Arrêt de la Cour (première chambre) du 8 juin 2023.#Prestige and Limousine S.L. contre Área Metropolitana de Barcelona e.a.#Renvoi préjudiciel – Article 49 TFUE – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Service de location de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC) – Régime d’autorisation impliquant la délivrance, en sus d’une autorisation permettant de fournir des services urbains et interurbains de transport sur l’ensemble du territoire national, d’une seconde licence d’exploitation pour pouvoir fournir des services urbains de transport dans une zone métropolitaine – Limitation du nombre de licences de services de VTC à un trentième des licences de services de taxi.#Affaire C-50/21.

Affaire C‑50/21

Prestige and Limousine, S. L.

contre

Área Metropolitana de Barcelona e.a.

(demande de décision préjudicielle,
introduite par le Tribunal Superior de Justicia de Cataluña)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 8 juin 2023

« Renvoi préjudiciel – Article 49 TFUE – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Service de location de voitures de tourisme avec chauffeur (VTC) – Régime d’autorisation impliquant la délivrance, en sus d’une autorisation permettant de fournir des services urbains et interurbains de transport sur l’ensemble du territoire national, d’une seconde licence d’exploitation pour pouvoir fournir des services urbains de transport dans une zone métropolitaine – Limitation du nombre de licences de services de VTC à un trentième des licences de services de taxi »

1. Questions préjudicielles – Recevabilité – Formulation des questions étant susceptible d’influencer la Cour – Absence d’incidence sur la recevabilité

   [Art. 267 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 94, a) et c)]

   (voir point 44)

2. Questions préjudicielles – Recevabilité – Question pouvant faire l’objet d’une réponse claire – Absence d’incidence sur la recevabilité

   (Art. 267 TFUE ; règlement de procédure de la Cour, art. 99)

   (voir point 45)

3. Questions préjudicielles – Recevabilité – Examen antérieur, réalisé par une juridiction suprême nationale, de la pertinence potentielle des dispositions du droit de l’Union visées par la juridiction de renvoi – Absence d’incidence sur la recevabilité

   (Art. 267 TFUE)

   (voir point 47)

4. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Limites – Question soulevée à propos d’un litige cantonné à l’intérieur d’un seul État membre – Dispositions nationales applicables aussi bien aux ressortissants nationaux qu’aux ressortissants d’autres États membres – Compétence au vu de l’affectation éventuelle des personnes provenant des autres États membres

   (Art. 49 et 267 TFUE)

   (voir points 48, 49)

5. Aides accordées par les États – Notion – Aides provenant de ressources de l’État – Notion de ressources d’État

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 53, 54)

6. Aides accordées par les États – Notion – Octroi imputable à l’État d’un avantage au moyen des ressources de l’État – Régime d’autorisation impliquant la délivrance, en sus d’une autorisation permettant de fournir des services urbains et interurbains de transport sur l’ensemble du territoire national, d’une seconde licence d’exploitation pour pouvoir fournir des services urbains de transport dans une zone métropolitaine – Limitation du nombre de licences de tels services à un trentième des licences de services de taxi – Absence d’engagement de ressources d’État – Absence d’aide

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 55-58, disp. 1)

7. Libre circulation des personnes – Liberté d’établissement – Restrictions – Régime d’autorisation impliquant la délivrance, en sus d’une autorisation permettant de fournir des services urbains et interurbains de transport sur l’ensemble du territoire national, d’une seconde licence d’exploitation pour pouvoir fournir des services urbains de transport dans une zone métropolitaine – Justification par des raisons impérieuses d’intérêt général – Admissibilité – Conditions – Vérification par la juridiction de renvoi

   (Art. 49 et 106, § 2, TFUE)

   (voir points 61-64, 69-74, 81, 82, 85-93, disp. 2)

8. Libre circulation des personnes – Liberté d’établissement – Restrictions – Limitation du nombre de licences de services de location de voitures de tourisme avec chauffeur dans une zone métropolitaine à un trentième des licences de services de taxi – Justification par des raisons impérieuses d’intérêt général – Inadmissibilité – Principe de proportionnalité – Violation

