce qui concerne le devoir de sollicitude, le Tribunal constate qu’il vise spécifiquement les obligations des institutions de l’Union vis-à-vis de leurs fonctionnaires et agents, impliquant notamment la prise en considération des intérêts individuels de ceux-ci. Or, le cas d’espèce ne concerne pas les relations entre l’administration de l’Union et l’un de ses fonctionnaires ou agents. Par conséquent, le devoir de sollicitude ne trouve pas à s’y appliquer.

Quant à la violation du devoir de diligence, le Tribunal commence par rappeler, d’une part, que la responsabilité non contractuelle de l’Union ne peut être engagée que si la personne qui estime avoir subi un préjudice établit l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. En particulier, l’exigence d’une violation suffisamment caractérisée dépend du pouvoir d’appréciation dont dispose l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui aurait violé cette règle et du point de savoir si ceux-ci ont méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à ce pouvoir, eu égard, notamment, au degré de clarté et de précision de ladite règle, aux difficultés d’interprétation ou d’application qui peuvent en découler ainsi qu’à la complexité de la situation à régler. D’autre part, les omissions des institutions de l’Union ne sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Union que dans la mesure où celles-ci ont violé une obligation légale d’agir résultant d’une disposition du droit de l’Union.

Ainsi, le Tribunal en déduit que l’examen de la question de savoir si une institution a commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission implique de déterminer si trois conditions sont remplies, à savoir, premièrement, l’existence d’une obligation légale d’agir, deuxièmement, l’existence d’un pouvoir d’appréciation pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union en cause et, troisièmement, la violation de manière manifeste et caractérisée par celle-ci des limites qui s’imposent à ce pouvoir.

Le Tribunal relève que, en l’occurrence, la requérante n’a pas établi que la Commission était tenue par une obligation légale d’agir. Dans ce contexte, il relève que la violation du devoir de diligence invoquée par la requérante est intrinsèquement liée au règlement no 883/2013 ( 1 ) et que, en vertu de ce règlement, la Commission est tenue d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF. Toutefois, en dépit de cette obligation, le devoir de diligence auquel la Commission est soumise ne saurait lui imposer, à défaut d’avoir violé ladite obligation et dès lors que la responsabilité de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse ne peut lui être imputée, une obligation d’agir consistant à condamner la fuite, dans la presse, d’informations relatives à une telle enquête et à prendre ses distances vis-à-vis des informations publiées. En effet, le devoir de diligence n’a pas la portée que la requérante lui attribue. C’est la fuite de ce rapport dans la presse qui constitue une violation de l’obligation de confidentialité dont l’imputation à la Commission n’a cependant pas été démontrée, et non l’omission reprochée par la requérante à la Commission.

Le Tribunal ajoute que, même à supposer qu’une obligation légale d’agir existait à la charge de la Commission en vertu de son devoir de diligence, il ne saurait être considéré que la violation de ce devoir, alléguée par la requérante, constituerait une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.

À cet égard, il précise que, dans l’hypothèse de l’existence d’une telle obligation, le devoir de diligence devrait être interprété en ce sens que, en cas de fuite d’un document confidentiel à l’origine de laquelle il n’est pas démontré que l’institution concernée se trouve, il appartiendrait à cette institution de ne pas aggraver le préjudice qui pourrait résulter de cette atteinte à la confidentialité.

Or, une telle obligation d’agir en vue de ne pas aggraver le préjudice créé par une violation de la confidentialité qui ne lui est pas imputable ne résulte pas du règlement no 883/2013. En effet, en prévoyant que les institutions concernées assurent le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF, ce règlement fixe une obligation à la charge de ces institutions de garantir que le contenu des enquêtes de l’OLAF demeure confidentiel. En revanche, il ne leur impose pas, lorsque cette confidentialité n’a pas été respectée et que la divulgation ne trouve pas sa source au sein de l’institution concernée, d’obligations de condamner la fuite, de mettre fin à la diffusion des informations en cause ou de rectifier celles d’entre elles qui seraient erronées. De telles obligations ne peuvent être considérées comme relevant de l’obligation d’assurer le respect de la confidentialité des enquêtes de l’OLAF. En effet, d’une part, cette confidentialité ayant été méconnue, l’obligation d’en assurer le respect pesant sur la Commission a perdu son objet. D’autre part, premièrement, l’éventuelle nécessité de condamner la fuite excède la seule obligation d’assurer le respect de la confidentialité, deuxièmement, en pareil cas, la Commission se trouve dans l’impossibilité de mettre fin à la diffusion du rapport de l’OLAF résultant d’une telle fuite par voie de presse et, troisièmement, à supposer que certaines des informations diffusées soient erronées, leur rectification n’est pas de nature à rétablir leur caractère confidentiel, lequel a définitivement disparu.

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( 1 ) Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).