Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 12 juillet 2023.#IFIC Holding AG contre Commission européenne.#Politique commerciale – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Mesures restrictives prises par les États-Unis à l’encontre de l’Iran – Sanctions secondaires empêchant des personnes physiques ou morales de l’Union d’avoir des relations commerciales avec les entreprises visées par lesdites mesures – Interdiction de se conformer à une telle législation – Article 5, second alinéa, du règlement (CE) no 2271/96 – Décision de la Commission autorisant une personne morale de l’Union à se conformer à ladite législation – Obligation de motivation – Portée rétroactive de l’autorisation – Prise en compte des intérêts de l’entreprise visée par les mesures restrictives du pays tiers – Droit d’être entendu.#Affaire T-8/21.

Affaire T‑8/21

IFIC Holding AG

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 12 juillet 2023

« Politique commerciale – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Mesures restrictives prises par les États-Unis à l’encontre de l’Iran – Sanctions secondaires empêchant des personnes physiques ou morales de l’Union d’avoir des relations commerciales avec les entreprises visées par lesdites mesures – Interdiction de se conformer à une telle législation – Article 5, second alinéa, du règlement (CE) no 2271/96 – Décision de la Commission autorisant une personne morale de l’Union à se conformer à ladite législation – Obligation de motivation – Portée rétroactive de l’autorisation – Prise en compte des intérêts de l’entreprise visée par les mesures restrictives du pays tiers – Droit d’être entendu »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décisions dérogatoires de la Commission accordant une autorisation d’appliquer une législation extraterritoriale adoptée par un pays tiers – Prise en compte du contexte et de l’ensemble des règles juridiques

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil no 2271/96 ; règlement de la Commission 2018/1101)

   (voir points 26-28, 31-33, 40-42, 45, 48, 52)

2. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Effet rétroactif – Absence

   [Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101]

   (voir points 56, 57, 59)

3. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Obligation de prise en compte des intérêts des tiers – Absence

   (Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101, art. 4 et 11)

   (voir points 68-72, 75)

4. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Obligation d’envisager le recours à des alternatives moins contraignantes – Absence

   (Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101, art. 3, 4, 5, § 1 et 2)

   (voir points 77-80)

5. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Lien avec le pays d’origine de la législation extraterritoriale et analyse du risque encouru par le demandeur de la dérogation – Erreur d’appréciation – Absence

   [Règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101, art. 4, c)]

   (voir points 87, 88, 92)

6. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit à une bonne administration – Droit d’être entendu – Décisions dérogatoires de la Commission accordant une autorisation d’appliquer une législation extraterritoriale adoptée par un pays tiers – Absence de rôle procédural conféré aux tiers – Absence d’obligation pour la Commission de recueillir les observations des tiers susceptibles d’être affectés par la décision dérogatoire d’autorisation – Violation d’une formalité substantielle – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101, art. 3, § 2, et 4]

   (voir points 100-102, 107, 108, 115-117, 122)

7. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit à une bonne administration – Droit d’être entendu – Décisions dérogatoires de la Commission accordant une autorisation d’appliquer une législation extraterritoriale adoptée par un pays tiers – Limitation de la participation des tiers dans la procédure d’adoption par la Commission des décisions dérogatoires d’autorisation – Proportionnalité – Objectif d’intérêt général – Dommage grave pour les intérêts de l’Union ou du demandeur – Notion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, et 52, § 1 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 5 ; règlement de la Commission 2018/1101, considérant 5)

   (voir points 103, 104, 109-114, 118, 120)

8. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Droit d’être entendu – Possibilité d’obtenir l’annulation de ladite décision par la démonstration de l’éventualité d’une décision différente en l’absence de cette irrégularité procédurale

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 5 ; règlement de la Commission 2018/1101)

   (voir points 123-126, 129, 135)

9. Politique commerciale commune – Défense contre les obstacles au commerce – Protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers – Régime de sanctions adopté par les États-Unis contre l’Iran – Sanctions restreignant la libre circulation des capitaux, des biens et des services au sein de l’Union – Règlement no 2271/96 prévoyant une interdiction de se conformer auxdites sanctions – Décisions dérogatoires d’autorisation adoptées par la Commission – Droits d’être entendu – Obligation de publication – Obligation de communication – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; règlement du Conseil no 2271/96, art. 5, 2d al. ; règlement de la Commission 2018/1101)