   (Art. 49 et 106, § 2, TFUE)

   (voir points 61-64, 69-74, 81, 82, 97-100, 102, disp. 3)

9. Libre circulation des personnes – Liberté d’établissement – Réglementations nationale et locale dans le domaine des services de taxi et de location de voitures avec chauffeur – Services d’intérêt économique général – Détermination – Pouvoir d’appréciation des États membres – Portée – Conditions – Circonstances insuffisantes pour constater l’existence d’un service d’intérêt économique général

   (Art. 49 et 106, § 2, TFUE)

   (voir points 75-80)

Résumé

Prestige and Limousine, SL (ci-après « P&L ») offre des services de location de véhicule de tourisme avec chauffeur (ci-après les « services de VTC ») dans l’agglomération de Barcelone (Espagne). P&L et quatorze autres entreprises qui fournissent les mêmes services, dont des entreprises liées à des plateformes internationales en ligne, contestent devant le Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Cour supérieure de justice de Catalogne, Espagne) la validité d’une réglementation de l’Área Metropolitana de Barcelona (Aire métropolitaine de Barcelone, Espagne, ci-après l’« AMB ») relative à l’organisation de tels services dans l’agglomération de Barcelone. Dans le cadre de ce litige, cette juridiction éprouve des doutes quant à la compatibilité de la réglementation en cause avec, en particulier, la liberté d’établissement.

Cette réglementation exige, d’une part, en plus de l’autorisation nationale requise pour la prestation de services de VTC urbains et interurbains en Espagne, l’obtention d’une licence supplémentaire afin d’exercer des services de VTC dans l’agglomération de Barcelone. D’autre part, elle limite le nombre de licences de services de VTC à un trentième des licences de services de taxi accordées pour cette agglomération. Selon la juridiction de renvoi, le but essentiel poursuivi par ladite réglementation était de réduire la concurrence exercée par les services de VTC sur les services de taxi.

Pour justifier les mesures en question, l’AMB invoque notamment l’objectif d’assurer la qualité, la sécurité et l’accessibilité des services de taxi. Elle indique que ces services sont considérés comme étant un « service d’intérêt général » dans la mesure où l’activité des taxis est fortement réglementée, les services de taxi étant soumis, notamment, à des quotas de licences, des tarifs réglementés, une obligation de transport universelle et une accessibilité pour les personnes à mobilité réduite. L’AMB relève à cet égard que la viabilité économique de cette activité apparaît mise en danger par une concurrence croissante provenant de l’activité des services de VTC.

Par son arrêt, la Cour conclut que l’exigence d’une autorisation spécifique supplémentaire pour exercer les services de VTC dans l’agglomération de Barcelone peut, sous certaines conditions, être compatible avec l’article 49 TFUE. En revanche, cet article s’oppose à la limitation du nombre de licences des services de VTC, dès lors que cette mesure semble aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de bonne gestion du transport, du trafic et de l’espace public de cette agglomération ainsi que de protection de l’environnement.

Appréciation de la Cour

Dans un premier temps, la Cour rejette les arguments avancés par les parties au litige au principal au soutien de la prétendue irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle. Selon la Cour, la circonstance que les réponses à apporter aux questions préjudicielles découlent clairement de sa jurisprudence n’a pas pour effet de rendre une telle demande irrecevable, mais lui permet d’y répondre, le cas échéant, par voie d’ordonnance ( 1 ). En outre, la circonstance qu’une juridiction suprême nationale a déjà examiné, dans le cadre d’un litige présentant des similitudes avec celui en cause au principal, la pertinence potentielle des dispositions du droit de l’Union visées par la juridiction de renvoi n’est pas de nature à rendre irrecevable un renvoi préjudiciel visant à ce que la Cour se prononce sur l’interprétation de ces dispositions, conformément à l’article 267 TFUE.

