Jurisprudence CJUE — 62022TO0675

DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)

11 août 2023 (*)

« Recours en annulation – Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Documents relatifs à des échanges entre la BCE et une banque centrale – Refus d’accès – Demande d’injonction – Incompétence – Acte individuel – Absence de qualité pour agir – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T‑675/22,

James T. Flynn, demeurant à Dublin (Irlande), représenté par MM. E. Dornan, barrister, et K. Winters, solicitor,

partie requérante,

contre

Banque centrale européenne (BCE), représentée par M. A. Korb et M^me M. Estrada Cañamares, en qualité d’agents, assistés de M^e M. Kottmann, avocat,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (sixième chambre),

composé de M^mes M. J. Costeira (rapporteure), présidente, M. Kancheva et M. P. Zilgalvis, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. James T. Flynn, demande, d’une part, l’annulation de la décision de la Banque centrale européenne (BCE) du 1^er septembre 2022 refusant l’accès à des documents relatifs à des échanges entre elle et la Central Bank of Ireland (Banque centrale d’Irlande) (ci-après la « décision attaquée ») et, d’autre part, que le Tribunal ordonne à la BCE de divulguer les documents demandés.

Antécédents du litige et procédure

2 Le 16 mai 2022, la société d’avocats KRW Law, LLP a déposé, par le biais de la plateforme asktheeu.org, une demande d’accès à des documents, adressée à la BCE au titre de la décision 2004/258/CE de la Banque centrale européenne, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (BCE/2004/3) (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée en dernier lieu par la décision (UE) 2015/529 de la Banque centrale européenne, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64) (ci-après la « décision 2004/258 »). Cette demande initiale d’accès (ci-après la « demande initiale d’accès ») était libellée comme suit :

« Chère Banque centrale européenne,

En vertu du droit d’accès aux documents prévu par les traités de l’Union européenne, tel qu’exposé dans le règlement n^o 1049/2001, je demande des documents comportant les informations suivantes :

Veuillez fournir les correspondances échangées entre la Banque centrale européenne et la Banque centrale d’Irlande depuis le 19 février 2019 à propos de l’article 3 de la décision de la Banque centrale européenne du 19 avril 2013, BCE/2013/10.

Avec mes respectueuses salutations,

KRW Law‑Euro. »

3 Le 15 juillet 2022, la BCE a répondu à KRW Law, par le biais de la plateforme asktheeu.org, en accordant l’accès à une partie des documents demandés.

4 Par lettre du 3 août 2022 adressée à la BCE, KRW Law a introduit une « demande confirmative d’accès aux documents de la BCE » (ci-après la « demande confirmative d’accès »). Le signataire de cette lettre était KRW Law, laquelle portait la signature d’une personne non identifiée. Dans l’intitulé de cette lettre, trois adresses postales figuraient, à savoir les adresses des bureaux de KRW Law à Belfast et à Londres (Royaume-Uni) ainsi que l’adresse de JT Flynn & Co. Solicitors à Dublin (Irlande). La demande confirmative d’accès contenait, en annexe, un arrêt de l’Ard-Chúirt (Haute Cour, Irlande) du 15 octobre 2020, prononcé dans un litige opposant A à la Banque centrale d’Irlande et impliquant des billets en euros endommagés.

5 Par la décision attaquée, adressée à M. Colin McMenamin, solicitor de KRW Law, la BCE a refusé la demande confirmative d’accès.

6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 octobre 2022, le requérant a introduit le présent recours.

7 Par lettres du 10 novembre 2022 et du 6 janvier 2023, le greffe du Tribunal a fixé des délais au requérant aux fins de la régularisation de la requête.

8 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 17 janvier 2023, le requérant a notamment demandé que, dans l’intitulé de l’affaire, son nom soit corrigé comme étant « James T. Flynn » au lieu de « KRW Law LLP ».

9 Le 31 janvier 2023, la requête a été signifiée à la BCE.

10 Le 5 avril 2023, la BCE a soulevé une exception d’irrecevabilité par acte séparé déposé au greffe du Tribunal.

Conclusions des parties

11 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée ;

– ordonner à la BCE de divulguer intégralement les documents demandés par lui ;

– condamner la BCE aux dépens.

12 La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme étant irrecevable ;

– condamner le requérant aux dépens.

