Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 19 novembre 2025.#Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) contre Commission européenne.#Produits phytopharmaceutiques – Substance active dimoxystrobine – Demande de renouvellement d’une substance active – Prolongation de la période d’approbation – Durée de la prolongation – Demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Décision de rejet de la demande – Article 17 du règlement (CE) no 1107/2009.#Affaire T-412/22.

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l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 septembre 2022,

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les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 18 novembre 2022,

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Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), demande l’annulation de la décision Ares(2022) 3275139 de la Commission, du 27 avril 2022, rejetant la demande de réexamen interne qu’elle avait introduite concernant le règlement d’exécution (UE) 2021/2068 de la Commission, du 25 novembre 2021, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives benfluraline, dimoxystrobine, fluazinam, flutolanil, mécoprop-P, mépiquat, métirame, oxamyl et pyraclostrobine (JO 2021, L 421, p. 25) (ci-après la « décision attaquée »), dans la mesure où celui-ci prolonge la période d’approbation de la dimoxystrobine.

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La requérante est une association sans but lucratif établie à Bruxelles (Belgique) ayant pour but, notamment, de promouvoir les activités visant à réduire et éliminer les pesticides.

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La dimoxystrobine fait partie du groupe chimique des strobilurines, qui comprend divers pesticides à action similaire, utilisés comme fongicides en agriculture.

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La dimoxystrobine a été approuvée pour la première fois par la directive 2006/75/CE de la Commission, du 11 septembre 2006, modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil en vue d’y inscrire la substance active dimoxystrobine (JO 2006, L 248, p. 3). Conformément à l’annexe de cette directive, l’approbation est entrée en vigueur le 1er octobre 2006 et devait expirer le 30 septembre 2016.

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En 2009, le règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1), est entré en vigueur. La dimoxystrobine était réputée approuvée conformément à l’article 78, paragraphe 3, de ce règlement.

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Le 24 juillet 2013, une demande de renouvellement de l’approbation de la dimoxystrobine a été introduite.

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Le 12 novembre 2013, la période d’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée par le règlement d’exécution (UE) no 1136/2013 de la Commission modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives clothianidine, dimoxystrobine, oxamyl et pethoxamid (JO 2013, L 302, p. 34), jusqu’au 31 janvier 2018, en application de l’article 17 du règlement no 1107/2009. Le considérant 2 dudit règlement explique qu’« il est nécessaire de laisser aux demandeurs suffisamment de temps pour mener à bien la procédure de renouvellement », que, « [e]n conséquence, il est probable que les approbations de ces substances actives expirent avant qu’une décision ne soit prise quant à leur renouvellement » et qu’« [i]l est donc nécessaire de prolonger la période de validité de ces approbations ».

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En 2015, la dimoxystrobine a été placée sur la liste des substances dont la substitution est envisagée par le règlement d’exécution (UE) 2015/408 de la Commission, du 11 mars 2015, relatif à l’application de l’article 80, paragraphe 7, du règlement no 1107/2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et l’établissement d’une liste de substances dont on envisage la substitution (JO 2015, L 67, p. 18). Les considérants 5 et 6 de ce règlement expliquent que la dose aiguë de référence (DARf) de cette substance, qui est persistante et toxique, est sensiblement inférieure à celle de la majorité des substances actives approuvées dans son groupe. Le considérant 9 du même règlement ajoute que la dimoxystrobine doit être considérée comme ayant des propriétés de perturbation du système endocrinien susceptibles de provoquer des effets nocifs chez l’homme.

9

En août 2017, l’État membre rapporteur (la Hongrie) et l’État membre corapporteur (l’Irlande) ont émis un rapport d’évaluation du renouvellement. Ce rapport identifie des points où l’évaluation des risques n’a pas pu être finalisée ainsi que des domaines critiques de préoccupation.

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Le 19 janvier 2018, l’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée une deuxième fois par le règlement d’exécution (UE) 2018/84 de la Commission modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives chlorpyrifos, chlorpyrifos-méthyl, clothianidine, composés de cuivre, dimoxystrobine, mancozèbe, mécoprop-P, métirame, oxamyl, pethoxamid, propiconazole, propinèbe, propyzamide, pyraclostrobine et zoxamide (JO 2018, L 16, p. 8), jusqu’au 31 janvier 2019. Le considérant 7 de ce règlement explique que, « l’évaluation des substances ayant été retardée pour des raisons indépendantes de la volonté des demandeurs, les approbations de ces substances actives risquent d’expirer avant qu’une décision n’ait été prise concernant leur renouvellement » et qu’« [i]l est donc nécessaire de prolonger la période de validité de ces approbations ».

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Le 20 novembre 2018, l’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée une troisième fois par le règlement d’exécution (UE) 2018/1796 de la Commission modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives amidosulfuron, bifénox, chlorpyrifos, chlorpyrifos-méthyl, clofentézine, dicamba, difénoconazole, diflubenzuron, diflufénican, dimoxystrobine, fenoxaprop-P, fenpropidine, lénacile, mancozèbe, mécoprop-P, métirame, nicosulfuron, oxamyl, piclorame, pyraclostrobine, pyriproxyfène et tritosulfuron (JO 2018, L 294, p. 15), jusqu’au 31 janvier 2020. Le considérant 6 de ce règlement reprend la motivation du considérant 7 du règlement d’exécution 2018/84.