Dans un second temps, après avoir conclu que les deux mesures prévues par la réglementation en cause n’apparaissent pas conférer des aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, aux entreprises fournissant des services de taxi, la Cour examine la compatibilité de ces mesures avec l’article 49 TFUE. À cet égard, la Cour relève, tout d’abord, qu’elles limitent effectivement l’accès au marché pour tout nouvel arrivant, restreignant le nombre de prestataires de services de VTC établis dans l’AMB, et doivent dès lors être qualifiées de restrictions à la liberté d’établissement garantie par cette dernière disposition.

Ensuite, quant à l’existence de raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier de telles restrictions, la Cour considère que l’objectif de bonne gestion du transport, du trafic et de l’espace public d’une agglomération ainsi que celui de protection de l’environnement dans une telle agglomération peuvent constituer de telles raisons. Toutefois, tel n’est pas le cas s’agissant de l’objectif visant à assurer la viabilité économique des services de taxi, étant donné que la préservation d’un équilibre entre les deux modes de transports urbains en cause relève de considérations de nature purement économique. La circonstance que les services de taxi soient qualifiés, dans le droit espagnol, de « service d’intérêt général » n’a pas d’incidence à cet égard. En effet, si les caractéristiques avancées par l’AMB font certes apparaître que la réglementation des services de taxi vise notamment à assurer la qualité, la sécurité et l’accessibilité des services de taxi, au bénéfice des usagers, il apparaît, en revanche, que les mesures en cause au principal ne poursuivent pas, par elles-mêmes, ces objectifs. La Cour constate également qu’il n’apparaît pas qu’une mission particulière de service public, susceptible de relever, le cas échéant, de la notion de service d’intérêt économique général (SIEG) au sens de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, ait été confiée aux prestataires de services de taxi.

Enfin, la Cour analyse la proportionnalité, d’une part, de l’exigence d’une autorisation supplémentaire et, d’autre part, de la limitation des licences de services de VTC à un trentième des licences de services de taxi. Elle conclut que cette première mesure apparaît apte à atteindre les objectifs évoqués et peut être considérée comme nécessaire pour les atteindre. Compte tenu de la nature du service en cause ainsi que de l’impossibilité de distinguer entre les voitures utilisées pour fournir les services de VTC et celles utilisées à titre privé sur un vaste territoire urbain, il peut être considéré qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour garantir une réelle efficacité de celui-ci. L’exigence d’une autorisation supplémentaire peut ainsi être justifiée, à condition, toutefois, que cette autorisation soit fondée sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance, qui excluent tout arbitraire et qui ne font pas double emploi avec des contrôles qui ont déjà été effectués dans le cadre de la procédure d’autorisation nationale, mais qui répondent à des besoins particuliers de l’agglomération concernée. Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont satisfaites en l’espèce.

En revanche, la deuxième mesure n’apparaît pas propre à garantir la réalisation des objectifs de la bonne gestion du transport, du trafic et de l’espace public. En effet, tout d’abord, n’ont pas été infirmés devant la Cour les arguments avancés en faveur des services de VTC qui tendent à démontrer que ces services peuvent en réalité favoriser la réalisation desdits objectifs, notamment par le biais de la réduction de l’utilisation de la voiture privée, par la contribution de ces services à l’objectif d’une mobilité efficace et inclusive, grâce à leur niveau de numérisation ainsi qu’à leur flexibilité dans la prestation de services, et par l’utilisation de véhicules à énergies alternatives, encouragée par la réglementation étatique relative aux services de VTC.

Ensuite, il ne saurait être exclu qu’un impact éventuel de la flotte des VTC sur le transport, le trafic et l’espace public dans l’agglomération de Barcelone puisse être adéquatement limité par des mesures moins contraignantes qu’une limitation des licences. Ainsi, la Cour se réfère, à titre d’exemples, à des mesures d’organisation des services de VTC, des limitations de ces services lors de certaines plages horaires ou encore des restrictions de circulation dans certains espaces. La Cour ajoute qu’il ne saurait être exclu que l’objectif de protection de l’environnement dans l’agglomération de Barcelone puisse être atteint par des mesures moins attentatoires à la liberté d’établissement, telles que des limites d’émission applicables aux véhicules circulant dans cette agglomération.

( 1 ) Voir article 99 du règlement de procédure de la Cour.