Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 1er mars 2023.#Harley-Davidson Europe Ltd et Neovia Logistics Services International contre Commission européenne.#Union douanière – Règlement (UE) no 952/2013 – Détermination de l’origine non préférentielle de certains motocycles fabriqués par Harley-Davidson – Décision d’exécution de la Commission demandant la révocation de décisions relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine adoptées par des autorités douanières nationales – Notion d’“ouvraisons ou transformations qui ne sont pas économiquement justifiées” – Droit d’être entendu.#Affaire T-324/21.

Affaire T‑324/21

Harley-Davidson Europe Ltd
et
Neovia Logistics Services International

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 1er mars 2023

« Union douanière – Règlement (UE) no 952/2013 – Détermination de l’origine non préférentielle de certains motocycles fabriqués par Harley-Davidson – Décision d’exécution de la Commission demandant la révocation de décisions relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine adoptées par des autorités douanières nationales – Notion d’“ouvraisons ou transformations qui ne sont pas économiquement justifiées” – Droit d’être entendu »

1. Union douanière – Origine des marchandises – Détermination – Transformation ou ouvraison substantielle – Ouvraisons ou transformations n’étant pas économiquement justifiées – Notion – Objectif principal ou dominant d’une opération de délocalisation étant d’éviter l’application de mesures de politique commerciale de l’Union – Inclusion – Charge de la preuve

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 952/2013, art. 60, 62 et 284 ; règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir points 53-63)

2. Union douanière – Origine des marchandises – Détermination – Transformation ou ouvraison substantielle – Ouvraisons ou transformations n’étant pas économiquement justifiées – Critère de la justification économique de l’opération de transfert de la production dans un autre pays – Coïncidence temporelle entre l’entrée en vigueur des mesures de politique commerciale et l’annonce de l’opération de délocalisation en cause – Présomption d’intention d’échapper aux conséquences découlant desdites mesures – Charge de la preuve d’un objectif principal différent incombant à l’opérateur économique concerné – Motif raisonnable autre que celui d’éviter l’application de mesures de politique commerciale – Absence

   (Règlements de la Commission 2015/2446, art. 33, et 2018/886)

   (voir points 63-75)

3. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Obligation de ne pas modifier des éléments essentiels de l’acte législatif de base – Règles de détermination de l’origine non préférentielle de marchandises en cas de production impliquant plusieurs pays – Étendue de la délégation conférée à la Commission par le code des douanes – Disposition complétant les règles prévues par le code des douanes en précisant la condition relative à la justification économique

   (Art. 290 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 952/2013, art. 60, 62 et 284 ; règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir points 77-90)

4. Union douanière – Origine des marchandises – Détermination – Transformation ou ouvraison substantielle – Ouvraisons ou transformations n’étant pas économiquement justifiées – Critère de la justification économique du transfert de la production d’un pays vers un autre – Critère fixé par le code des douanes et précisé par la Commission par le biais d’un acte délégué – Absence de justification économique en présence d’une stratégie visant principalement à éviter l’application de mesures de politique commerciale de l’Union – Violation des principes de sécurité juridique et de proportionnalité – Absence

   (Règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir points 92-98)

5. Union douanière – Origine des marchandises – Détermination – Transformation ou ouvraison substantielle – Ouvraisons ou transformations n’étant pas économiquement justifiées – Décision de la Commission demandant la révocation de décisions d’autorités douanières nationales relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine de certaines marchandises importées dans l’Union – Procédure consultative préalable à l’adoption de cette décision – Consultation du comité du code des douanes par la voie écrite – Admissibilité – Obligation pour la Commission de tenir compte des conclusions se dégageant des débats et de l’avis émis par le comité – Caractère non contraignant de l’avis du comité et des opinions divergentes minoritaires émises par certains de ses membres

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 182/2011, art. 3, § 5, et 4, et no 952/2013, art. 37, § 2, et 285 ; règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir points 110-125)

6. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de bonne administration – Exigence d’impartialité – Notion – Violation – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir point 159)

7. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Décision de la Commission demandant la révocation de décisions d’autorités douanières nationales relatives à l’origine de certaines marchandises importées dans l’Union – Absence d’audition des entreprises concernées lors de la procédure d’adoption de cette décision – Droit d’être entendu lors de cette procédure existant même en l’absence d’une réglementation spécifique à cet égard – Violation du droit d’être entendu – Conséquence – Irrégularité ne conduisant pas à l’annulation de la décision en l’absence de possibilité d’aboutir à un résultat différent après avoir mis l’entreprise en mesure de présenter ses observations