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Le 29 novembre 2019, l’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée une quatrième fois par le règlement d’exécution (UE) 2019/2094 de la Commission modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives benfluraline, dimoxystrobine, fluazinam, flutolanil, mancozèbe, mécoprop-P, mépiquat, métirame, oxamyl et pyraclostrobine (JO 2019, L 317, p. 102), jusqu’au 31 janvier 2021. Le considérant 5 de ce règlement reprend la motivation du considérant 7 du règlement d’exécution 2018/84.

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Le 22 janvier 2021, l’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée une cinquième fois par le règlement d’exécution (UE) 2021/52 de la Commission modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives benfluraline, dimoxystrobine, fluazinam, flutolanil, mécoprop-P, mépiquat, métirame, oxamyl et pyraclostrobine (JO 2021, L 23, p. 13), jusqu’au 31 janvier 2022. Le considérant 4 de ce règlement reprend la motivation du considérant 7 du règlement d’exécution 2018/84.

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Le 25 novembre 2021, l’approbation de la dimoxystrobine a été prolongée une sixième fois par le règlement d’exécution 2021/2068 jusqu’au 31 janvier 2023. Le considérant 4 de ce règlement reprend la motivation du considérant 7 du règlement d’exécution 2018/84.

15

Le 14 janvier 2022, la requérante a introduit une demande de réexamen interne du règlement d’exécution 2021/2068 sur le fondement de l’article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).

16

Par lettre du 27 avril 2022, la Commission européenne a rejeté la demande de réexamen interne de la requérante.

17

Après l’introduction du présent recours, la Commission a prolongé une septième fois l’approbation de la dimoxystrobine par son règlement d’exécution (UE) 2023/115, du 16 janvier 2023, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active dimoxystrobine (JO 2023, L 15, p. 13), jusqu’au 31 janvier 2024.

18

Le 10 juillet 2023, par son règlement d’exécution (UE) 2023/1436 portant sur le non-renouvellement de l’approbation de la substance active dimoxystrobine conformément au règlement no 1107/2009, et modifiant les règlements d’exécution (UE) no 540/2011 et 2015/408 de la Commission (JO 2023, L 176, p. 10), la Commission a décidé de ne pas renouveler l’approbation de la dimoxystrobine.

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La requérante demande à ce qu’il plaise au Tribunal :

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La Commission, soutenue par le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et CropLife Europe, demande à ce qu’il plaise au Tribunal :

21

La requérante invoque deux moyens à l’appui de son recours, tirés, le premier, d’une interprétation erronée de l’article 17 du règlement no 1107/2009 dans la décision attaquée et, le second, présenté à titre subsidiaire, d’une exception d’illégalité dudit article.

22

Le Conseil rappelle que, à la suite du non-renouvellement de l’approbation de la dimoxystrobine par le règlement d’exécution 2023/1436, la période de prolongation de l’approbation de cette substance active a pris fin. Il s’ensuivrait que le recours n’aurait plus d’objet et que la requérante n’aurait plus d’intérêt à agir. Dès lors, le Tribunal devrait appliquer l’article 131, paragraphe 1, de son règlement de procédure.

23

Le Tribunal rappelle que l’intérêt à agir d’une partie requérante doit être né et actuel. Cet intérêt doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui‑ci, sous peine d’irrecevabilité, et perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non‑lieu à statuer (voir arrêt du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, points 56 et 57 et jurisprudence citée).

24

En l’espèce, ainsi que le fait valoir le Conseil, il résulte du règlement d’exécution 2023/1436 qu’une décision de non-renouvellement de l’approbation de la dimoxystrobine a été adoptée.

25

Toutefois, premièrement, la décision attaquée n’a pas été retirée par la Commission, de sorte que le litige a conservé son objet (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 45 et jurisprudence citée).

26

Deuxièmement, il résulte de la jurisprudence qu’une partie requérante conserve un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union européenne pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir. Un tel intérêt à agir découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, en vertu duquel l’institution dont émane l’acte annulé est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour. Cet intérêt à agir ne saurait toutefois exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours formé par la partie requérante (arrêts du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, points 50 à 52, et du 27 septembre 2018, Mellifera/Commission, T‑12/17, EU:T:2018:616, point 28).

27

Tel est le cas dans la présente affaire, dès lors que l’illégalité alléguée par la requérante repose, notamment, sur une interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009, que la Commission risque de réitérer à l’occasion d’une demande de réexamen interne de la prolongation de la période d’approbation d’une substance active autre que la dimoxystrobine.

28

Il s’ensuit que, nonobstant l’adoption du règlement d’exécution 2023/1436, la requérante conserve un intérêt à agir en l’espèce.

29

La Commission a présenté, par acte séparé, une exception d’irrecevabilité, sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, par laquelle elle fait valoir que les deux moyens de la requérante sont irrecevables.

30

En premier lieu, la Commission estime que, par son premier moyen, la requérante ne conteste pas l’appréciation contenue dans la réponse à sa demande de réexamen interne, mais dirige ses arguments contre la prolongation de la période d’approbation de la dimoxystrobine par le règlement d’exécution 2021/2068 qui était l’objet de la demande de réexamen interne. Or, il ressortirait d’une lecture combinée des articles 10 et 12 du règlement no 1367/2006 et de la jurisprudence que, lorsqu’une partie requérante introduit un recours en annulation contre la réponse à une demande de réexamen interne au titre de l’article 12, paragraphe 1, dudit règlement, celui-ci peut uniquement contester la légalité de ladite réponse.