En droit

13 Aux termes de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’exception d’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Il importe de préciser à cet égard que, contrairement à ce que prétend le requérant, l’exception d’irrecevabilité a été présentée par la BCE dans le respect du délai de dépôt d’une telle exception. En effet, il ressort des éléments du dossier que, en raison de la demande de régularisation de la requête, celle-ci a été signifiée à la BCE le 31 janvier 2023 et que la BCE a soulevé l’exception d’irrecevabilité par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 5 avril 2023 (voir points 6 à 10 ci-dessus). L’exception d’irrecevabilité a donc été déposée au greffe du Tribunal dans le délai de deux mois prescrit par l’article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure, augmenté du délai de distance prévu par l’article 60 du même règlement.

14 En l’espèce, la BCE ayant, dès lors, valablement demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

15 La BCE a soulevé deux fins de non-recevoir, la première, relative au premier chef de conclusions et tirée de l’absence de qualité pour agir et, la seconde, relative au deuxième chef de conclusions et tirée de l’incompétence du Tribunal. Il convient de commencer l’examen par cette dernière.

Sur la fin de non-recevoir tirée de l’incompétence du Tribunal

16 La BCE soutient que, par le deuxième chef de conclusions, le requérant demande au Tribunal d’enjoindre à la BCE de divulguer les documents demandés, alors que le juge de l’Union européenne ne saurait, en principe, adresser des injonctions à une institution de l’Union.

17 Le requérant soutient que l’argument de la BCE est « difficile à comprendre ».

18 En ce qui concerne le deuxième chef de conclusions, il y a lieu de relever que celui-ci tend à ce que le Tribunal ordonne à la BCE de divulguer les documents demandés. À cet égard, il suffit de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union (voir ordonnance du 26 octobre 1995, Pevasa et Inpesca/Commission, C‑199/94 P et C‑200/94 P, EU:C:1995:360, point 24 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 25 septembre 2018, Suède/Commission, T‑260/16, EU:T:2018:597, point 104 et jurisprudence citée).

19 Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter le deuxième chef de conclusions pour cause d’incompétence.

Sur la fin de non-recevoir tirée de l’absence de qualité pour agir

20 La BCE soutient que le premier chef de conclusions est irrecevable en raison de l’absence de qualité pour agir du requérant, étant donné qu’il ne relève d’aucun des trois cas de figure prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Premièrement, il ne serait pas le destinataire de la décision attaquée, deuxièmement, il ne serait pas individuellement concerné par celle-ci et, troisièmement, la décision attaquée ne serait pas un acte réglementaire. Les circonstances de la présente affaire seraient, par ailleurs, différentes de celles ayant donné lieu à l’arrêt du 24 mai 2011, NLG/Commission (T‑109/05 et T‑444/05, EU:T:2011:235), dans lequel le Tribunal aurait permis à une partie requérante de contester une décision adressée à son avocat.

21 Le requérant fait valoir que le recours est recevable. D’une part, il devrait être considéré comme le destinataire de la décision attaquée, étant donné que KRW Law aurait agi en tant que son représentant légal, ce qui serait connu de la BCE. À cet égard, il résulterait de la demande confirmative d’accès que le bureau de KRW Law à Dublin (Irlande) serait chez JT Flynn & Co. Solicitors. De plus, il résulterait du libellé de cette lettre que KRW Law demandait l’accès à des documents concernant des procédures dans lesquelles le requérant serait un « suspect ». Or, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE devrait être interprété comme incluant un acte adressé au représentant légal de la personne en cause. De plus, dans l’arrêt du 24 mai 2011, NLG/Commission (T‑109/05 et T‑444/05, EU:T:2011:235), le Tribunal aurait déjà « autorisé » une partie requérante à contester une décision adressée à son avocat.

22 D’autre part, le requérant soutient qu’il est directement affecté et individuellement concerné par la décision attaquée. En particulier, il satisferait au critère de l’affectation individuelle, étant donné que le refus d’accès aux documents, figurant dans la décision attaquée, affecterait un groupe de personnes identifiées ou identifiables, dont le requérant ferait partie, ce groupe pouvant être identifié à partir de ces mêmes documents demandés.

23 Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de ce même article, un recours contre les actes dont elle est destinataire (premier membre de phrase) ou qui la concernent directement et individuellement (deuxième membre de phrase), ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution (dernier membre de phrase).