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 952/2013, art. 34, § 11 ; règlement de la Commission 2015/2446, art. 33)

   (voir points 161, 162, 166-170)

8. Droit de l’Union européenne – Principes généraux du droit – Droit à une bonne administration – Contrôle par la Commission des décisions des autorités douanières nationales relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine de certains produits importés dans l’Union – Procédure permettant à la Commission de demander à un État membre de révoquer de telles décisions pour garantir une application correcte et uniforme de l’origine des marchandises – Observation d’un délai raisonnable dans la conduite de cette procédure administrative – Violation – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 952/2013, art. 34, § 11 ; règlement de la Commission 2015/2447, art. 19)

   (voir points 163, 164, 171, 172, 175, 176)

Résumé

En juin 2018, en réponse à l’instauration, par le gouvernement américain, de droits de douane additionnels de 25 % et de 10 % sur, respectivement, les importations d’acier et les importations d’aluminium en provenance de l’Union européenne, la Commission a adopté un règlement ( 1 ) prévoyant l’application de droits de douane additionnels sur l’importation de produits originaires des États-Unis énumérés dans les annexes de ce règlement, parmi lesquels les motocycles à moteur d’une cylindrée supérieure à 800 cm3.

En vertu de ce règlement, lesdits motocycles devaient faire l’objet, lors d’une première étape, de droits de douane additionnels d’un taux de 25 % ( 2 ), dès le 22 juin 2018, et, lors d’une seconde étape, de droits de douane additionnels d’un taux de 25 % ( 3 ), à compter du 1er juin 2021 au plus tard.

La conséquence de telles mesures pour une entreprise américaine telle que Harley-Davidson Europe Ltd ( 4 ), spécialisée dans la construction de motocycles, aurait été l’application aux produits importés dans l’Union depuis les États-Unis de droits de douane additionnels de 25 % dès le 22 juin 2018, puis de 25 % supplémentaires au plus tard à partir du 1er juin 2021, en sus du taux du droit conventionnel de 6 %, soit un taux total s’élevant, pour ses motocycles, à 31 % dès le 22 juin 2018, puis à 56 % à partir du 1er juin 2021 au plus tard.

Le 25 juin 2018, Harley-Davidson a présenté à la Securities and Exchange Commission ( 5 ) un rapport ( 6 ), destiné à informer ses actionnaires de l’application des droits de douane additionnels susmentionnés et de leurs conséquences sur son activité. Harley-Davidson y fait part de son intention de transférer la production de certains motocycles destinés au marché de l’Union des États-Unis vers ses installations internationales situées dans un autre pays, afin d’éviter les mesures en cause de la politique commerciale de l’Union.

À la suite de la publication de ce rapport, Harley-Davidson a choisi son usine de Thaïlande comme site de production de certains de ses motocycles destinés au marché de l’Union.

Souhaitant obtenir des assurances à propos de la détermination de leur origine, Harley-Davidson ( 7 ) a, le 25 janvier 2019, demandé aux autorités douanières belges d’adopter deux décisions ( 8 ) reconnaissant l’origine thaïlandaise de certaines catégories de ses motocycles. D’autres demandes, concernant d’autres catégories de motocycles, ont été déposées ultérieurement.

La détermination de l’origine non préférentielle des marchandises varie selon que les marchandises ont été obtenues dans un même pays ou territoire, ou que leur production a impliqué plusieurs pays ou territoires ( 9 ). Aux termes de l’article 60, paragraphe 2, du code des douanes, un pays ou un territoire est considéré comme le lieu d’origine de marchandises, aux fins de l’application des mesures de l’Union se rapportant à l’origine des marchandises importées, si la dernière ouvraison ou transformation substantielle est effectuée dans ce lieu et si elle est « économiquement justifiée ». Les règles de mise en œuvre des conditions prévues par la disposition précitée sont fixées par un règlement de la Commission ( 10 ), qui apporte notamment des précisions relatives aux ouvraisons ou transformations qui ne sont pas « économiquement justifiées » ( 11 ).

Lors de réunions avec les autorités belges en janvier et en avril 2019, la Commission a estimé que le critère de la justification économique pourrait ne pas être rempli et que l’article 33 de l’AD-CDU pouvait s’appliquer aux faits de l’espèce, Harley-Davidson ayant indiqué dans des déclarations publiques que la délocalisation des opérations visait à éviter l’application des mesures dans l’Union. Elle n’a toutefois pas rendu d’avis formel à cet égard.

