Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 12 juillet 2023.#Eurecna SpA contre Commission européenne.#Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport final de l’enquête de l’OLAF relative à l’exécution d’un contrat de service financé par le FED – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale – Obligation de motivation.#Affaire T-377/21.

Affaire T‑377/21

Eurecna SpA

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre) du 12 juillet 2023

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Rapport final de l’enquête de l’OLAF relative à l’exécution d’un contrat de service financé par le FED – Refus d’accès – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale – Obligation de motivation »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Absence – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales applicables à certaines catégories de documents – Obligation de motivation – Portée – Motivation limitée à l’invocation de l’exception concernée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)

   (voir points 26-28, 40, 60, 61, 84)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Application aux documents relatifs à une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Présomption générale d’atteinte portée à la protection des intérêts impliqués dans une telle enquête par la divulgation desdits documents – Application après la clôture de ces activités – Conditions

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

   (voir points 32-36, 43, 50-53, 57)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection du processus décisionnel – Protection des documents établis dans le cadre d’une procédure déjà achevée – Portée – Refus d’accès – Obligation de motivation – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3, 2d al.)

   (voir points 64-66, 68, 69)

Résumé

Eurecna SpA, la requérante, est une société active dans le domaine de la fourniture de services liés aux technologies de l’informatique. En 2014, l’Association des pays et territoires d’outre-mer de l’Union européenne (OCTA) a signé avec elle un contrat de service, financé par le Fonds européen de développement (FED), qui visait à renforcer le développement durable et la diversification économique ainsi qu’à améliorer la compétitivité des pays et des territoires d’outre-mer.

En 2020, saisi par la Commission européenne d’une demande de contrôle des irrégularités éventuelles dans l’exécution de ce contrat, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête.

Par lettre du 4 décembre 2020, l’OLAF a informé la requérante que le rapport final de l’enquête avait été transmis au parquet de Venise (Italie) et à la direction générale de la coopération internationale et du développement de la Commission. Ce rapport était accompagné de recommandations concernant des mesures de suivi impliquant notamment l’ouverture d’une enquête pénale pour fraude et le recouvrement des sommes versées et jugées inéligibles en raison d’un défaut de facturation d’honoraires et de frais injustifiés de la part de la requérante. En 2021, cette dernière a demandé l’accès au rapport final de l’OLAF et à ses annexes. Peu après l’introduction de cette demande, elle a reçu une lettre de préinformation de la Commission, l’informant de l’ouverture de la procédure de recouvrement. Par sa décision du 26 avril 2021, l’OLAF a refusé l’accès aux documents demandés en invoquant l’application de la présomption générale de confidentialité reconnue aux documents relatifs à ses enquêtes (ci-après la « décision attaquée »).

Saisi d’un recours en annulation contre cette décision, le Tribunal analyse la relation entre les principes découlant de la jurisprudence relative à l’obligation de motivation et ceux concernant la présomption générale de confidentialité reconnue aux documents liés aux enquêtes de l’OLAF, au titre de l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection ( 1 ). S’inspirant de la jurisprudence selon laquelle la protection de telles enquêtes s’étend à leur suivi pour autant que celui-ci s’effectue dans un délai raisonnable, le Tribunal relève que la motivation d’une décision de refus d’accès doit contenir des éléments démontrant le raisonnement de l’OLAF quant à l’application temporelle de cette présomption générale de confidentialité ( 2 ). Constatant, en l’espèce, l’insuffisance de motivation de la décision attaquée sur ce point, le Tribunal procède, par voie de conséquence, à son annulation.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal constate que la motivation de la décision attaquée permettait à la requérante de comprendre que, pour refuser la divulgation des documents demandés, l’OLAF invoquait la présomption générale de confidentialité. En effet, il ressort de la décision attaquée que l’OLAF a estimé que les documents demandés relevaient de l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, en raison d’une présomption générale de non-accessibilité aux documents relatifs à ses enquêtes.

En deuxième lieu, le Tribunal note que, en l’absence des informations nécessaires, la requérante n’était, en revanche, pas en mesure de comprendre les raisons pour lesquelles l’OLAF, à la date d’adoption de la décision attaquée, considérait que les documents demandés étaient couverts par cette présomption générale de confidentialité.