31

En second lieu, et à titre subsidiaire, la Commission fait valoir que, à supposer que le premier moyen soit recevable, les arguments contestant la légalité de son interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009 doivent être rejetés comme étant irrecevables pour défaut de concordance entre la requête et la demande de réexamen interne, dans la mesure où ils n’ont pas été avancés dans cette dernière.

32

Le Tribunal rappelle, en premier lieu, que l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 prévoit que « toute organisation non gouvernementale ou d’autres membres du public satisfaisant aux critères énoncés à l’article 11 sont habilités à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui a adopté l’acte administratif ou, en cas d’allégation d’omission administrative, qui était censé avoir adopté un tel acte, au motif que ledit acte ou ladite omission va à l’encontre du droit de l’environnement ». L’article 12, paragraphe 1, du même règlement dispose que « l’organisation non gouvernementale ayant introduit la demande de réexamen interne en vertu de l’article 10 peut saisir la Cour de justice ».

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La demande de réexamen interne d’un acte administratif tend donc à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de l’acte visé. Le demandeur peut ensuite saisir le juge de l’Union en introduisant un recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ou détournement de pouvoir contre la décision rejetant comme non fondée la demande de réexamen interne (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 38). Il s’ensuit que, lors dudit recours, la partie requérante n’est pas habilitée à soulever des arguments contestant directement la légalité ou le bien-fondé de l’acte visé par la demande de réexamen interne (voir arrêt du 27 septembre 2018, Mellifera/Commission, T‑12/17, EU:T:2018:616, point 35 et jurisprudence citée). En effet, le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités ne prévoit pas la possibilité, pour le Tribunal, d’annuler une décision qui ne fait pas l’objet d’un recours en annulation direct fondé sur l’article 263 TFUE (arrêt du 4 avril 2019, ClientEarth/Commission, T‑108/17, EU:T:2019:215, point 28).

34

En l’espèce, il ressort tout d’abord clairement de la requête que l’objet du recours en annulation est la décision attaquée en ce que celle-ci concerne la dimoxystrobine.

35

Ensuite, il ressort directement du titre du premier moyen et des deux branches qui le composent que la requérante fait valoir que c’est la décision attaquée qui est fondée sur une lecture erronée de l’article 17 du règlement no 1107/2009.

36

Enfin, il apparaît clairement à la lecture de l’ensemble du premier moyen, et notamment du point introductif de la partie de la requête consacrée audit moyen, que, par son argumentation, la requérante vise l’interprétation, par la Commission, de l’article 17 du règlement no 1107/2009 effectuée dans la décision attaquée. Le fait que, en raison de l’objet même de la procédure de réexamen interne et de la logique des articles 10 et 12 du règlement no 1367/2006, il puisse exister un certain chevauchement entre les arguments présentés dans le cadre de la demande de réexamen interne et ceux qui sont invoqués au soutien d’un recours en annulation contre la décision rejetant comme non fondée ladite demande n’est pas de nature à altérer cette conclusion.

37

Partant, l’argumentation de la Commission selon laquelle le premier moyen est irrecevable, car il ne vise pas la décision attaquée, doit être rejetée.

38

En second lieu, concernant le défaut de concordance entre la demande de réexamen et la requête, le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, un recours en annulation d’une décision rejetant une demande de réexamen interne ne saurait être fondé sur des motifs nouveaux ou des éléments de preuve qui n’apparaissaient pas dans la demande de réexamen, sous peine de priver l’exigence relative à la motivation d’une telle demande, figurant à l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, de son effet utile et de modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande (arrêts du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 39, et du 17 avril 2024, Föreningen Svenskt Landskapsskydd/Commission, T‑346/22, non publié, EU:T:2024:246, point 70).

39

En outre, les moyens et les arguments soulevés devant le Tribunal dans le cadre d’un recours tendant à l’annulation d’une décision portant rejet d’une demande de réexamen interne ne sauraient être considérés comme étant recevables que dans la mesure où ils ont déjà été présentés par la partie requérante dans la demande de réexamen interne, et ce de manière à ce que la Commission ait pu y répondre (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, points 68 et 69). Toutefois, il ne saurait être exigé d’une partie requérante formant un recours devant le Tribunal au titre de l’article 12 du règlement no 1367/2006 qu’elle se limite à reproduire textuellement les arguments qu’elle avait invoqués dans sa demande de réexamen interne.

40

En l’espèce, il ressort clairement de sa demande de réexamen interne que la requérante remettait notamment en cause l’application de l’article 17 du règlement no 1107/2009 effectuée par la Commission lorsque cette dernière a adopté le règlement d’exécution 2021/2068. En particulier, elle a soulevé des arguments tirés du principe de précaution, du caractère automatique des prolongations et des délais d’évaluation prévus par le règlement no 1107/2009 et a invoqué les articles 4, 5, 7, 9, 14 et 15 de ce règlement. Partant, il y a lieu de considérer qu’une telle argumentation se recoupe avec le premier moyen du présent recours en annulation.

41

Partant, il convient de rejeter l’argument de la Commission concernant le défaut de concordance entre la demande de réexamen interne et la requête.

42

Il s’ensuit que le premier moyen est recevable.