Le 24 juin 2019, les autorités douanières belges ont adopté ( 12 ) deux décisions RCO, reconnaissant et certifiant certaines catégories de motocycles Harley-Davidson importés dans l’Union comme étant originaires de Thaïlande. Les autres demandes de décisions RCO ont fait l’objet du même traitement. Les décisions RCO en cause ont été notifiées à la Commission par les autorités douanières belges le 21 août 2019.

Le 31 mars 2021, dans le cadre d’un contrôle a posteriori des décisions RCO adoptées par les autorités douanières nationales, la Commission a adopté la décision attaquée ( 13 ), demandant aux autorités belges de révoquer les deux premières décisions RCO, incompatibles avec l’article 60, paragraphe 2, du code des douanes, en liaison avec l’article 33 de l’AD-CDU.

Les requérantes ont formé un recours en annulation de cette décision et soulevé plusieurs moyens. Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité. Dans ce contexte, il interprète pour la première fois l’article 33 de l’AD-CDU.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal examine le moyen tiré d’un usage abusif, par la Commission, du pouvoir de révocation de décisions RCO nationales qui serait fondé sur une interprétation et une application incorrectes de l’article 33 de l’AD-CDU. Il vérifie si, en adoptant la décision attaquée sur le fondement de cette disposition, la Commission a commis une erreur de droit en estimant que l’opération de délocalisation, en Thaïlande, de la fabrication de certaines catégories de motocycles Harley-Davidson destinés au marché de l’Union ne pouvait pas être qualifiée d’« économiquement justifiée », dès lors qu’elle visait, selon cette institution, à éviter les mesures de politique commerciale de l’Union adoptées, à partir de 2018, à l’encontre des produits originaires des États-Unis.

Interprétant l’article 33 de l’AD-CDU, il relève, tout d’abord, qu’il découle du libellé de cette disposition que, lorsque l’objectif d’une opération donnée était d’éviter l’application des mesures de l’Union se rapportant à l’origine des marchandises, la Commission et les autorités douanières de l’Union doivent considérer que la condition liée à la justification économique ne saurait être remplie.

Il précise, ensuite, que l’utilisation de la notion d’« objectif » au singulier renvoie, dans des situations dans lesquelles la réalisation d’une opération de délocalisation donnée aurait poursuivi plusieurs objectifs, à l’idée d’un « objectif principal » ou « dominant ». Partant, l’objectif d’évitement de l’application des mesures de l’Union précitées doit avoir été déterminant dans le choix de délocaliser la production dans un autre pays ou territoire.

Ainsi, l’article 33 de l’AD-CDU, qui s’applique lorsque l’Union a adopté des mesures de politique commerciale, telles que les mesures tarifaires adoptées en l’espèce, vise à assurer la mise en œuvre des mesures de politique commerciale de l’Union en empêchant, pour les marchandises visées par de telles mesures, l’acquisition d’une nouvelle origine lorsque l’objectif principal ou dominant d’une opération, telle qu’un transfert de production dans un autre pays, était d’éviter leur application.

Enfin, le Tribunal souligne que les termes « sur la base des éléments de fait disponibles » renvoient aux éléments factuels dont dispose l’autorité chargée de vérifier l’objectif d’une opération de délocalisation. L’article 33 de l’AD-CDU doit donc être interprété en ce sens que si, sur la base des éléments de fait disponibles, il apparaît que l’objectif principal ou dominant d’une opération de délocalisation était d’éviter l’application de mesures de politique commerciale de l’Union, cette opération ne peut pas, par principe, être économiquement justifiée.

Partant, il appartient à l’opérateur économique concerné de rapporter la preuve que l’objectif principal ou dominant d’une opération de délocalisation n’était pas, au moment où la décision concernant celle-ci est intervenue, d’éviter l’application de mesures de politique commerciale de l’Union. Une telle preuve se distinguant de la recherche a posteriori d’une justification économique ou de la rationalité économique de cette opération de délocalisation, une simple démonstration de l’existence d’une justification économique n’est pas suffisante.

