Arrêt du Tribunal (première chambre) du 8 mars 2023.#République de Bulgarie contre Commission européenne.#FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Bulgarie – Actions de promotion – Rapport d’enquête de l’OLAF – Apurement de conformité – Obligation de motivation.#Affaire T-235/21.

Affaire T‑235/21

République de Bulgarie

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre) du 8 mars 2023

« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par la Bulgarie – Actions de promotion – Rapport d’enquête de l’OLAF – Apurement de conformité – Obligation de motivation »

1. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Refus définitif de prise en charge de certaines dépenses – Nécessité d’une procédure contradictoire préalable – Communication des constatations par la Commission – Adaptation par une invitation à une réunion bilatérale – Admissibilité – Violation des droits procéduraux de l’État membre concerné – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 54 ; règlement de la Commission no 908/2014, art. 34)

   (voir points 31, 32, 41, 42, 49)

2. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Recouvrement des paiements indus auprès des bénéficiaires – Délai de dix-huit mois – Point de départ – Réception d’un rapport de contrôle ou document similaire par l’organisme payeur ou l’organisme chargé du recouvrement – Notion de rapport de contrôle ou d’un document similaire – Rapport final de l’OLAF – Inclusion

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 883/2013, art. 11 et no 1306/2013, art. 52 et 54, § 1 ; règlement de la Commission no 908/2014, art. 34)

   (voir points 75-81)

3. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Principes – Obligation de diligence des États membres – Portée

   (Art. 4, § 3, TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 58, § 1)

   (voir points 88-90, 94)

4. Agriculture – Financement par le FEAGA et le Feader – Apurement des comptes – Répartition de la responsabilité financière de l’absence de recouvrement – Absence de demande de recouvrement émise par l’État membre ou portée devant ses juridictions nationales – Inapplicabilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1306/2013, art. 54, § 2)

   (voir points 112, 113)

Résumé

En 2017, la Commission européenne a ouvert une procédure d’apurement de conformité concernant certaines dépenses effectuées par la République de Bulgarie au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). La communication des constatations transmise à cet État membre indiquait que, conformément à l’article 52 du règlement no 1306/2013 ( 1 ) et à la lumière des informations issues d’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), la Commission examinait la possibilité d’exclure une partie de ces dépenses du financement de l’Union.

Une première réunion bilatérale entre la Commission et les autorités bulgares a eu lieu en juillet 2017. La Commission a ensuite transmis un premier rapport final de l’OLAF à la République de Bulgarie, puis, en mai 2018, a convoqué celle-ci à une seconde réunion bilatérale. La convocation faisait référence à l’article 54 ( 2 ) du règlement no 1306/2013 et recommandait de procéder au recouvrement des paiements que ledit rapport estimait avoir été irrégulièrement versés. Dans ses observations sur la convocation, la République de Bulgarie a expressément informé la Commission de ce qu’elle n’entendait pas procéder au recouvrement dans l’immédiat, car une décision n’était pas encore rendue dans la procédure pénale préliminaire engagée à ce sujet. En septembre 2018, la Commission a transmis le second rapport final de l’OLAF, consacré aux irrégularités concernant les dépenses en cause.

En août 2020, dans son avis définitif, la Commission a indiqué maintenir sa position consistant à infliger à la République de Bulgarie une correction financière fondée sur l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013 du fait que l’organisme payeur, en ne réclamant pas le recouvrement des dépenses litigieuses auprès de leurs bénéficiaires dans les délais prévus par ces dispositions, s’est montré négligent.

En février 2021, par sa décision d’exécution (UE) 2021/261 ( 3 ) (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a exclu un montant de 7656848,97 euros du financement par l’Union européenne.

La République de Bulgarie a demandé l’annulation de cette décision devant le Tribunal. Les moyens qu’elle soulève concernent, entre autres, la méconnaissance de ses droits procéduraux, la fixation erronée du point de départ du délai prévu pour le recouvrement de paiements indus ainsi qu’une erreur d’appréciation visant l’obligation de diligence de l’organisme payeur au regard de ce recouvrement.

Le Tribunal rejette le recours et se prononce, dans ce cadre, sur une question inédite d’interprétation de l’article 52 et de l’article 54, paragraphe 5, sous a) et c), du règlement no 1306/2013.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal rejette le moyen soulevé par la République de Bulgarie selon lequel elle n’aurait pas bénéficié, lors de la procédure d’apurement, des garanties procédurales visées à l’article 52 du règlement no 1306/2013 et à l’article 34 du règlement no 908/2014 ( 4 ).

Certes, les motifs de la correction financière exposés dans la décision attaquée ne correspondent que partiellement aux motifs explicités par la Commission dans la communication des constatations afin de justifier l’ouverture de la procédure d’apurement. Toutefois, au regard du contenu de l’invitation à la seconde réunion bilatérale, en particulier l’indication des irrégularités pouvant justifier une correction financière et des mesures correctives à envisager, telles que le recouvrement des dépenses, cette invitation peut être considérée comme ayant, en substance, adapté la communication des constatations.