   (voir points 136-138)

Résumé

Le Tribunal confirme les décisions de la Commission autorisant Clearstream Banking AG à se conformer aux sanctions américaines imposées à l’Iran

Il rejette le recours d’IFIC Holding, une société allemande dont les actions sont indirectement détenues par l’État iranien

En 2018, les États-Unis d’Amérique se sont retirés de l’accord sur le nucléaire iranien, signé en 2015 et ayant pour objet le contrôle du programme nucléaire iranien et la levée des sanctions économiques envers l’Iran. En conséquence de ce retrait, se fondant sur l’« Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 » (loi de 2012 sur la liberté et la lutte contre la prolifération en Iran), les États-Unis ont de nouveau imposé des sanctions à l’Iran ainsi qu’à une liste de personnes déterminées ( 1 ). Depuis cette date, il est de nouveau interdit à toute personne d’entretenir, en dehors du territoire des États-Unis, des relations commerciales avec les personnes figurant sur cette liste SDN.

À la suite de cette décision, afin de protéger ses intérêts, l’Union a adopté le règlement délégué 2018/1100 ( 2 ) modifiant l’annexe du règlement no 2271/96 ( 3 ) pour y mentionner ladite loi américaine de 2012 sur la liberté et la lutte contre la prolifération en Iran. Ce dernier règlement, qui vise à assurer une protection contre l’application extraterritoriale des lois y annexées, interdit en particulier aux personnes concernées ( 4 ) de se conformer aux lois en cause ou aux actions en découlant (article 5, premier alinéa), sauf autorisation accordée par la Commission européenne lorsque le non-respect de ces législations étrangères léserait gravement les intérêts des personnes couvertes par le règlement ou ceux de l’Union (article 5, second alinéa). Elle a également adopté le règlement d’exécution 2018/1101, établissant les critères pour l’application dudit article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96 ( 5 ).

IFIC Holding AG (ci-après « IFIC ») est une société allemande dont les actions sont indirectement détenues par l’État iranien et qui détient elle-même des participations dans différentes entreprises allemandes, au titre desquelles elle a droit à des dividendes. Clearstream Banking AG est la seule banque dépositaire de titres autorisée en Allemagne. Après l’inscription de IFIC, en novembre 2018, sur la liste SDN par les États-Unis, elle a interrompu le versement à IFIC de ses dividendes et bloqué ceux-ci sur un compte séparé. Le 28 avril 2020, à la suite d’une demande d’autorisation, au sens de l’article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96, de Clearstream Banking, la Commission a adopté la décision d’exécution C(2020) 2813 final, par laquelle elle a autorisé cette banque à se conformer à certaines lois des États-Unis en ce qui concerne les titres ou les fonds de la requérante, pour une période de douze mois (ci-après « l’autorisation litigieuse »). Cette autorisation a ensuite été renouvelée en 2021 et 2022 par les décisions d’exécution C(2021) 3021 final et C(2022) 2775 final ( 6 ) (ci-après « les décisions attaquées »). Dans ce contexte, sur le fondement de l’article 263 TFUE, IFIC a demandé au Tribunal l’annulation des décisions adoptées par la Commission à la demande de Clearstream Banking, cette dernière étant intervenue dans la procédure.

Le Tribunal rejette le recours d’IFIC et se prononce, à cette occasion, sur des questions de droit inédites au sujet du règlement no 2271/96. Il considère notamment que les décisions attaquées n’ont pas d’effet rétroactif et que la Commission n’a pas commis d’erreur d’appréciation en ne prenant pas en compte les intérêts de la requérante ou en n’examinant pas si des alternatives moins contraignantes existaient. Il juge également que la limitation, pour la requérante, de son droit d’être entendue par la Commission dans le cadre de l’adoption desdites décisions était nécessaire et proportionnée, eu égard aux objectifs poursuivis par le règlement no 2271/96.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal estime, premièrement, que les décisions attaquées n’ont pas d’effet rétroactif, celles-ci indiquant clairement qu’elles sont valides à partir de la date de leur notification et pour une période de douze mois ( 7 ). Il en résulte que l’autorisation litigieuse n’a pas de portée rétroactive et ne couvre pas des comportements qui seraient intervenus avant la date de prise de validité des décisions attaquées, mais uniquement ceux intervenus à partir de cette date.

