Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 18 janvier 2023.#Roumanie contre Commission européenne.#FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Roumanie – Programme national de développement rural 2007-2013 – Méthodes de calcul des taux de soutien afférents à la sous-mesure “1a” de la mesure 215 – Paiements en faveur du bien-être des “porcs d’engraissement” et “cochettes” – Augmentation d’au moins 10 % de l’espace disponible alloué à chaque animal – Obligation de motivation – Confiance légitime – Sécurité juridique – Qualification juridique des faits – Article 12, paragraphes 6 et 7, du règlement délégué (UE) no 907/2014 – Lignes directrices relatives au calcul des corrections financières dans le cadre des procédures d’apurement de conformité et d’apurement des comptes.#Affaire T-33/21.

Affaire T‑33/21

Roumanie

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 18 janvier 2023

« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Roumanie – Programme national de développement rural 2007-2013 – Méthodes de calcul des taux de soutien afférents à la sous-mesure “1a” de la mesure 215 – Paiements en faveur du bien-être des “porcs d’engraissement” et “cochettes” – Augmentation d’au moins 10 % de l’espace disponible alloué à chaque animal – Obligation de motivation – Confiance légitime – Sécurité juridique – Qualification juridique des faits – Article 12, paragraphes 6 et 7, du règlement délégué (UE) no 907/2014 – Lignes directrices relatives au calcul des corrections financières dans le cadre des procédures d’apurement de conformité et d’apurement des comptes »

1. Droit de l’Union européenne – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions – Assurances précises fournies par l’administration – Notion – Approbation d’un programme national après un débat entre les autorités nationales et la Commission sur la méthode de calcul des taux de paiement compensatoire – Inclusion – Persistance dans le temps des attentes légitimes de l’État membre concerné

   (voir points 69-71, 81-86, 88, 95, 101, 102, 111-115)

2. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation de l’Union – Correction forfaitaire de 25 % des dépenses – Conditions – Irrégularités et négligence importantes dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses – Application d’une méthode de calcul et de son résultat financier préalablement approuvés par la Commission à la suite d’une négociation spécifique – Exclusion

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 52 ; règlement de la Commission no 907/2014, art. 12, § 6 et 7)

   (voir points 127, 128, 130, 132-135, 138, 142-148)

Résumé

En juillet 2008, la Commission européenne a approuvé le programme national de développement rural de la Roumanie pour la période 2007-2013 (ci-après le « PNDR 2007-2013 »). En 2012, à la suite d’une demande de révision formulée par les autorités roumaines, la Commission a approuvé une modification du PNDR 2007-2013 ( 1 ). Lors de cette modification, la mesure 215 - Paiements en faveur du bien-être des animaux (ci-après la « mesure 215 ») a notamment été introduite. Cette mesure comportait plusieurs sous-mesures établissant des paiements compensatoires pour les agriculteurs, éleveurs de volailles et de porcs, qui s’engageaient volontairement à mettre en œuvre certaines normes en matière de bien-être animal.

En 2015, lors d’une mission d’audit en Roumanie, la Cour des comptes européenne a constaté des erreurs en ce qui concernait les paiements effectués en application de la mesure 215. Parmi les sous-mesures de la mesure 215 concernées par ses constatations figurait la sous-mesure « 1a » : « porcs d’engraissement », « cochettes » et « truies » - Augmentation d’au moins 10 % de l’espace disponible alloué à chaque animal (s’agissant uniquement des « porcs d’engraissement » et « cochettes ») (ci-après la « sous-mesure litigieuse »).

En 2018, à la suite d’un premier audit administratif lancé par la Commission, concernant la mesure 215 pour les exercices 2014 à 2016, et à la fin de la procédure qui s’en est suivie, la Commission a appliqué à la Roumanie une correction financière forfaitaire de 25 % pour les exercices financiers 2015 et 2016, en raison de la surestimation du montant des paiements effectués au titre de la sous-mesure litigieuse ( 2 ). Le recours introduit par la Roumanie visant à l’annulation partielle de cette décision a été rejeté comme irrecevable en raison de sa tardiveté.

Après la clôture de l’exercice 2016, la Commission a réalisé un second audit qui a visé les exercices 2017 à 2019, lors duquel elle a relevé les mêmes erreurs que lors du premier audit. Elle a notamment constaté une violation de l’article 40, paragraphe 3, du règlement no 1698/2005 ( 3 ).