24 Tout d’abord, il convient de constater que le requérant n’a pas de qualité pour agir au regard de l’article 263, quatrième alinéa, dernier membre de phrase, TFUE, ce que, d’ailleurs, il ne conteste pas. En effet, la décision attaquée n’est pas un acte réglementaire, dans la mesure où elle n’a pas, par sa nature, une portée générale. En revanche, la décision attaquée constitue une décision individuelle prise à l’égard du demandeur d’accès aux documents (voir point 5 ci-dessus).

25 Ensuite, s’agissant de la qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que fait valoir le requérant, celui-ci n’est pas le destinataire de la décision attaquée.

26 D’une part, il convient de constater que la personne désignée dans la décision attaquée comme destinataire de celle-ci est KRW Law et non le requérant (voir point 5 ci-dessus).

27 D’autre part, s’agissant du fait de savoir si, lors de la phase précontentieuse, KRW Law a agi au nom du requérant, il convient de constater qu’une telle représentation ne ressort pas de la procédure administrative qui a donné lieu à la décision attaquée.

28 Premièrement, la demande initiale d’accès a été présentée par KRW Law, en son propre nom, et non pas en représentation d’un client ou d’une autre personne, ainsi qu’il résulte clairement de son libellé (voir point 2 ci-dessus).

29 Deuxièmement, la demande confirmative d’accès a été introduite par KRW Law et a été présentée comme étant une demande « confirmative » de la demande initiale d’accès (voir point 4 ci-dessus). Or, il convient de rappeler que, ainsi qu’il résulte de l’article 7, paragraphe 2, de la décision 2004/258, la faculté d’adresser une demande confirmative tendant à ce que le directoire de la BCE révise la position de celle-ci appartient, en cas de refus total ou partiel, au demandeur initial. En l’espèce, la faculté d’adresser une demande confirmative appartenait donc à KRW Law, qui était le demandeur initial.

30 Troisièmement, le texte de la demande confirmative d’accès mentionnait, certes, ce qui suit : « La divulgation de ces documents est demandée dans des circonstances où notre client est un “suspect” dans une enquête pénale impliquant des billets en euros endommagés. » Toutefois, la demande ne mentionnait à aucun moment le nom dudit client et ne l’identifiait en aucune façon. Contrairement à ce que soutient le requérant, le fait que la demande confirmative contenait trois adresses, deux concernant les bureaux de KRW Law et une troisième concernant le bureau de JT Flynn & Co. Solicitors, ne constitue pas un élément permettant de conclure que KRW Law agissait au nom du requérant. D’une part, la société JT Flynn & Co. Solicitors ne saurait être assimilée au requérant et, d’autre part, la simple indication de l’adresse du bureau de cette société n’est pas susceptible de correspondre à une indication que KRW Law agissait au nom de ladite société et, encore moins, au nom du requérant.

31 De même, l’arrêt de l’Ard-Chúirt (Haute Cour), annexé à la demande confirmative d’accès, ne permettait pas non plus d’identifier le requérant comme étant le client de KRW Law, étant donné que cet arrêt concernait un litige opposant une personne déterminée, qui n’était pas le requérant, à la Banque centrale d’Irlande (voir point 4 ci-dessus). S’il est certes vrai que ledit arrêt mentionne le nom du requérant aux points 34 et 35, il n’en demeure pas moins que cette seule référence, dans un arrêt annexé à la demande confirmative d’accès, qui d’autant plus concernait un litige auquel le requérant n’était pas l’une des parties, ne saurait constituer une indication que KRW Law agissait au nom du requérant lorsqu’elle a introduit ladite demande confirmative.

32 Il s’ensuit que, d’une part, aucun élément de la procédure administrative n’indique que KRW Law a présenté la demande confirmative d’accès au nom du requérant et que, d’autre part, cette demande a été présentée comme étant confirmative d’une demande initiale introduite par KRW Law en son propre nom.

33 Quatrièmement, la demande confirmative d’accès ne saurait être interprétée comme ayant été présentée au nom d’un client non identifié de KRW Law. S’il est certes vrai que le droit à l’accès du public aux documents de la BCE est conféré à tout citoyen et à toute personne physique et morale, il n’en demeure pas moins que ce droit est garanti dans des termes différents selon que le demandeur est une personne demeurant ou étant établie dans un État membre ou une personne ne résidant pas ou n’ayant pas son siège dans un État membre (voir article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2004/258). Partant, le demandeur d’accès aux documents doit être identifié ou identifiable.