La République de Bulgarie ne saurait donc soutenir qu’elle n’a pas été mise en mesure de comprendre qu’une correction financière pourrait lui être infligée si elle n’entamait pas une procédure de recouvrement des dépenses litigieuses, conformément à l’article 54 du règlement no 1306/2013. De plus, toutes les questions relatives à l’application de cette disposition ont été débattues dans la suite de la procédure d’apurement.

Ensuite, le Tribunal écarte l’argument avancé par la République de Bulgarie selon lequel seule la notification de la décision attaquée, et non pas des rapports finals de l’OLAF, constituerait le moment de la réception d’un « rapport de contrôle ou document similaire » et, en conséquence, le point de départ du délai de 18 mois pour le recouvrement des paiements concernés ( 5 ).

À cet égard, le Tribunal relève que, si le législateur avait entendu fixer le point de départ de ce délai au moment de l’achèvement formel de la procédure d’apurement, prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013, il se serait expressément référé aux actes d’exécution, tels que la décision attaquée. En outre, il n’aurait pas fait état d’un rapport de contrôle ou d’un document similaire, l’emploi de ces deux notions laissant entendre qu’il peut s’agir de documents de natures diverses, alors que seules des décisions peuvent clore la procédure d’apurement.

De plus, l’objet d’un rapport de contrôle ou d’un document similaire est d’indiquer l’existence d’une irrégularité et non pas de fixer le montant des dépenses qu’il convient d’écarter du financement de l’Union. Partant, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie, le fait que les rapports finals de l’OLAF ne permettaient pas de fixer définitivement le montant des dépenses à écarter du financement de l’Union et ne pouvaient pas aboutir automatiquement à l’ouverture d’une procédure administrative ou judiciaire au niveau national ne préjuge pas leur qualification de rapports de contrôle ou de documents similaires.

Enfin, le Tribunal rejette le moyen selon lequel la Commission aurait commis une erreur d’appréciation en considérant que l’organisme payeur de la République de Bulgarie n’a pas agi avec la diligence requise et a fait preuve de négligence en ne réclamant pas le recouvrement des dépenses litigieuses auprès de leurs bénéficiaires dans les délais prévus par l’article 54 du règlement no 1306/2013.

Selon la jurisprudence, d’une part, il appartient aux États membres de choisir les moyens propices à assurer l’efficacité des contrôles et le prompt recouvrement des aides indûment versées. Toutefois, l’engagement d’une procédure pénale n’implique pas nécessairement que les autorités compétentes peuvent s’abstenir, par ailleurs, de toute mesure visant, sinon au recouvrement, du moins à la sécurisation d’une créance résultant d’un versement indu. D’autre part, les longueurs des procédures administratives ou judiciaires engagées par l’organisme payeur ne peuvent pas justifier un manquement à l’obligation de diligence qui impose aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union et de récupérer les sommes indûment versées.

Or, au jour de l’adoption de la décision attaquée, la République de Bulgarie n’avait engagé aucune procédure civile ou administrative aux fins de recouvrement des dépenses litigieuses. La seule procédure alors engagée était de nature pénale et se trouvait au stade de la phase d’enquête préliminaire. Son délai d’aboutissement n’a pas été indiqué.

Par ailleurs, les injonctions de l’organisme payeur, dont la République de Bulgarie fait valoir qu’elles ont été annulées par ses propres juridictions nationales, visaient à suspendre les paiements liés aux programmes concernés par les fraudes mentionnées dans les rapports finals de l’OLAF, et non à recouvrer des dépenses litigieuses. Partant, la République de Bulgarie ne saurait justifier l’absence de mesures de recouvrement en affirmant que les mesures prises par l’organisme payeur pourraient être annulées et donc se révéler inefficaces et coûteuses. En outre, rien ne peut permettre d’affirmer que, si des mesures visant au recouvrement des dépenses litigieuses avaient été adoptées, elles auraient toutes fait l’objet d’une demande en annulation devant les juridictions nationales ou auraient pu être annulées par ces juridictions.

Dans ce contexte, le Tribunal souligne que, en vertu de l’article 54, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement no 1306/2013, si la République de Bulgarie avait adopté des mesures administratives de recouvrement et que, parallèlement, les juridictions nationales bulgares avaient conclu à l’absence d’irrégularité, elle aurait alors pu déclarer au fonds en cause, en tant que dépense, la charge financière qu’elle avait supportée à cet égard.

( 1 ) Règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549). L’article 52 prévoit la procédure pour l’application de corrections dans le cadre de l’apurement en cas de déficiences dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres.

( 2 ) Cette disposition vise la procédure de recouvrement des paiements indus.

( 3 ) Décision d’exécution (UE) 2021/261 de la Commission, du 17 février 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 59, p. 10).

( 4 ) Règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59). L’article 34 précise les différentes étapes de la procédure d’apurement de conformité.

( 5 ) En vertu de l’article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, « [p]our tout paiement indu résultant d’irrégularités ou de négligences, les États membres exigent un recouvrement auprès du bénéficiaire dans un délai de 18 mois suivant l’approbation et, le cas échéant, la réception par l’organisme payeur ou l’organisme chargé du recouvrement, d’un rapport de contrôle ou document similaire, indiquant l’existence d’une irrégularité ».