| CELEX | 62023CJ0559 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 16 juillet 2026 |
ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
16 juillet 2026 (*)
« Pourvoi – Responsabilité non contractuelle – Enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Confidentialité – Divulgation non autorisée du rapport d’enquête dans la presse – Imputabilité des fuites – Article 10, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 – Préjudices matériel et moral – Charge de la preuve – Prescription du recours en indemnité – Article 46, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne – Confidentialité des avis juridiques »
Dans l’affaire C‑559/23 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 7 septembre 2023,
International Management Group (IMG), établie à Bruxelles (Belgique), représenté par Mes J.-Y. de Cara et L. Levi, avocats,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland et Mme S. Delaude, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de Mme M. L. Arastey Sahún, présidente de chambre, MM. J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (rapporteur) et B. Smulders, juges,
avocat général : M. J. Richard de la Tour,
greffier : M. F. Cathagne, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 décembre 2025,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 mars 2026,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, International Management Group (IMG) demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 28 juin 2023, IMG/Commission (T‑752/20, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2023:366), par lequel le Tribunal a rejeté son recours tendant à la réparation des préjudices matériel et moral qu’il aurait subis en raison de l’illégalité des comportements de la Commission européenne et de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à la suite d’un rapport concernant IMG, élaboré par l’OLAF.
Le cadre juridique
2 Les articles 3 et 4 du règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1), visent, respectivement, les enquêtes externes, consistant en des contrôles et des vérifications effectués par l’OLAF sur place dans les États membres et, conformément aux accords de coopération et d’assistance mutuelle et à tout autre instrument juridique en vigueur, dans les pays tiers et auprès d’organisations internationales, ainsi que les enquêtes internes, effectuées au sein des institutions, des organes et des organismes de l’Union européenne.
3 L’article 9, paragraphe 4, de ce règlement prévoit qu’une fois que l’enquête a été achevée et avant que les conclusions se rapportant nommément à une personne concernée n’aient été tirées, cette dernière se voit accorder la possibilité de présenter ses observations sur les faits la concernant.
4 L’article 10, paragraphes 1 à 3, dudit règlement dispose :
« 1. Les informations transmises ou obtenues dans le cadre des enquêtes externes, sous quelque forme que ce soit, sont protégées par les dispositions pertinentes.
2. Les informations transmises ou obtenues dans le cadre des enquêtes internes, sous quelque forme que ce soit, sont couvertes par le secret professionnel et bénéficient de la protection accordée par les dispositions applicables aux institutions de l’Union.
3. Les institutions, organes et organismes concernés assurent le respect de la confidentialité des enquêtes effectuées par l’[OLAF] ainsi que des droits légitimes des personnes concernées et, dans les cas où des procédures judiciaires ont été engagées, de toutes les règles nationales applicables à ces procédures. »
5 L’article 11, paragraphes 1 et 3 à 6, du même règlement prévoit :
« 1. À l’issue d’une enquête effectuée par l’[OLAF], un rapport est établi sous l’autorité du directeur général. Ce rapport fait le point sur la base juridique de l’enquête, les phases procédurales qui ont été suivies, les faits constatés et leur qualification juridique préliminaire, l’incidence financière estimée des faits constatés, le respect des garanties de procédure conformément à l’article 9 ainsi que les conclusions de l’enquête.
Le rapport est accompagné des recommandations du directeur général sur les suites qu’il convient ou non de donner à l’enquête. Ces recommandations indiquent, le cas échéant, les mesures disciplinaires, administratives, financières et/ou judiciaires que doivent prendre les institutions, les organes ou les organismes ainsi que les autorités compétentes des États membres concernés et précisent en particulier le montant estimé des recouvrements et la qualification juridique préliminaire des faits constatés.
[...]
3. Les rapports et les recommandations élaborés à la suite d’une enquête externe et tout document utile y afférent sont transmis aux autorités compétentes des États membres concernés conformément à la réglementation relative aux enquêtes externes et, s’il y a lieu, aux services compétents de la Commission.
