Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 2 octobre 2024.#TotalEnergies Marketing Nederland NV contre Commission européenne.#Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à une procédure d’application de l’article 101 TFUE – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Présomption générale de confidentialité – Obligation d’identifier les documents couverts par la présomption et d’en fournir une liste.#Affaire T-332/22.

Affaire T‑332/22

TotalEnergies Marketing Nederland NV

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 2 octobre 2024

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à une procédure d’application de l’article 101 TFUE – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux d’un tiers – Présomption générale de confidentialité – Obligation d’identifier les documents couverts par la présomption et d’en fournir une liste »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Interprétation et application strictes – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée – Exclusion de l’obligation – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Limites

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)

   (voir points 18-25)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Protection des intérêts commerciaux – Application aux dossiers administratifs afférents aux procédures de contrôle des ententes – Documents échangés entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers – Présomption générale d’application de l’exception au droit d’accès à l’ensemble des documents du dossier administratif – Admissibilité – Modalités d’application – Obligation d’identifier les documents couverts par la présomption et d’en fournir une liste – Portée

   (Art. 101, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2 ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 27, § 2 ; règlement de la Commission no 773/2004, art. 15, § 2)

   (voir points 26-28, 36-39, 45, 47, 50, 52, 53, 57)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Présomption générale d’application de l’exception au droit d’accès à l’ensemble des documents du dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des ententes – Renversement de cette présomption générale – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Notion – Intérêt subjectif de l’intéressé de se défendre – Exclusion

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)

   (voir points 41, 43, 44)

Résumé

Statuant en formation élargie, le Tribunal rejette le recours en annulation formé par la requérante, TotalEnergies Marketing Nederland NV, contre la décision de la Commission européenne ( 1 ) rejetant, en vertu du règlement no 1049/2001 ( 2 ), sa demande confirmative d’accès à des documents. Par son arrêt, le Tribunal précise sa jurisprudence en matière d’accès aux documents ( 3 ) en clarifiant les obligations qui incombent à la Commission, lorsque celle-ci oppose une présomption générale de confidentialité à une demande d’accès à des documents figurant dans le dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE.

Le 13 septembre 2006, la Commission a adopté une décision relative à une procédure d’application de l’article 101 TFUE ( 4 ) constatant la participation de plusieurs entreprises, dont la requérante, à une infraction à l’article 101 TFUE (ci-après l’« affaire du bitume »). En juin 2021, la requérante a présenté cinq demandes d’accès à des documents relatifs à l’affaire du bitume.

Dans sa décision du 4 juillet 2021, la Commission s’est appuyée sur la présomption générale de confidentialité concernant les documents figurant dans le dossier administratif relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE pour rejeter quatre des cinq demandes, au motif que les documents demandés étaient couverts par les exceptions prévues par le règlement no 1049/2001 ( 5 ).

À la suite du rejet par la Commission de la demande confirmative présentée par la requérante en août 2021, par laquelle elle invitait la Commission à réexaminer sa décision du 4 juillet 2021, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation de la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal rappelle qu’il ressort du régime d’exception institué par le règlement no 1049/2001 ( 6 ) que le droit d’accès aux documents des institutions de l’Union européenne est soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues par le règlement no 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Toutefois, la Cour a reconnu qu’il était loisible à cette institution, à cet organe ou à cet organisme de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature.

L’objectif de telles présomptions générales réside dans la possibilité, pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’il invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenu d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés. L’existence d’une présomption générale de confidentialité n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par cette présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ce document, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.

La Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de confidentialité pour cinq catégories de documents, dont les documents figurant dans un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE. En effet, la Cour a considéré que la Commission était en droit de présumer ( 7 ), sans procéder à un examen concret et individuel de chacun de ces documents, que leur divulgation portait, en principe, atteinte à la protection des intérêts commerciaux des entreprises impliquées dans une telle procédure ainsi qu’à la protection des objectifs des activités d’enquête relatives à celle-ci.

En premier lieu, s’agissant de l’applicabilité de la présomption générale de confidentialité invoquée par la Commission, le Tribunal relève qu’il ressort du règlement no 1/2003 ( 8 ) que, dans le cadre d’une enquête de la Commission relative à l’application des règles relatives à l’application de l’article 101 TFUE, la correspondance entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres fait partie des documents internes figurant dans le dossier de la Commission. Par ailleurs, il ressort de la communication de la Commission en la matière ( 9 ) que la correspondance entre la Commission et d’autres autorités publiques entretenue lors d’une enquête relève des documents internes non accessibles faisant partie du dossier de la Commission. Les communications entre la Commission et les autorités nationales relatives à l’affaire du bitume, auxquelles la requérante avait demandé l’accès, figuraient donc dans un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 TFUE.