43

Dans le cadre du premier moyen, la requérante rappelle que le règlement no 1107/2009 repose sur l’objectif consistant à assurer un niveau de protection élevée de la santé humaine et se fonde sur le principe de précaution et de protection de l’environnement.

44

En particulier, dans le cadre de la seconde branche du premier moyen, la requérante soutient que le règlement no 1107/2009 a été principalement adopté dans le but d’accélérer l’évaluation des substances actives. Des délais stricts seraient fixés pour chaque étape du processus de renouvellement, ce qui permettrait de clôturer le processus préparatoire en deux ans et demi et donnerait à la Commission et aux États membres plus de six mois pour décider de renouveler ou non une approbation.

45

Dans ce contexte, l’article 17 du règlement no 1107/2009 ne pourrait être compris que comme prévoyant une prolongation limitée de quelques mois, voire d’un an au maximum, et ne saurait être interprété comme permettant des prolongations successives qui, prises ensemble, reviendraient à une prolongation de plus de six ans, c’est-à-dire plus de deux fois le temps prévu pour le déroulement du processus de renouvellement, sans aucune justification ou explication de la part de la Commission. Le fait que le non-respect des délais ne soit accompagné d’aucune sanction exposerait le système à des abus stratégiques.

46

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que l’article 191, paragraphe 2, TFUE prévoit que la politique de l’environnement est fondée, notamment, sur le principe de précaution, principe ayant également vocation à s’appliquer dans le cadre d’autres politiques de l’Union, en particulier la politique de protection de la santé publique, ainsi que lorsque les institutions de l’Union adoptent, au titre de la politique agricole commune ou de la politique du marché intérieur, des mesures de protection de la santé humaine (voir arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, point 41 et jurisprudence citée).

47

Il incombe donc au législateur de l’Union, lorsqu’il adopte des règles régissant la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, telles que celles énoncées par le règlement no 1107/2009, de se conformer au principe de précaution, en vue notamment d’assurer, conformément à l’article 35 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi qu’à l’article 9 et à l’article 168, paragraphe 1, TFUE, un niveau élevé de protection de la santé humaine (voir arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, point 42 et jurisprudence citée).

48

Le principe de précaution implique que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, des mesures de protection peuvent être prises sans attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, point 43 et jurisprudence citée).

49

Le principe de précaution, principe général du droit de l’Union, impose aux autorités concernées de prendre, dans le cadre précis de l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par la réglementation pertinente, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques [voir arrêts du 21 octobre 2003, Solvay Pharmaceuticals/Conseil, T‑392/02, EU:T:2003:277, point 121 et jurisprudence citée, et du 12 avril 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commission, T‑31/07, non publié, EU:T:2013:167, point 134 et jurisprudence citée]. Le principe de précaution sous-tend l’ensemble des dispositions du règlement no 1107/2009.

50

Le considérant 8 du règlement no 1107/2009 précise que le principe de précaution devrait être appliqué et que ledit règlement devrait garantir que l’industrie démontre que les substances ou les produits fabriqués ou mis sur le marché n’ont aucun effet nocif sur la santé humaine ou animale, ni aucun effet inacceptable sur l’environnement. À cet égard, il convient de relever que les procédures d’autorisation et d’approbation préalables mises en place par ce règlement pour les produits phytopharmaceutiques et leurs substances actives sont inspirées du principe de précaution (voir arrêt du 17 mars 2021, FMC/Commission, T‑719/17, EU:T:2021:143, points 60 et 61 et jurisprudence citée).

51

Il s’ensuit que la Commission, lorsqu’elle exerce ses compétences dans le cadre du règlement no 1107/2009, doit tenir compte du principe de précaution. En ce qui concerne plus précisément les substances actives, il ressort de la jurisprudence que la Commission peut prendre des mesures qui limitent l’utilisation d’une substance en faisant ainsi prévaloir l’intérêt de la sécurité des consommateurs, et cela sans attendre l’issue de la procédure de renouvellement de l’approbation de cette substance (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2019, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17, EU:T:2019:618, point 97).

52

En ce qui concerne l’interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie. La genèse d’une disposition du droit de l’Union peut également révéler des éléments pertinents pour son interprétation (voir arrêts du 2 septembre 2021, CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, point 31 et jurisprudence citée, et du 25 janvier 2017, Rusal Armenal/Conseil, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, point 56 et jurisprudence citée).

53

En premier lieu, il ressort du libellé de l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009 que « [s]i, pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il apparaît que l’approbation expirera avant l’adoption d’une décision de renouvellement, une décision reportant l’expiration de la période d’approbation pour ce demandeur pendant une période suffisante pour permettre l’examen de la demande est adoptée conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3 ». L’article 17, troisième alinéa, du même règlement prévoit les éléments à prendre en considération lorsque la période de prolongation est fixée, à savoir « a) le temps nécessaire à la communication des informations demandées ; b) le temps nécessaire à l’accomplissement de la procédure ; c) le cas échéant, la nécessité d’établir un programme de travail cohérent, conformément à l’article 18 ».

54

Ainsi, il ressort de cette disposition que si, pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il apparaît que l’approbation expirera avant l’adoption d’une décision de renouvellement, « une décision reportant l’expiration de la période d’approbation » est adoptée, et cela « pendant une période suffisante pour permettre l’examen de la demande ». S’il ne peut être exclu par le libellé de cette disposition que, à la fin de cette période, une nouvelle décision de prolongation soit adoptée, cette prolongation, qui n’intervient que pour permettre de compléter la procédure de renouvellement, ne peut être que de nature provisoire, ainsi que l’explique le Conseil dans son mémoire en intervention.