4. Les rapports et recommandations élaborés à la suite d’une enquête interne et tout document utile y afférent sont transmis à l’institution, à l’organe ou à l’organisme concerné. Cette institution, cet organe ou cet organisme donne aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires et judiciaires, que leurs résultats appellent, et en rend compte à l’[OLAF], dans un délai qui est fixé dans les recommandations accompagnant le rapport ainsi que sur demande de l’[OLAF].
5. Lorsque le rapport établi à la suite d’une enquête interne révèle l’existence de faits susceptibles de donner lieu à des poursuites pénales, cette information est transmise aux autorités judiciaires de l’État membre concerné.
6. À la demande de l’[OLAF], les autorités compétentes des États membres concernés lui envoient, en temps utile, des informations sur les suites éventuellement données, après la transmission par le directeur général de ses recommandations conformément au paragraphe 3 et après la transmission par l’[OLAF] de toute information conformément au paragraphe 5. »
Les antécédents du litige
6 Les antécédents du litige figurent aux points 2 à 18 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente affaire, être résumés de la manière suivante.
7 Le requérant a été établi le 25 novembre 1994 dans le but de permettre aux États participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée. Dans le cadre de ses activités, il a conclu plusieurs conventions avec la Commission, en application notamment du mode d’exécution du budget de l’Union dit « de gestion indirecte ou conjointe » prévu par la réglementation financière de l’Union. Ce mode d’exécution du budget prévoit que, lorsque la Commission exécute le budget de l’Union en gestion conjointe, qualifiée depuis l’année 2012 de gestion indirecte, certaines tâches d’exécution sont déléguées à des organisations internationales.
8 Le 31 janvier 2012, le directeur général de l’OLAF a ouvert une enquête (enquête OF/2011/1002) portant sur le statut juridique du requérant, en tant qu’« organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union.
9 Le 9 décembre 2014, l’OLAF a établi son rapport final (ci-après le « rapport de l’OLAF »), dans lequel il a considéré, en substance, que le requérant n’était pas une « organisation internationale » au sens de la réglementation financière de l’Union et qu’il pourrait même ne pas avoir de personnalité juridique propre. L’OLAF a donc recommandé à la Commission d’imposer des sanctions administratives et financières au requérant et de procéder à la récupération des sommes qui lui avaient été versées.
10 Le 12 décembre 2014, le rapport de l’OLAF a été transmis officiellement à la Commission et aux autorités judiciaires françaises et belges.
11 Le 16 décembre 2014, la Commission a adopté la décision d’exécution C(2014) 9787 final, portant modification de sa décision d’exécution C(2013) 7682, relative au programme d’action annuel 2013 en faveur du Myanmar/de la Birmanie à financer sur le budget général de l’Union (ci-après la « décision du 16 décembre 2014 »). En vertu de la décision du 16 décembre 2014, un programme de développement du commerce au Myanmar/en Birmanie, financé par l’Union, devait être mis en œuvre, non pas par le requérant, comme envisagé jusqu’alors, mais par une autre entité. Le requérant a introduit devant le Tribunal un recours en annulation de cette décision, enregistré sous le numéro d’affaire T‑29/15.
12 Le 18 février 2015, le requérant a envoyé à l’OLAF un courrier faisant état d’une possible fuite dans la presse d’informations relatives au contenu du rapport, notamment des conclusions de celui-ci, et de la diffusion de ces informations dans un article publié par le magazine allemand Der Spiegel le 13 février 2015.
13 Le 13 mars 2015, le directeur général de l’OLAF a envoyé un courrier au président du Parlement européen indiquant qu’il avait été informé du fait que le rapport de l’OLAF avait été diffusé au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement. Dans ce courrier, le directeur général de l’OLAF a rappelé que le rapport de l’OLAF n’avait pas été officiellement divulgué au Parlement et a prié le président de cette institution de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à la diffusion du document.
14 Par courrier du 20 mars 2015, l’OLAF a répondu au requérant que son rapport avait été transmis exclusivement aux autorités nationales compétentes et au secrétariat général de la Commission.