En effet, si la décision attaquée indique que ces documents font partie du dossier d’enquête de l’OLAF, celui-ci se limite, dans cette décision, à constater que ladite enquête a été close et que son rapport final a été transmis à la Commission et au parquet de Venise, accompagné de recommandations sur d’éventuelles actions de suivi. Toutefois, les motifs de la décision attaquée ne mentionnent pas le fait que, antérieurement à son adoption, intervenue après la transmission du rapport de l’OLAF, la Commission a adressé une lettre de préinformation à la requérante en vue de recouvrer la majeure partie des sommes versées et jugées inéligibles. Or, selon le Tribunal, cet engagement par la Commission de la procédure de recouvrement est susceptible d’être considéré comme une action de suivi de l’une des recommandations du rapport de l’OLAF et, partant, comme une décision marquant la clôture de l’enquête. Compte tenu du silence de la décision attaquée sur ce point, il est possible de présumer que l’OLAF a considéré que la lettre de préinformation de la Commission n’avait ni pour objet ni pour effet de clore l’enquête et que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, les autorités destinataires de son rapport final n’avaient pas encore décidé, dans un délai raisonnable, des suites à donner à ce rapport.

Dans ce contexte, le Tribunal relève que l’OLAF aurait dû, dans les motifs de la décision attaquée, prendre position sur la question de savoir si le délai écoulé entre la date de transmission de son rapport aux autorités destinataires et la date d’adoption de cette décision devait être considéré comme étant raisonnable. À cet égard, il rappelle que, si les documents concernant une enquête de l’OLAF qui vient d’être close bénéficient de la présomption générale de confidentialité lorsque les autorités compétentes n’ont pas encore décidé des suites à donner au rapport d’enquête correspondant, c’est à la condition que, à la date d’adoption de la décision de refus de divulgation desdits documents, le délai écoulé depuis la transmission du rapport de l’OLAF aux autorités compétentes ne puisse être considéré comme étant déraisonnable ( 3 ). En l’espèce, s’il est possible de présumer que l’OLAF a considéré que le délai écoulé ne revêtait pas un caractère déraisonnable, les raisons d’une telle interprétation ne ressortent pas de la décision attaquée.

En troisième et dernier lieu, le Tribunal constate que, eu égard au caractère lacunaire des éléments de motivation figurant dans la décision attaquée, celle-ci ne permet pas au Tribunal d’apprécier le bien-fondé du deuxième moyen de la requérante, selon lequel l’OLAF n’avait pas établi l’existence d’une présomption de confidentialité des documents demandés sur le fondement de l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, ni, partant, d’exercer son contrôle de légalité.

À cet égard, le Tribunal rappelle qu’il n’existe ni un droit des institutions de l’Union de régulariser devant le juge de l’Union leurs décisions insuffisamment motivées ni une obligation de ce dernier de prendre en compte les explications complémentaires fournies seulement en cours d’instance par l’auteur de l’acte en cause pour apprécier le respect de l’obligation de motivation. Un semblable état du droit risquerait de brouiller la répartition des compétences entre l’administration et le juge de l’Union, d’affaiblir le contrôle de légalité et de compromettre l’exercice du droit de recours ( 4 ).

Or, même en admettant que les explications complémentaires apportées par la Commission en cours d’instance puissent être considérées non comme un complément de motivation de la décision attaquée, mais comme des éclaircissements nécessaires pour comprendre pleinement l’analyse sous-tendant le raisonnement de l’OLAF, le Tribunal constate que, dans le cadre de la procédure juridictionnelle, la Commission n’a ni pris position sur la question de savoir si la lettre de préinformation constituait une action de suivi impliquant la clôture de l’enquête ni, dans l’affirmative, exposé les raisons pour lesquelles la transmission du rapport de l’OLAF au parquet de Venise avait pour effet de proroger la présomption générale de confidentialité. Enfin, la Commission n’a pas non plus pris position sur la question de savoir si, à la date d’adoption de la décision attaquée, un délai raisonnable était écoulé depuis la transmission des documents demandés à la Commission et au parquet de Venise.

( 1 ) En vertu de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

( 2 ) Voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, point 55), et du 21 octobre 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, non publié, EU:C:2020:845, point 62).

( 3 ) Voir arrêt du 1er septembre 2021, Homoki/Commission (T‑517/19, non publié, EU:T:2021:529, point 63 et jurisprudence citée).

( 4 ) Voir arrêt du 11 juin 2020, Commission/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, point 58).