Le Tribunal en déduit que la Commission était en droit de faire valoir l’existence d’une présomption générale de confidentialité, en application du règlement no 1049/2001 ( 10 ), selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif de l’affaire du bitume portait atteinte, en principe, d’une part, à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit et, d’autre part, à la protection des intérêts commerciaux.

En second lieu, en ce qui concerne les modalités d’application de la présomption générale de confidentialité invoquée par la Commission, le Tribunal rappelle qu’il résulte de l’arrêt Campbell/Commission que, lorsqu’une institution considère qu’une présomption générale de confidentialité est applicable, elle peut répondre de manière globale à une demande d’accès, en ce sens que cette présomption la dispense de fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à un document visé par cette demande porte concrètement atteinte à l’intérêt protégé. Cependant, l’application d’une présomption de confidentialité ne saurait être interprétée comme permettant à l’institution de répondre de manière globale que l’ensemble des documents visés par la demande d’accès appartient à un dossier couvert par une présomption générale de confidentialité, sans avoir à identifier ces documents ou à en établir une liste. En effet, dans cet arrêt, le Tribunal a considéré que ce n’est qu’une fois que l’institution a identifié quels étaient les documents visés dans la demande d’accès qu’elle peut les classer par catégories du fait de leurs caractéristiques communes, de leur même nature ou de leur appartenance à un même dossier et qu’elle peut alors leur appliquer une présomption générale de confidentialité. À défaut d’une telle identification, la présomption de confidentialité serait irréfragable.

Or, d’une part, le Tribunal relève que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Campbell/Commission, la demande d’accès avait été formulée de manière abstraite et générale, en ce qu’elle visait tous les documents détenus par la Commission. Or, à la différence de cette affaire, en l’espèce, la requérante a demandé l’accès à une typologie précise de documents concernant une procédure d’application de l’article 101 TFUE précisément identifiée. D’autre part, il constate que, à la différence de l’affaire précitée, la Commission a identifié, dans la décision attaquée, les documents visés par les demandes de façon conjointe, en précisant dans son appréciation qu’il s’agissait des échanges avec les autorités néerlandaises dans le cadre de l’affaire du bitume, et que ces documents faisaient partie du dossier de cette affaire et étaient couverts par la présomption générale de confidentialité. La Commission a également exposé les contours de cette présomption générale de confidentialité et son application au cas d’espèce.

À cet égard, le Tribunal précise que l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union répondant à une demande d’accès aux documents, lorsqu’il fait application d’une présomption générale de confidentialité, n’est pas, dans tous les cas, tenu de fournir au demandeur une liste des documents couverts par ladite présomption. Au contraire, la fourniture d’une telle liste n’est que l’un des moyens possibles pour identifier les documents demandés, de telle sorte que le demandeur ait la possibilité de réfuter l’application de la présomption. En particulier, la fourniture d’une telle liste de documents n’est pas nécessaire lorsque les documents visés, à tout le moins leur type, ressortent déjà de la demande d’accès et que le demandeur a, en principe, la possibilité de faire valoir qu’un document n’est pas couvert par l’application de la présomption générale de confidentialité.

Par conséquent, le Tribunal considère que le fait que les documents dont la divulgation était demandée étaient identifiés tant au regard de leur nature qu’au regard de leur appartenance au dossier administratif afférent à une procédure d’application de l’article 101 TFUE suffisait pour justifier l’application de la présomption générale de confidentialité sans que la Commission soit tenue de fournir à la requérante une liste de ces documents.

( 1 ) Décision C(2022) 1949 final de la Commission européenne, du 23 mars 2022 (ci-après la « décision attaquée »).

( 2 ) Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

( 3 ) Arrêt du 28 mai 2020, Campbell/Commission (T 701/18, EU:T:2020:224).

( 4 ) Affaire COMP/F/38.456 - Bitume - Pays-Bas.

( 5 ) Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, et paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.

( 6 ) Article 4 du règlement no 1049/2001.

( 7 ) Aux fins de l’application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.

( 8 ) Article 27, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

( 9 ) Points 1 et 15 de la communication de la Commission relative aux règles d’accès au dossier de la Commission dans les affaires relevant des articles [101] et [102 TFUE], des articles 53, 54 et 57 de l’accord EEE et du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (JO 2005, C 325, p. 7).

( 10 ) En application de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement no 1049/2001.