15 Le 8 mai 2015, la Commission a adressé au requérant une lettre visant à l’informer des suites qu’elle entendait donner au rapport de l’OLAF. Par cette lettre, la Commission a notamment pris une décision (ci‑après la « décision du 8 mai 2015 ») selon laquelle, « jusqu’à ce qu’il y ait une certitude absolue au sujet du statut d’organisation internationale [du requérant] », ses services ne concluraient pas avec lui de nouvelles conventions de délégation en gestion indirecte au sens de la réglementation financière de l’Union.
16 Le requérant a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro d’affaire T‑381/15, par lequel il demandait, notamment, l’annulation de la décision du 8 mai 2015 et la réparation de ses préjudices matériel et moral.
17 Le 11 décembre 2015, le rapport de l’OLAF a été publié, sans ses annexes, sur le site Internet du journal New Europe. Le requérant a été informé de ce que deux enquêtes avaient alors été ouvertes par le secrétaire général de la Commission et par l’OLAF pour identifier la source de cette fuite.
18 Le 30 janvier 2017, le secrétaire général de la Commission a adressé une lettre au requérant l’informant du fait que les enquêtes avaient été closes et que celles-ci n’avaient pas permis d’identifier la source de la fuite.
19 Par arrêts du 2 février 2017, International Management Group/Commission (T‑29/15, EU:T:2017:56), et du 2 février 2017, IMG/Commission (T‑381/15, EU:T:2017:57), le Tribunal a rejeté les recours du requérant mentionnés aux points 11 et 16 du présent arrêt.
20 Le 5 juin 2018, le requérant a obtenu communication du rapport de l’OLAF accompagné de ses annexes.
21 Par arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Cour a annulé les arrêts mentionnés au point 19 du présent arrêt, la décision du 16 décembre 2014 ainsi que la décision du 8 mai 2015. Elle a renvoyé l’affaire T‑381/15 devant le Tribunal pour qu’il soit statué sur la demande en réparation du requérant relative aux dommages qui lui auraient été causés par la décision du 8 mai 2015. Statuant sur renvoi, le Tribunal a, par arrêt du 9 septembre 2020, IMG/Commission (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), rejeté le recours en indemnité du requérant. Cet arrêt a été annulé par l’arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722).
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
22 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2020, le requérant a introduit un recours tendant à la réparation des préjudices matériel et moral qu’il aurait subis en raison de la fuite dans la presse du contenu du rapport de l’OLAF, lequel, selon le requérant, était entaché de plusieurs illégalités. Le requérant a invoqué un préjudice matériel, consistant en une diminution du volume des activités qui lui avaient été confiées par ses partenaires et ses donateurs habituels, et un préjudice moral constitué par les sentiments d’injustice et de frustration qu’il aurait éprouvés, d’une part, et par une atteinte très grave à son honneur, à son image et à sa réputation, d’autre part.
23 Il ressort du point 22 de l’arrêt attaqué que la Commission avait contesté la recevabilité du recours en première instance, au motif que celui‑ci aurait été prescrit. Toutefois, comme il ressort du point 24 de cet arrêt, le Tribunal a décidé d’examiner le bien-fondé des conclusions en indemnité du requérant, sans statuer préalablement sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription du recours.
24 Le Tribunal a rappelé, aux points 25 et 26 de l’arrêt attaqué, la jurisprudence selon laquelle l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir, premièrement, l’illégalité du comportement reproché à l’institution de l’Union, deuxièmement, la réalité du dommage et, troisièmement, l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de cette institution et le préjudice invoqué, le recours devant être rejeté dans son ensemble dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions.