55

La durée de la période de prolongation doit dès lors être adaptée aux circonstances concrètes de l’espèce et ne peut, par conséquent, faire l’objet d’une application automatique, voire systématique.

56

En outre, selon la jurisprudence, l’article 17 du règlement no 1107/2009 a pour effet de permettre la prolongation de la procédure de renouvellement de l’approbation de la substance active en raison de circonstances intervenues au cours de la procédure elle-même et non connues auparavant (arrêt du 19 septembre 2019, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17, EU:T:2019:618, point 104).

57

En deuxième lieu, il convient de tenir compte du contexte dans lequel s’inscrit la règle énoncée à l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009.

58

Cette règle fait partie de la section du règlement no 1107/2009 qui concerne l’approbation des substances actives.

59

Premièrement, une approbation ne peut être accordée que pour une période n’excédant pas dix ans (article 5 du règlement no 1107/2009), limitation qui reprend celle prévue par la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1), laquelle était en vigueur lors de l’approbation de la dimoxystrobine. Ainsi qu’il est expliqué au considérant 15 du règlement no 1107/2009, c’est pour des raisons de sécurité que la période d’approbation des substances actives est limitée dans le temps et qu’elle doit être proportionnelle aux éventuels risques inhérents à l’utilisation des substances. Un renouvellement est valable pour une période n’excédant pas quinze ans (article 14, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009).

60

Il s’ensuit que le législateur a pris soin de prévoir des périodes d’approbation et de renouvellement limitées, afin d’éviter le maintien sur le marché de substances actives qui s’avéreraient présenter des risques inacceptables au sens de l’article 4 du règlement no 1107/2009. La réalisation de cet objectif, à la lumière du principe de précaution, exige que la réévaluation des substances ait lieu périodiquement, ainsi que le souligne à bon droit la Commission lorsqu’elle explique l’approche périodique du règlement no 1107/2009.

61

Deuxièmement, la demande de renouvellement doit être introduite au plus tard trois ans avant l’expiration de la période d’approbation (article 15 du règlement no 1107/2009). Ce délai est donc censé suffire, en principe, pour mener à terme cette procédure et adopter une décision sur le renouvellement de l’approbation, tout en garantissant l’efficacité de l’approche périodique rappelée au point 60 ci-dessus.

62

À cet effet, l’article 19 du règlement no 1107/2009 a octroyé à la Commission la compétence pour adopter, par un règlement d’exécution, des dispositions nécessaires pour l’application de la procédure de renouvellement.

63

C’est ainsi qu’a été adopté le règlement d’exécution (UE) no 844/2012 de la Commission, du 18 septembre 2012, établissant les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de la procédure de renouvellement des substances actives, conformément au règlement no 1107/2009 (JO 2012, L 252, p. 26), qui prévoit, notamment, des délais pour les différentes étapes de la procédure de renouvellement en vue de garantir son bon fonctionnement (considérant 3). Ce règlement a pour objet de donner effet aux règles déjà prévues dans le règlement no 1107/2009 tout en assurant des conditions uniformes d’application dans l’Union.

64

En particulier, les articles 1er à 8 du règlement d’exécution no 844/2012 prévoient les règles concernant la recevabilité de la demande introduite par un producteur de la substance active auprès d’un État membre et assortissent cette première phase de la procédure de certains délais. Conformément à l’article 3 de ce règlement, cette demande est d’abord vérifiée par l’État membre rapporteur, qui s’assure qu’elle a été soumise dans le délai prévu à l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement et qu’elle contient tous les éléments prévus à l’article 2 de celui-ci. Plus particulièrement, conformément à l’article 2, paragraphe 2, dudit règlement, la demande de renouvellement doit contenir la liste des nouvelles informations que le demandeur entend présenter et qui sont nécessaires, conformément à l’article 15, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1107/2009. Ensuite, conformément à l’article 6 du même règlement, après la réception de la réponse affirmative de l’État membre rapporteur concernant cette vérification, le demandeur soumet les dossiers complémentaires à l’État membre rapporteur, à l’État membre corapporteur, à la Commission et à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA). Enfin, conformément à l’article 8 de ce règlement, lorsque les dossiers complémentaires ont été soumis dans le délai et qu’ils contiennent tous les éléments prévus, l’État membre rapporteur informe le demandeur, l’État membre corapporteur, la Commission et l’EFSA de la date de réception des dossiers complémentaires et de la recevabilité de la demande.