Deuxièmement, s’agissant du moyen de la requérante fondé sur une erreur d’appréciation, selon lequel la Commission n’aurait, en premier lieu, pas pris en compte les intérêts de celle-ci, mais uniquement ceux de Clearstream Banking, le Tribunal juge que la Commission n’avait pas à le faire. Il observe en effet que le règlement no 2271/96 ( 8 ) prévoit que l’octroi d’une autorisation à se conformer aux lois annexées est subordonné à la condition que le non-respect de ces lois léserait gravement les intérêts de la personne demandant l’autorisation ou ceux de l’Union, mais que cette disposition ne mentionne pas les intérêts des tiers visés par les mesures restrictives du pays tiers. Le Tribunal fait le même constat concernant les critères non cumulatifs, énoncés par le règlement d’exécution 2018/1101 ( 9 ), dont la Commission doit tenir compte lors de l’évaluation d’une demande d’autorisation. En outre, aucun des critères en cause n’évoque une mise en balance des intérêts du tiers avec ceux du demandeur ou ceux de l’Union. Par ailleurs, s’il se peut que le tiers visé par les mesures restrictives relève du règlement no 2271/96 ( 10 ) et rentre ainsi dans le champ d’application de certaines dispositions de ce règlement, une telle circonstance ne saurait conduire, dans le cadre de l’application de l’exception prévue à l’article 5, second alinéa, dudit règlement, à prendre en compte des intérêts autres que ceux prévus par ladite disposition. S’agissant, en second lieu, de l’argument de la requérante selon lequel la Commission n’aurait pas pris en compte la possibilité de recourir à des alternatives moins contraignantes ou la possibilité, pour la requérante, de se prévaloir d’un droit à indemnisation, le Tribunal relève que le règlement d’exécution 2018/1101 ( 11 ) n’impose pas de telles obligations à la Commission. En effet, l’examen de la Commission consiste à vérifier si les éléments de preuve transmis par le demandeur permettent de conclure, au regard des critères fixés par le règlement d’exécution 2018/1101 ( 12 ), que, en cas de non-respect des lois annexées, les intérêts du demandeur ou de l’Union seraient gravement lésés, au sens de l’article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96. La Commission, lorsqu’elle conclut que la survenance d’un dommage grave auxdits intérêts est suffisamment démontrée, n’est dès lors pas tenue d’examiner l’existence d’alternatives à l’autorisation.

Troisièmement, s’agissant du moyen tenant à la violation du droit d’être entendu, le Tribunal estime que le législateur de l’Union a choisi d’établir un système dans le cadre duquel les intérêts des tiers visés par les mesures restrictives n’ont pas à être pris en compte et ces tiers n’ont pas à être associés à la procédure de l’article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96. En effet, l’adoption d’une décision au titre de ladite disposition répond à des objectifs d’intérêt général consistant à protéger les intérêts de l’Union ou des personnes exerçant des droits sous le régime du traité FUE contre les préjudices graves qui pourraient découler du non-respect des lois annexées.

Dans ce cadre, non seulement l’exercice d’un droit d’être entendu par les tiers visés par les mesures restrictives dans la procédure en cause ne serait pas conforme aux objectifs d’intérêt général poursuivis par ladite législation, mais il risquerait encore, par la diffusion non contrôlée d’informations qui pourraient être portées à la connaissance des autorités du pays tiers à l’origine des lois annexées, de mettre en péril la réalisation de ces objectifs. Ainsi, ces autorités pourraient avoir connaissance du fait qu’une personne a demandé une autorisation et qu’elle est, par conséquent, susceptible de se conformer ou non à la législation extraterritoriale du pays tiers en question, ce qui entraînerait des risques en termes d’enquêtes et de sanctions à l’égard de celle-ci, et, partant, de préjudice pour les intérêts de cette personne, et, le cas échéant, de l’Union.