25 Aux points 27 à 31 de cet arrêt, le Tribunal a exposé que le requérant avait invoqué quatre illégalités qui seraient à l’origine du dommage qu’il aurait subi. La première serait constituée par la violation par l’OLAF des articles 1er et 5 du règlement no 883/2013, de l’article 2 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999, instituant l l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 20), ainsi que du devoir de diligence. La deuxième serait constituée, en premier lieu, par la violation par l’OLAF des articles 53 et 53 quinquies du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1), de l’article 58 du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1), de l’article 43 du règlement délégué (UE) no 1268/2012 de la Commission, du 29 octobre 2012, relatif aux règles d’application du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (JO 2012, L 362, p. 1), ainsi que du devoir de diligence et, en second lieu, par une erreur commise par l’OLAF dans le choix des bases juridiques retenues pour l’adoption des recommandations contenues dans son rapport. La troisième serait constituée par la violation par l’OLAF du principe de bonne administration, prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »), et notamment du principe d’impartialité, des règles relatives à l’administration de la preuve, également prévues à l’article 8.5 des lignes directrices sur les procédures d’enquête à l’intention du personnel de l’OLAF, du droit d’être entendu, encadré par l’article 9 du règlement no 883/2013, ainsi que du devoir de diligence et du principe de la présomption d’innocence. Enfin, la quatrième illégalité serait constituée par la violation par l’OLAF et par la Commission du devoir de confidentialité prévu à l’article 10 du règlement no 883/2013, à l’article 8 des lignes directrices susmentionnées et à l’article 339 TFUE, en raison de la fuite d’informations issues du rapport de l’OLAF dans la presse ainsi que par la violation par la Commission des devoirs de diligence et de sollicitude.
26 Dans la mesure où la Commission soutenait qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les illégalités invoquées par le requérant et le préjudice prétendument subi par ce dernier, le Tribunal a décidé, au point 32 de l’arrêt attaqué, d’examiner au préalable la troisième condition à laquelle est soumis l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, à savoir celle tenant à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement de l’institution en cause et le préjudice allégué.
27 À cet égard, le Tribunal a rappelé, au point 35 de l’arrêt attaqué, que, en vertu de l’article 10, paragraphe 3, et de l’article 11, paragraphes 3 à 6, du règlement no 883/2013, les rapports rédigés par l’OLAF dans le cadre de ses enquêtes sont en principe confidentiels et visent à fournir aux autorités nationales et aux autorités de l’Union des informations et des éléments de preuve destinés à leur permettre d’évaluer l’opportunité de l’adoption de mesures au niveau de l’Union ou de l’ouverture de poursuites par les autorités judiciaires nationales. Le Tribunal en a déduit, au point 36 de cet arrêt, que le seul préjudice susceptible de découler directement du rapport de l’OLAF était celui qui aurait été provoqué à la suite d’une divulgation de tout ou partie de ce rapport, en particulier en raison d’une fuite dans la presse.
28 Il ressort du point 37 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a considéré que la première des illégalités alléguées par le requérant, rappelées au point 25 du présent arrêt, concernait un défaut de compétence de l’OLAF pour ouvrir l’enquête, lequel n’était susceptible d’occasionner au requérant les préjudices invoqués que par la fuite dans la presse d’informations relatives à cette enquête et au rapport de l’OLAF. Partant, selon le Tribunal, cette première illégalité ne présentait pas de lien suffisamment direct avec les préjudices invoqués par le requérant.
29 Il en allait de même, selon les considérations du Tribunal exposées aux points 38 et 39 de l’arrêt attaqué, des deuxième et troisième illégalités alléguées par le requérant, lesquelles ne présenteraient pas non plus de lien avec la fuite dans la presse du rapport de l’OLAF.
30 En revanche, s’agissant de la quatrième de ces illégalités, le Tribunal a relevé, aux points 40 et 41 de cet arrêt, que celle‑ci concernait la violation, par l’OLAF et par la Commission, de leur obligation de confidentialité, ainsi que la violation par la Commission de ses devoirs de diligence et de sollicitude à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse. Or, le Tribunal a considéré que le fait que, en raison de cette fuite, les partenaires et les donateurs habituels du requérant ont eu connaissance des informations confidentielles figurant dans ce rapport était de nature à avoir suscité auprès d’eux des doutes sur l’honnêteté et sur la capacité et la personnalité juridiques du requérant et donc à avoir occasionné à ce dernier les préjudices dont il demandait la réparation. Partant, le Tribunal a estimé que l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre la quatrième illégalité et ces préjudices était établie. Dès lors, comme il ressort du point 42 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a décidé d’examiner la légalité du comportement reproché à la Commission et à l’OLAF, uniquement en ce qui concerne la quatrième illégalité alléguée par le requérant.