65

De même, les articles 11 à 14 du règlement d’exécution no 844/2012 définissent la procédure d’évaluation de la demande de renouvellement de l’approbation d’une substance active et prévoient des délais précis dans lesquels les différents acteurs impliqués dans la procédure doivent préparer et communiquer leur rapport ou leurs conclusions. Tout d’abord, l’État membre rapporteur, après avoir consulté l’État membre corapporteur, établit et soumet à la Commission, avec copie à l’EFSA, un rapport évaluant s’il est permis d’escompter que la substance active satisfait aux critères d’approbation conformément à l’article 4 du règlement no 1107/2009 (article 11 du règlement d’exécution no 844/2012). Après avoir reçu le projet de rapport d’évaluation que lui a transmis l’État membre rapporteur, l’EFSA le communique au demandeur et aux autres États membres (article 12 du règlement d’exécution no 844/2012). À compter de l’expiration de la période de présentation des observations écrites, l’EFSA adopte, compte tenu de l’état des connaissances scientifiques et techniques et en utilisant les documents d’orientation en vigueur à la date de la soumission des dossiers complémentaires, des conclusions dans lesquelles elle indique s’il est permis d’escompter que la substance active satisfait aux critères d’approbation énoncés à l’article 4 du règlement no 1107/2009. S’il y a lieu, l’EFSA organise une consultation d’experts, y compris d’experts de l’État membre rapporteur et de l’État membre corapporteur. Elle communique ses conclusions au demandeur, aux États membres et à la Commission et les met à la disposition du public (article 13 du règlement d’exécution no 844/2012). Enfin, à la suite de la réception des conclusions de l’EFSA et en tenant compte du projet de rapport d’évaluation établi par l’État membre rapporteur, des observations du demandeur et des autres États membres et des conclusions adoptées par l’EFSA, la Commission présente un rapport dit « de renouvellement » et un projet de règlement au comité permanent. La possibilité est donnée au demandeur de présenter des observations concernant le rapport de renouvellement (article 14, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 844/2012). Sur la base du rapport de renouvellement et compte tenu des observations soumises par le demandeur, la Commission adopte un règlement conformément à l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 (article 14, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 844/2012).

66

Seule la dernière étape de la procédure prévue à l’article 14, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 844/2012, qui concerne l’adoption du règlement sur le renouvellement de l’approbation conformément à l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, n’est pas assortie d’un délai.

67

Il s’ensuit que la procédure de renouvellement est fondée sur l’exécution d’un calendrier précis (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2019, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17, EU:T:2019:618, point 103). L’imposition de ces délais et la nécessité qu’ils soient respectés sont d’ailleurs cohérentes avec l’exigence selon laquelle il convient que l’ensemble de la procédure ne dure pas plus de trois ans, ainsi que cela ressort de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 844/2012 (arrêt du 9 décembre 2021, Agrochem‑Maks/Commission, C‑374/20 P, non publié, EU:C:2021:990, point 82).

68

Le respect de ces délais et de l’exigence de célérité de la procédure est d’autant plus important qu’un règlement d’exécution adopté sur le fondement de l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009, qui proroge l’approbation de la substance active en cause pour une certaine période, a les mêmes conséquences qu’un règlement d’exécution portant approbation initiale d’une telle substance au titre de l’article 13, paragraphe 2, dudit règlement ou qu’un règlement portant renouvellement de l’approbation au titre de l’article 20 de ce règlement (voir, en ce sens, arrêt du 27 septembre 2018, Mellifera/Commission, T‑12/17, EU:T:2018:616, points 57 et 58).

69

Ainsi, il y a lieu de considérer que l’article 17 du règlement no 1107/2009 prévoit un mécanisme qui doit être appliqué de manière exceptionnelle, lorsque les conditions prévues par celui-ci sont remplies. Une application systématique de ce mécanisme dans les procédures de renouvellement de l’approbation d’une substance active n’est donc pas compatible avec les exigences du règlement no 1107/2009 et, de manière plus générale, avec l’esprit de ce règlement.

70

Au contraire, la Commission doit, à chaque fois qu’elle prolonge une période d’approbation, faire une évaluation du cas d’espèce et prendre en considération les éléments pertinents afin de définir la « période suffisante » requise pour mener l’évaluation en cours à son terme.

71

Par ailleurs, l’article 17 du règlement no 1107/2009 laisse un pouvoir d’appréciation à la Commission afin de déterminer à quoi correspond une « période suffisante ». Ce pouvoir d’appréciation n’est pas absolu, mais il est encadré par le troisième alinéa dudit article, qui prévoit les éléments à prendre en considération lorsque la période de prolongation est fixée.

72

Ainsi, l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009 ne saurait être lu et appliqué de manière isolée, mais doit l’être en combinaison avec les dispositions du troisième alinéa qui le complète. Cette relation entre les premier et troisième alinéas dudit article ressort, notamment, du texte original de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil COM(2006) 388 final de la Commission, du 12 juillet 2006, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, dans lequel le premier et le deuxième alinéa de ce qui est aujourd’hui l’article 17 du règlement no 1107/009 faisaient partie du même alinéa, qui était directement suivi par l’alinéa concernant la durée de prolongation. Cela montre l’intention du législateur de voir les éléments à prendre en considération pour fixer la durée de la prolongation appliqués dans les situations visées aujourd’hui par les deux premiers alinéas de l’article 17 de ce règlement. En outre, ainsi que le fait valoir à bon droit le Conseil, la durée de la période de prolongation est fixée en prenant en compte les éléments de l’espèce au cas par cas.

73

Troisièmement, ainsi qu’il a été rappelé aux points 46 à 51 ci-dessus, le principe de précaution sous-tend l’ensemble des dispositions du règlement no 1107/2009.

74

Dans ce contexte, l’expression « période suffisante » doit être comprise comme exigeant la définition d’une période qui ne va ni en deçà ni au-delà de ce qui est nécessaire pour compléter la procédure de renouvellement pour chaque cas d’espèce.