Par la décision attaquée ( 4 ), la Commission a appliqué à la Roumanie une correction financière forfaitaire en vertu de laquelle 25 % des dépenses engagées par cet État membre au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), à savoir un montant de 18717475,08 euros, étaient écartés du financement de l’Union en raison de la surestimation du montant des paiements compensatoires effectués au titre de la sous-mesure litigieuse, pendant les exercices 2017 à 2019.

Le recours formé par la Roumanie contre cette décision est accueilli par le Tribunal.

Cette affaire amène le Tribunal à apporter des précisions concernant l’application du principe de la protection de la confiance légitime dans le contexte du financement par l’Union de dépenses effectuées par les États membres en matière d’agriculture.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de la confiance légitime, le Tribunal constate que, lors de l’adoption de la décision attaquée, la Commission n’a pas respecté le principe de protection de la confiance légitime ( 5 ) et, par conséquent, le principe de sécurité juridique, dont le principe de protection de la confiance légitime constitue un corollaire.

À cet égard, le Tribunal constate, premièrement, que, lorsqu’elle a approuvé la modification du PNDR 2007-2013, la Commission disposait des informations lui permettant d’apprécier la conformité avec le règlement no 1698/2005 de la sous-mesure litigieuse ainsi que des méthodes de calcul des taux de soutien propres à cette mesure. En effet, les discussions entre les autorités roumaines et la Commission avant cette approbation ont concerné, notamment, les méthodes de calcul des paiements compensatoires afférents à la sous-mesure litigieuse, et tant le résultat final que la manière dont ce résultat avait été calculé ont été mis à la disposition de la Commission. Cette approbation représentait en conséquence le consentement « éclairé » de la Commission à la mise en œuvre de la sous-mesure litigieuse.

Deuxièmement, ces discussions et les documents échangés au cours de leur déroulement permettent de considérer que la Commission a fourni des renseignements précis lorsqu’elle a approuvé la modification du PNDR 2007-2013. Ces renseignements étaient en outre inconditionnels et concordants.

La Commission a donc fait naître chez les autorités roumaines une confiance légitime dans le fait que les taux de paiement compensatoire afférents à la sous-mesure litigieuse étaient conformes à la réglementation de l’Union et, par conséquent, que lesdits paiements étaient couverts par le financement de l’Union.

Troisièmement, les attentes des autorités roumaines sont demeurées légitimes, même après les constatations de la Cour des comptes. En effet, ces autorités ont agi avec toute la diligence requise afin de clarifier la situation le plus rapidement possible et d’identifier une option juridiquement viable. Elles ont fait notamment état, à plusieurs reprises, de l’impossibilité objective de modifier le PNDR 2007-2013 et ont demandé le soutien de la Commission afin d’identifier une solution.

Eu égard à la circonstance que les méthodes de calcul des taux de paiement afférents à la sous-mesure litigieuse et ses résultats financiers avaient fait l’objet d’une négociation spécifique avec la Commission, qui les avait expressément acceptés comme étant conformes au règlement no 1698/2005, les constatations de la Cour des comptes n’étaient pas susceptibles d’invalider, avec effet immédiat, lesdites méthodes et leurs résultats, avec pour conséquence de mettre fin aux attentes légitimes de la Roumanie.

Les attentes légitimes quant au fait que les taux de paiement compensatoire afférents à la sous-mesure litigieuse seraient respectés pour toute la durée des engagements pris par les bénéficiaires, étant prolongées à la suite des constatations de la Cour des comptes, la Commission les a donc violées lorsqu’elle a adopté la décision attaquée.

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument que la Roumanie aurait pu trouver un moyen de réduire les taux de paiement compensatoire. En effet, en raison des engagements signés par les bénéficiaires dans le cadre de la mesure 215, qui ont valeur de contrat, et de l’expiration du délai prévu pour proposer une modification du PNDR 2007-2013, il n’était pas possible pour les autorités roumaines d’appliquer des paiements compensatoires ne correspondant pas au niveau figurant dans la fiche technique de la mesure 215 du PNDR 2007-2013. En tout état de cause, le fait que la Roumanie puisse être en mesure de réduire les paiements et ainsi de diminuer ses pertes découlant du refus de prendre en charge ces dépenses par les fonds agricoles n’est pas de nature à la priver de la possibilité de se fonder utilement sur sa confiance légitime dans le fait que les taux de paiement compensatoire afférents à la sous-mesure litigieuse, fixés par le PNDR 2007-2013, soient respectés. D’ailleurs, la nécessité d’entamer des procédures de modification des contrats et de faire face aux éventuelles procédures judiciaires en résultant seraient justement les conséquences négatives d’une violation du principe de protection de la confiance légitime de la Roumanie.