Par ailleurs, aucun élément inhérent à la situation personnelle desdits tiers ne figure directement parmi les éléments que doit comprendre la demande d’autorisation ( 13 ) ou parmi les critères pris en compte par la Commission lorsqu’elle évalue une telle demande ( 14 ). Ainsi, dans le système instauré par le règlement no 2271/96 en la matière, les tiers visés par les mesures restrictives n’apparaissent pas comme étant susceptibles de faire valoir, devant la Commission, des erreurs ou des éléments relatifs à leur situation personnelle. Dès lors, une limitation du droit d’être entendu des tiers visés par les mesures restrictives dans le cadre d’une telle procédure n’apparaît pas, eu égard au cadre juridique pertinent et aux objectifs poursuivis par celui-ci, comme étant disproportionnée et comme ne respectant pas le contenu essentiel de ce droit. Il en découle que, dans les circonstances spécifiques de l’espèce, ladite limitation du droit d’être entendu est justifiée, au sens de la jurisprudence, et est nécessaire et proportionnée eu égard aux objectifs poursuivis par le règlement no 2271/96 et, en particulier, son article 5, second alinéa. La Commission n’était, par conséquent, pas tenue d’entendre la requérante dans le cadre de la procédure ayant conduit à l’adoption des décisions attaquées.

En outre, la requérante prétendait que, afin de respecter son droit d’être entendue, la Commission aurait dû publier, à tout le moins, le dispositif des décisions attaquées. Rien ne permet cependant de considérer qu’une telle obligation de publication incombait à la Commission. D’une part, cette prétendue obligation n’a de base juridique dans aucune disposition pertinente ; d’autre part, la publication des décisions attaquées postérieurement à leur adoption n’est pas susceptible d’avoir une incidence sur l’exercice d’un éventuel droit d’être entendue de la requérante au cours de la procédure administrative. Enfin, le Tribunal écarte, pour les mêmes raisons, l’argument de la requérante selon lequel, en alternative, la Commission aurait dû lui communiquer les décisions attaquées après leur adoption. Eu égard à ce qui précède, il ne saurait dès lors être considéré que, en n’ayant pas publié ou communiqué à la requérante les décisions attaquées, la Commission aurait violé le droit de celle-ci d’être entendue.

( 1 ) Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (liste des ressortissants nationaux expressément identifiés et des personnes dont les avoirs sont bloqués, ci-après la « liste SDN »).

( 2 ) Règlement délégué (UE) 2018/1100 de la Commission, du 6 juin 2018, modifiant l’annexe du règlement (CE) no 2271/96 du Conseil portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (JO 2018, L 199I, p. 1).

( 3 ) Règlement (CE) no 2271/96 du Conseil, du 22 novembre 1996, portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (JO 1996, L 309, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 37/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2014, modifiant certains règlements relatifs à la politique commerciale commune en ce qui concerne les procédures d’adoption de certaines mesures (JO 2014, L 18, p. 1) ainsi que par le règlement délégué 2018/1100 (ci-après le « règlement »).

( 4 ) Les personnes visées à l’article 11 du règlement no 2271/96 sont, notamment, d’une part, les personnes physiques qui résident dans l’Union et sont des ressortissants d’un État membre et, d’autre part, les personnes morales constituées en société dans l’Union (Article 11, points 1 et 2).

( 5 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/1101 de la Commission du 3 août 2018 établissant les critères pour l’application de l’article 5, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 2271/96 du Conseil portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant (JO 2018, L 199 I, p. 7)

( 6 ) Décision d’exécution C(2021) 3021 final de la Commission, du 27 avril 2021 et décision d’exécution C(2022) 2775 final de la Commission, du 26 avril 2022.

( 7 ) Voir article 3 de chacune des décisions attaquées.

( 8 ) Voir article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96.

( 9 ) Voir article 4 du règlement d’exécution 2018/1101.

( 10 ) Voir article 11 du règlement no 2271/96.

( 11 ) Voir article 3 du règlement d’exécution 2018/1101.

( 12 ) Voir article 4 du règlement d’exécution 2018/1101.

( 13 ) Au sens de l’article 3, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2018/1101 : « [l]es demandes comportent le nom et les coordonnées des demandeurs, indiquent les dispositions précises de la législation extraterritoriale visée ou l’action ultérieure qui sont en cause et décrivent la portée de l’autorisation demandée et le dommage qu’entraînerait le non-respect ».

( 14 ) Au sens des critères prévus à l’article 4 du règlement d’exécution 2018/1101, lesquels visent à apprécier si un dommage grave serait causé aux intérêts protégés visés à l’article 5, second alinéa, du règlement no 2271/96.