75

En troisième lieu, il convient de tenir compte des objectifs poursuivis par le règlement no 1107/2009.

76

En vertu de son article 1er, paragraphe 3, le règlement no 1107/2009 vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur par l’harmonisation des règles concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, tout en améliorant la production agricole. C’est donc à juste titre que la Commission fait valoir que l’objectif du règlement no 1107/2009 est multiple. Toutefois, ainsi qu’il ressort du considérant 24 du règlement no 1107/2009, lors de la délivrance d’autorisations pour des produits phytopharmaceutiques, l’objectif de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, en particulier, devrait primer sur l’objectif d’amélioration de la production végétale.

77

En imposant le maintien d’un niveau élevé de protection de l’environnement, le règlement no 1107/2009 applique l’article 11 TFUE, qui prévoit que les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et des actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable, et l’article 114, paragraphe 3, TFUE, qui concrétise cette obligation. Ce dernier dispose effectivement que, dans ses propositions en matière, notamment, de protection de l’environnement, faites au titre du rapprochement des législations ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur, la Commission prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution fondée sur des faits scientifiques et que, dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement et le Conseil s’efforcent également d’atteindre cet objectif. Cette protection a une importance prépondérante par rapport aux considérations économiques, de sorte qu’elle est de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir arrêt du 17 mars 2021, FMC/Commission, T‑719/17, EU:T:2021:143, point 59 et jurisprudence citée).

78

Il s’ensuit que, parmi les différents objectifs du règlement no 1107/2009, la Commission doit accorder une importance toute particulière à celui qui est d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement lorsqu’elle gère une procédure de renouvellement de l’approbation d’une substance active, a fortiori lorsque cette procédure dépasse le cadre temporel prévu pour son déroulement et qu’elle accorde une prolongation de la période d’approbation en vertu de l’article 17 dudit règlement.

79

Les principes ci-après peuvent être dégagés de l’ensemble des considérations qui précèdent. Premièrement, la prolongation de la période d’approbation est de nature provisoire et exceptionnelle et est permise en raison de circonstances intervenues au cours de la procédure elle-même et non connues auparavant. Elle doit être adoptée au regard des circonstances concrètes de l’espèce et ne peut, par conséquent, faire l’objet d’une application automatique, voire systématique. Deuxièmement, la durée de la prolongation doit être suffisante pour permettre l’examen de la demande de renouvellement. Lorsqu’elle fixe cette durée, la Commission doit prendre en considération les éléments prévus par l’article 17, troisième alinéa, du règlement no 1107/2009 et faire une évaluation au cas par cas. Troisièmement, cette période ne doit aller ni en deçà ni au-delà de ce qui est nécessaire pour achever la procédure de renouvellement.

80

Quatrièmement, de manière plus générale, lorsqu’elle entend faire application de l’article 17 du règlement no 1107/2009, la Commission doit tenir compte de la durée globale de la procédure de renouvellement, afin de s’assurer que celle-ci reste dans des limites raisonnables au regard du principe de célérité de la procédure rappelé au point 68 ci-dessus. En particulier, compte tenu de la durée limitée d’une approbation et de l’approche périodique choisie par le législateur, qui repose sur une réévaluation des risques des substances actives à des intervalles réguliers, il ne saurait être admis que la prolongation de l’approbation, qui revêt un caractère provisoire et exceptionnel, permette le maintien sur le marché d’une substance active pendant une période qui excède significativement celle de l’approbation initiale, sauf à priver le système du renouvellement mis en place par ce règlement de tout effet utile.

81

Interprété ainsi, l’article 17 du règlement no 1107/2009 exprime une mise en balance des différents intérêts en cause compatible avec les objectifs dudit règlement et avec le principe de précaution. D’un côté, sont pris en considération les intérêts qui plaident en faveur du fait qu’une substance qui a été approuvée conformément aux règles de l’Union ne se voit pas être interdite de façon imprévisible à cause de retards dans le calendrier de la procédure de renouvellement qui sont indépendants de la volonté du demandeur.

82

D’un autre côté, la prolongation accordée n’est que provisoire, elle peut être interrompue par une décision de non-renouvellement ou être assortie de limitations dans l’utilisation des substances et, surtout, elle ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire, eu égard aux circonstances de chaque cas d’espèce.

83

En l’espèce, selon la décision attaquée, la Commission considère que l’article 17 du règlement no 1107/2009 l’oblige à s’écarter des délais généraux prévus pour l’approbation des substances lorsque les conditions prévues à cet article sont remplies. La Commission explique que les extensions de l’approbation de la dimoxystrobine accordées par des règlements d’exécution successifs étaient limitées à un an, car elle a opté pour des prolongations d’une durée limitée qui pouvaient être renouvelées si nécessaire plutôt que pour une seule prolongation pour une période plus longue. Il est également mentionné, ainsi que cela est exposé dans un considérant standard figurant dans le règlement d’exécution 2021/2068, que la période de prolongation serait annulée si un règlement relatif au non-renouvellement était adopté pendant la période de prolongation.

84

Ainsi, dans la décision attaquée, la Commission a estimé que les critères prévus par l’article 17 du règlement no 1107/2009 étaient remplis, sans pour autant examiner les différents éléments du cas d’espèce afin de s’assurer qu’elle appliquait une prolongation d’une durée suffisante pour permettre l’examen de la demande de renouvellement de l’approbation de la dimoxystrobine.