31 À cet égard, le Tribunal a examiné de manière distincte, d’une part, la violation du devoir de confidentialité par la Commission et par l’OLAF et, d’autre part, la violation des devoirs de diligence et de sollicitude par la Commission.
32 En premier lieu, concernant la violation du devoir de confidentialité, le Tribunal a relevé, au point 47 de l’arrêt attaqué, que, avant d’examiner si les violations alléguées par le requérant satisfaisaient à la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union, tenant à leur caractère illégal, il convenait de déterminer si la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse était imputable à ce dernier ou à la Commission.
33 À cet égard, au point 48 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé la jurisprudence selon laquelle c’est à la partie requérante qu’il appartient, dans le cadre d’un recours en indemnité, d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont réunies. Il a toutefois ajouté, au point 49 de cet arrêt, que, selon la jurisprudence, il existe un tempérament à cette règle lorsqu’un fait dommageable a pu être provoqué par plusieurs causes différentes et que l’institution de l’Union n’a apporté aucun élément de preuve permettant d’établir à laquelle de ces causes ce fait était imputable, alors qu’elle était la mieux placée pour rapporter des preuves à cet égard, de sorte que l’incertitude qui demeure doit être mise à sa charge.
34 À la suite d’un examen des circonstances factuelles de l’affaire, effectué aux points 51 à 60 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, aux points 61 et 62 de cet arrêt, que, à la date de la première fuite dans la presse du rapport de l’OLAF, ce dernier et la Commission n’étaient plus les seules institutions en possession de ce rapport et que, par conséquent, il ne saurait être considéré que la Commission était la mieux placée, au sens de la jurisprudence citée au point 49 dudit arrêt et rappelée au point précédent, pour rapporter les preuves permettant d’établir à quelle cause la fuite et le préjudice dont celle‑ci serait à l’origine étaient imputables.
35 Au point 66 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé, d’une part, que, à la suite d’une plainte introduite par le requérant, le Médiateur européen avait adopté le 14 décembre 2017, la décision 220/2015/ANA (ci‑après la « décision du Médiateur européen »), dans laquelle il a souligné que l’OLAF avait mené une enquête sérieuse et approfondie et qu’il n’existait aucune preuve que celui-ci soit à l’origine de la fuite et, d’autre part, que la Commission avait également conduit une enquête interne en vue de déterminer l’origine de la fuite, laquelle n’avait pas permis d’identifier une telle origine interne à l’institution.
36 Le Tribunal a, dès lors, considéré, aux points 67 à 69 de l’arrêt attaqué, que l’incertitude sur l’origine de la fuite ne pouvait conduire, faute d’indice en ce sens, à en imputer la responsabilité à la Commission et à l’OLAF et que, dans la mesure où l’illégalité prétendument provoquée par la fuite ne pouvait être mise à la charge de l’Union, il n’y avait pas lieu d’examiner si celle-ci constituait une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Le Tribunal a donc considéré que la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union n’était pas remplie s’agissant de la violation alléguée du devoir de confidentialité.
37 En deuxième lieu, aux points 71 à 101 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné l’argumentation du requérant tirée de la violation, par la Commission, des devoirs de diligence et de sollicitude. À l’issue de cet examen, il a considéré, au point 102 de cet arrêt, que la quatrième illégalité invoquée par le requérant n’était pas caractérisée en ce qui concerne la prétendue violation des devoirs de sollicitude et de diligence par la Commission, ce qui a conduit le Tribunal à considérer, aux points 103 et 104 dudit arrêt, que la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union n’était pas remplie et que, partant, le recours devait être rejeté.