En second lieu, après avoir examiné et écarté les autres moyens avancés à l’appui du recours des requérantes, parmi lesquels ceux tirés de l’illégalité de l’article 33 de l’AD-CDU, d’une violation de l’obligation de motivation de la décision attaquée, ou d’une erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal rejette le moyen tiré de la violation de principes généraux du droit de l’Union et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

À cet égard, il constate notamment, concernant le droit d’être entendu, qu’il est constant que la Commission n’a pas mis les requérantes en mesure de faire valoir des observations dans le cadre de la procédure ayant abouti à l’adoption de la décision attaquée. Cette dernière, en enjoignant aux autorités belges de révoquer les deux premières décisions RCO en cause, et en l’absence de possibilité pour ces dernières de ne pas se conformer à cette injonction, constitue une mesure individuelle à l’encontre des requérantes, les affectant défavorablement. Même s’il n’est pas prévu dans la procédure d’adoption de la décision attaquée, le droit d’être entendu s’applique même en l’absence de réglementation spécifique. En outre, la circonstance selon laquelle les requérantes ont ou auraient pu faire valoir leurs observations auprès des autorités douanières belges avant l’adoption des décisions RCO, ou entre l’adoption de la décision attaquée et celle de la décision de révocation des décisions RCO, ne permet pas de considérer que la Commission aurait respecté son obligation d’entendre les requérantes avant l’adoption de la décision attaquée.

Toutefois, une telle irrégularité ne saurait conduire à l’annulation de la décision attaquée que si, du fait de cette irrégularité, la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent. Or, en se limitant, dans la décision attaquée, à demander aux autorités douanières belges de révoquer des décisions RCO faisant une application incorrecte de l’article 33 de l’AD-CDU, la Commission a seulement utilisé la compétence, que lui confère le code des douanes, pour demander à un État membre de révoquer des décisions RCO afin de garantir une détermination correcte et uniforme de l’origine des marchandises.

La décision attaquée contenant une interprétation et une application correctes de l’article 33 de l’AD-CDU, à supposer même que les requérantes aient pu faire valoir des observations dans le cadre de la procédure ayant abouti à l’adoption de cette décision, la Commission n’aurait pas pu, dans cette décision, interpréter et appliquer l’article 33 de l’AD-CDU différemment. En tout état de cause, les requérantes n’ont pas produit devant le Tribunal d’éléments concrets susceptibles de démontrer que la délocalisation en cause aurait été justifiée principalement en raison de considérations étrangères à l’instauration des droits de douane additionnels, alors que la charge de la preuve leur incombe.

( 1 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/886, du 20 juin 2018, concernant certaines mesures de politique commerciale visant certains produits originaires des États-Unis d’Amérique, et modifiant le règlement d’exécution (UE) 2018/724 (JO 2018, L 158, p. 5).

( 2 ) Article 2, sous a), et annexe I du règlement 2018/886.

( 3 ) Article 2, sous b), et annexe II du règlement 2018/886.

( 4 ) Ci-après, prise avec le groupe auquel elle appartient, « Harley-Davidson ».

( 5 ) Commission des opérations de bourse, États-Unis, ci-après la « SEC ».

( 6 ) Rapport sur formulaire 8-K (Form 8-K Current Report).

( 7 ) Conjointement avec Neovia Logistics Services International, un intermédiaire qui lui fournit des services d’assistance logistique dans le cadre de ses opérations d’importation de motocycles dans l’Union par le biais de la Belgique.

( 8 ) Décisions relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine (ci-après les « décisions RCO »).

( 9 ) Article 60 du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union (JO 2013, L 269, p. 1, ci-après le « code des douanes »).

( 10 ) Règlement délégué (UE) 2015/2446 de la Commission, du 28 juillet 2015, complétant le règlement no 952/2013 au sujet des modalités de certaines dispositions du code des douanes de l’Union (JO 2015, L 343, p. 1, ci-après l’« AD-CDU »).

( 11 ) Conformément à l’article 33, premier alinéa, de l’AD-CDU, « [t]oute ouvraison ou toute transformation effectuée dans un autre pays ou un autre territoire est réputée ne pas être économiquement justifiée s’il est établi, sur la base des éléments de fait disponibles, que l’objectif de cette opération était d’éviter l’application des mesures visées à l’article 59 du code [des douanes] », lequel concerne l’application du tarif douanier commun et des autres mesures de l’Union, tarifaires ou non, se rapportant à l’origine des marchandises importées dans l’Union (ci-après les « mesures de l’Union se rapportant à l’origine des marchandises »).

( 12 ) En application de l’article 33, paragraphe 1, du code des douanes.

( 13 ) Décision d’exécution (UE) 2021/563 de la Commission, du 31 mars 2021, concernant la validité de certaines décisions relatives aux renseignements contraignants en matière d’origine (JO 2021, L 119, p. 117, ci-après la « décision attaquée »).