85

En outre, les explications de la Commission quant au fait qu’elle a opté pour des extensions d’une durée limitée qui pouvaient être prolongées à nouveau si nécessaire plutôt que pour une seule prolongation pour une période plus longue ne sont pas en conformité avec les principes dégagés aux points 79 et 80 ci-dessus. Il ressort en effet de ces principes que la période de prolongation doit être calculée in concreto et en fonction des étapes de la procédure qui restent à accomplir et qu’elle ne peut aller ni en deçà ni au-delà de ce qui est nécessaire pour achever la procédure de renouvellement.

86

Par ailleurs, le règlement d’exécution 2021/2068 prolonge, pour la sixième fois consécutive, la période d’approbation de la dimoxystrobine. En conséquence de cette prolongation, la durée de l’approbation de cette substance active, qui était initialement de dix ans conformément à l’article 5 du règlement no 1107/2009, a été portée à plus de seize ans et trois mois. Cette durée de prolongation dépasse de plus de deux fois la durée de trois ans prévue par le règlement d’exécution no 844/2012 pour compléter une procédure de renouvellement. Néanmoins, la Commission a considéré, à cet égard, que l’article 17 du règlement no 1107/2009 lui permettait de prolonger la période d’approbation de la dimoxystrobine sans aucune limite dans le temps, nonobstant la durée totale de la procédure de renouvellement.

87

Il convient également de relever que le règlement d’exécution 2021/2068 a été adopté dans le contexte d’une demande de renouvellement d’une substance active que la Commission a elle-même classée en tant que substance « persistante et toxique », dont la substitution est envisagée compte tenu de ses propriétés de perturbation du système endocrinien susceptibles de provoquer des effets nocifs chez l’homme (voir point 8 ci-dessus).

88

Or, concernant les substances dont on envisage la substitution, l’article 24 du règlement no 1107/2009 prévoit que chaque période de renouvellement ne peut dépasser sept ans.

89

Ainsi, à la suite de la sixième prolongation de la période d’approbation de la dimoxystrobine, la période totale de prolongation correspond, à quelques mois près, à la durée maximale du renouvellement de l’approbation qui aurait pu être décidée à l’issue de la procédure de renouvellement en cause, à supposer que les autres critères eussent été remplis.

90

En affirmant, dans la décision attaquée, qu’elle pouvait prolonger une sixième fois l’approbation de la dimoxystrobine sans tenir compte de ces circonstances, la Commission a méconnu le caractère provisoire et exceptionnel du mécanisme de prolongation de l’approbation d’une substance active ainsi que les exigences de célérité prévues par le système mis en place pour le renouvellement d’une telle approbation.

91

Il s’ensuit que la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit.

92

Les arguments de la Commission ne sont pas de nature à remettre en cause cette conclusion.

93

Premièrement, la Commission fait valoir, à bon droit, que l’objectif du règlement no 1107/2009 est multiple. Or, cet élément corrobore, et ne remet pas en question, l’interprétation de l’article 17 dudit règlement effectuée aux points 52 et suivants ci-dessus (voir notamment point 76 ci-dessus).

94

Deuxièmement, la Commission fait valoir que la constatation de domaines critiques de préoccupation et de lacunes dans les données concernant la dimoxystrobine est dénuée de pertinence aux fins de l’application de l’article 17 du règlement no 1107/2009 et que la prolongation de la période d’approbation prévue par l’article 17 de ce règlement ne serait pas fondée sur des critères de fond.

95

Il ressort en effet de la lecture de l’article 17 du règlement no 1107/2009 que celui-ci ne comporte pas de considérations liées à des évaluations de fond des substances actives. Cependant, d’une part, l’interprétation de l’article 17 de ce règlement effectuée aux points 54 à 82 ci-dessus ne repose pas sur de telles considérations. D’autre part, l’obligation de procéder à une analyse in concreto des circonstances permettant de prolonger la période d’approbation d’une substance active telle que la dimoxystrobine, y compris de la nature de cette substance (voir point 85 ci-dessus), ne présuppose pas non plus une évaluation de fond.

96

Dès lors, ces arguments de la Commission sont sans incidence sur la conclusion du Tribunal.

97

Enfin, ne saurait davantage prospérer l’argument de CropLife Europe selon lequel l’interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009 proposée par la requérante serait contraire à la sécurité juridique, car elle rendrait le mécanisme de prolongation arbitraire. D’une part, l’obligation pour la Commission de vérifier le respect des critères prévus par l’article 17 dudit règlement en tenant compte des circonstances de l’espèce et des exigences de célérité inhérentes à ce règlement découle du texte même de celui-ci.

98

D’autre part, ainsi qu’il a été exposé aux points 81 et 82 ci-dessus, la sécurité juridique a été prise en compte dans la mise en balance des différents intérêts en cause, qui est en conformité avec les objectifs du règlement no 1107/2009.

99

Il ressort de tout ce qui précède que la seconde branche du premier moyen de la requérante est fondée.

100

Partant, la décision attaquée doit être annulée en tant qu’elle concerne la dimoxystrobine, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la première branche du premier moyen ou le second moyen.

101

Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la requérante, conformément aux conclusions de cette dernière.

102

En application de l’article 138, paragraphes 1 et 3, du règlement de procédure, le Parlement, le Conseil et CropLife Europe supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre élargie)

déclare et arrête :