En second lieu, s’agissant de l’imposition d’une correction financière forfaitaire, le Tribunal juge que la Commission a commis une erreur de qualification juridique en se fondant sur l’article 12, paragraphe 7, sous c), du règlement délégué no 907/2014 ( 6 ), lu conjointement avec ses lignes directrices relatives au calcul des corrections financières ( 7 ), pour justifier l’application d’un taux de 25 %.

En effet, dans la mesure où ce sont l’existence et la gravité des irrégularités et des négligences commises par les autorités roumaines, résultant du caractère systématique de l’application de taux de paiement surestimés, qui ont conduit la Commission à présumer qu’il existait un risque de dommages financiers pour le budget de l’Union, tant « l’existence » de prétendues irrégularités ou négligences que « leur gravité ou caractère systématique » sont à exclure en l’espèce.

Tout d’abord, la qualification juridique de la méthode de calcul afférente à la sous-mesure litigieuse et de son résultat financier d’« irrégularités généralisées » et de « négligence important[e] dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses », n’est pas correcte.

Ensuite, la nature systématique de l’absence d’adoption de mesures visant à réduire les paiements compensatoires, voire à les suspendre, ne saurait être assimilée à une « irrégularité généralisée ».

Enfin, le comportement tant des autorités roumaines que des bénéficiaires concernés ne saurait être assimilé à une négligence « importante » dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses. En l’espèce, en raison de la confiance légitimement acquise par les autorités roumaines dans le fait que la méthode de calcul discutée avec la Commission était respectueuse des règles en vigueur, aucune pratique irrégulière ou frauduleuse ne saurait être identifiée.

( 1 ) Par la décision d’exécution C(2012) 3529 final de la Commission, du 25 mai 2012.

( 2 ) Par la décision d’exécution (UE) 2018/873 de la Commission, du 13 juin 2018, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29).

( 3 ) Règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1). En vertu de son article 40, paragraphe 3, les paiements en faveur du bien-être des animaux « sont accordés annuellement et couvrent les coûts supplémentaires et la perte de revenus dus aux engagements pris. Le cas échéant, ils peuvent également couvrir les coûts induits ».

( 4 ) Décision d’exécution (UE) 2020/1734 de la Commission, du 18 novembre 2020, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2020, L 390, p. 10), en ce que celle-ci écarte certaines dépenses qu’elle a engagées pour les exercices 2017 à 2019 pour un montant de 18717475,08 euros (ci-après la « décision attaquée »).

( 5 ) Le principe de protection de la confiance légitime confère le droit de se prévaloir de ladite protection à tout justiciable à l’égard duquel une institution de l’Union, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants. Voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2017, Pappalardo e.a./Commission (C 350/16 P, EU:C:2017:672, point 39 et jurisprudence citée).

( 6 ) Règlement délégué (UE) no 907/2014, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (JO 2014, L 255, p. 18). Selon l’article 12, paragraphe 7, sous c), de ce règlement, figure parmi les circonstances qui indiquent un degré de gravité plus élevé des lacunes constatées et, partant, un risque accru de perte pour le budget de l’Union, le cas où il existe des preuves d’irrégularités et de négligence importantes dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses.

( 7 ) Lignes directrices relatives au calcul des corrections financières dans le cadre des procédures d’apurement de conformité et d’apurement des comptes, telles qu’elles figurent dans la communication de la Commission C(2015) 3675 final, du 8 juin 2015. Il ressort du point 3.2.5 de ces lignes directrices que, lorsque « [l]’application par un État membre d’un système de contrôle est jugée absente ou gravement déficiente, et [qu’] il existe des preuves d’irrégularités et de négligence importantes dans la lutte contre les pratiques irrégulières ou frauduleuses […], il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 25 %, dans la mesure où il peut être raisonnablement estimé que la liberté de soumettre impunément des demandes irrecevables occasionnera des préjudices financiers extrêmement élevés pour le budget de l’Union ».