38 En troisième lieu, aux points 107 à 123 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné la demande de la Commission tendant à faire retirer du dossier un avis de son service juridique, du 16 janvier 2015, annexé à la requête (ci‑après l’« avis du service juridique »). À cet égard, après avoir rappelé, aux points 117 à 121 de cet arrêt, les enseignements de la jurisprudence de la Cour, notamment de l’arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97, points 54 à 56), le Tribunal a relevé, au point 122 dudit arrêt, d’une part, qu’il était constant que cet avis n’avait pas été rendu dans le cadre d’une procédure législative et, d’autre part, que le requérant n’avait pas fait valoir que la production dudit avis se justifiait par un intérêt public supérieur. Le Tribunal a, dès lors, conclu, au point 123 du même arrêt, qu’il y avait lieu de faire droit à la demande de la Commission.
Les conclusions des parties
39 Le requérant demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué ;
– en conséquence, de lui accorder le bénéfice de ses conclusions de première instance ;
– de condamner la Commission à réparer le préjudice qu’il a subi, évalué, sous réserve de parfaire, à 10 000 euros par mois sur une période ouverte à la mi‑décembre 2015 et courant jusqu’au prononcé du jugement à intervenir pour le préjudice moral et à 2,1 millions d’euros pour le préjudice matériel, à augmenter des intérêts de retard, et
– de condamner la Commission à l’ensemble des dépens des deux instances.
40 La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme étant non fondé et de condamner le requérant aux dépens.
Sur le pourvoi
Sur la recevabilité
Argumentation des parties
41 La Commission fait valoir que le recours en indemnité du requérant était déjà prescrit lors de son introduction, de sorte que le pourvoi est irrecevable. Elle rappelle que, dans sa requête devant le Tribunal, le requérant avait allégué que son dommage s’était concrétisé « au plus tôt lors de la fuite du rapport de l’OLAF », à savoir le 11 décembre 2015, lorsque ce rapport a été publié sur le site Internet du journal New Europe. Il en découle, selon la Commission, que le délai de prescription a expiré le 11 décembre 2020, alors que le recours du requérant n’a été introduit que dix jours plus tard, le 21 décembre 2020.
42 Par ailleurs, la Commission estime que le dommage allégué par le requérant s’est concrétisé non pas au plus tôt, mais au plus tard lors de la fuite du rapport de l’OLAF. En effet, les illégalités invoquées par le requérant auraient trait à la question de son statut juridique. Or, le requérant aurait été informé bien avant le 11 décembre 2015 des doutes de l’OLAF et de la Commission à ce sujet.
43 Le requérant conteste les arguments de la Commission et fait valoir que son recours n’est pas prescrit.
Appréciation de la Cour
44 En vertu de l’article 56, premier et deuxième alinéas, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, un pourvoi peut être formé devant la Cour contre les décisions du Tribunal mettant fin à l’instance, par « toute partie ayant partiellement ou totalement succombé en ses conclusions ».
45 Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la prescription constitue une fin de non-recevoir qui, à la différence des délais de procédure, n’est pas d’ordre public, mais éteint l’action en responsabilité uniquement sur demande de la partie défenderesse, le respect d’un délai de prescription ne pouvant être examiné d’office par le juge de l’Union, mais devant être soulevé par la partie concernée (arrêt du 5 septembre 2019, Union européenne/Guardian Europe et Guardian Europe/Union européenne, C‑447/17 P et C‑479/17 P, EU:C:2019:672, point 99 ainsi que jurisprudence citée).
46 En l’espèce, il ressort, certes, du point 22 de l’arrêt attaqué que la Commission avait soulevé devant le Tribunal la fin de non‑recevoir tirée de la prescription du recours en indemnité du requérant.
47 Toutefois, le Tribunal a rappelé, au point 23 de cet arrêt, que, selon la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52, et du 24 mars 2022, GVN/Commission, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 24), il lui appartenait d’apprécier si une bonne administration de la justice justifiait, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond le recours du requérant, sans statuer sur la fin de non‑recevoir soulevée par la Commission.