34 Cinquièmement, le requérant ne saurait invoquer utilement l’arrêt du 24 mai 2011, NLG/Commission (T‑109/05 et T‑444/05, EU:T:2011:235), à l’appui de son argumentation. Cet arrêt concerne une situation dans laquelle, contrairement au cas d’espèce, il ressortait des termes de la demande initiale d’accès que l’avocat qui avait introduit cette demande agissait au nom de la partie requérante dans cette affaire et que le fait qu’il la représentait était connu de la partie défenderesse (arrêt du 24 mai 2011, NLG/Commission, T‑109/05 et T‑444/05, EU:T:2011:235, points 71 à 73).

35 L’autre jurisprudence invoquée par le requérant n’est pas non plus pertinente, puisqu’elle concerne des situations qui sont, factuellement et juridiquement, différentes du cas de l’espèce. Ainsi, l’arrêt du 25 juin 2020, Malacalza Investimenti/BCE (T‑552/19, EU:T:2020:294, points 41 à 48), examine une situation dans laquelle le destinataire de la décision attaquée était la partie requérante elle-même dans ladite affaire, et l’arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507), concerne la question de savoir si la République bolivarienne du Venezuela est à considérer comme une « personne morale », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

36 Il résulte de tout ce qui précède que la demande initiale d’accès et la demande confirmative d’accès ont été formellement présentées par KRW Law et qu’elles ne contenaient aucune indication que celle-ci agissait au nom du requérant. Force est donc de constater que la décision attaquée a comme destinataire KRW Law et non le requérant.

37 Le requérant n’étant pas le destinataire de la décision attaquée, il ne dispose donc pas de qualité pour agir sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE.

38 Enfin, s’agissant du fait de savoir si le requérant peut former un recours en annulation en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE, il convient de rappeler que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part, prévues par cette disposition sont cumulatives (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 75 et 76 et jurisprudence citée).

39 S’agissant de la condition tenant à l’affectation individuelle, il résulte d’une jurisprudence constante que les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223 ; du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, EU:C:2005:761, point 33, et du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 46).

40 En l’espèce, il suffit de constater que la décision attaquée n’atteint pas le requérant en raison de certaines qualités qui lui seraient particulières par rapport à d’autres personnes éventuellement intéressées par une demande d’accès aux documents de la BCE. Le requérant ne se trouve donc pas dans une situation différente de celle de tout autre bénéficiaire du droit d’accès du public aux documents de la BCE, garanti à l’article 2 de la décision 2004/258.

41 Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner si le requérant est directement concerné par la décision attaquée, il y a lieu de considérer qu’il n’a pas de qualité pour agir sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.

42 Par ailleurs, l’argument du requérant tiré d’une violation de son droit à une protection juridictionnelle effective est, en l’espèce, inopérant. En effet, le principe de protection juridictionnelle effective ne permet pas au juge d’écarter la condition de qualité pour agir énoncée par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, point 44 et jurisprudence citée, et du 30 mars 2004, Rothley e.a./Parlement, C‑167/02 P, EU:C:2004:193, point 25 et jurisprudence citée).

43 En outre, la décision attaquée ne porte pas atteinte aux droits propres au requérant dès lors que, d’une part, aucune demande d’accès aux documents n’a été présentée à son nom et que, d’autre part, la possibilité pour le requérant de présenter une telle demande n’est pas remise en cause [voir, en ce sens, ordonnance du 30 avril 2001, British American Tobacco International (Holdings)/Commission, T‑41/00, EU:T:2001:125, point 20 et jurisprudence citée]. À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes des articles 2 et 6 de la décision 2004/258, toute personne peut demander à avoir accès aux documents de la BCE, sans qu’il soit nécessaire de motiver la demande.

44 Dès lors, le requérant n’ayant pas de qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il y a lieu de rejeter le premier chef de conclusions comme étant irrecevable.

45 Au vu de tout ce qui précède, le présent recours doit être rejeté, en partie, pour incompétence du Tribunal pour en connaître et, en partie, comme étant irrecevable.

Sur les dépens

46 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

47 Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BCE.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (sixième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté en partie pour cause d’incompétence et en partie comme étant irrecevable.

2) M. James T. Flynn supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE).

Fait à Luxembourg, le 11 août 2023.

Le greffier

La présidente

V. Di Bucci

M. J. Costeira

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* Langue de procédure : l’anglais.