48 Estimant que tel était le cas, le Tribunal a décidé, au point 24 de l’arrêt attaqué, d’examiner le bien-fondé des conclusions en indemnité du requérant, sans statuer préalablement sur la fin de non‑recevoir tirée de la prescription du recours. À l’issue de cet examen, le Tribunal a jugé, au point 104 de cet arrêt, que le recours du requérant devait être rejeté, ce qu’il a fait au point 2 du dispositif dudit arrêt.
49 Dans ces conditions, le requérant, qui a succombé en ses conclusions devant le Tribunal, était en droit, en vertu de l’article 56, premier et deuxième alinéas, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, de former un pourvoi devant la Cour contre l’arrêt du Tribunal.
50 Partant, le pourvoi est recevable.
Sur le fond
51 À l’appui de son pourvoi, le requérant invoque cinq moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 340 TFUE, de l’obligation de motivation ainsi que du principe omnia petita ; le deuxième, d’une erreur de droit, d’une qualification juridique erronée des faits, d’une violation de l’article 340 TFUE et des notions d’illégalité du comportement et d’imputabilité ainsi que d’une dénaturation du dossier ; le troisième, de la violation du devoir de sollicitude ainsi que de l’obligation de motivation ; le quatrième, de la violation du devoir de diligence, de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013, de l’article 340 TFUE et de la notion d’illégalité du comportement, et, le cinquième, de la violation des principes du contradictoire et d’égalité des armes en ce qui concerne la demande de la Commission tendant au retrait du dossier de l’avis du service juridique.
Sur le cinquième moyen
– Argumentation des parties
52 Dans le cadre du cinquième moyen, qu’il convient d’examiner en premier lieu, le requérant conteste les motifs, exposés aux points 116 à 123 de l’arrêt attaqué, qui ont conduit le Tribunal à faire droit à la demande de la Commission d’ordonner le retrait de l’avis du service juridique du dossier de l’affaire. Il souligne que l’arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C‑156/21, EU:C:2022:97), cité par le Tribunal, concerne un avis d’une tout autre nature, à savoir, ainsi qu’il ressort du point 35 de cet arrêt, un avis juridique rendu dans le cadre de la procédure législative sur un sujet politiquement sensible dans une affaire d’une importance exceptionnelle.
53 En revanche, l’avis du service juridique se serait déjà trouvé dans le domaine public, ayant fuité dans la presse, et ce serait pour ce motif qu’aucune demande d’accès à ce document n’aurait été déposée. Le requérant n’aurait donc pas contourné la procédure prévue par la réglementation relative à l’accès aux documents. Selon lui, cet avis, de par sa nature et les conditions de sa divulgation, ne portait atteinte ni à la confidentialité ni à un intérêt public supérieur. Il s’agirait d’un document déterminant, portant exclusivement sur l’affaire en cause.
54 Le requérant reproche également au Tribunal de s’être appuyé, aux points 118 et 119 de l’arrêt attaqué, sur une jurisprudence dépourvue de pertinence et d’avoir négligé le droit du requérant de pouvoir débattre d’un document qu’il n’a pas lui‑même divulgué. Dans ce contexte, il fait valoir que le Tribunal a méconnu les principes du contradictoire et d’égalité des armes. Il serait, en effet, contraire à ces principes qu’un requérant ne puisse débattre de tous les éléments de preuve, sous prétexte que leur diffusion a échappé à la vigilance de la Commission.
55 La Commission conteste les arguments du requérant.
– Appréciation de la Cour
56 Comme le Tribunal l’a rappelé, à juste titre, au point 117 de l’arrêt attaqué, en principe, le fait d’admettre qu’un requérant puisse verser au dossier un avis juridique d’une institution dont la divulgation n’a pas été autorisée par cette dernière méconnaît les exigences d’un procès équitable et revient à contourner la procédure de demande d’accès à un tel document, mise en place par le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 54 ainsi que jurisprudence citée).
57 Certes, la Cour a admis qu’il convient de tenir compte du principe de transparence, inscrit à l’article 1er, deuxième alinéa, et à l’article 10, paragraphe 3, TUE ainsi qu’à l’article 15, paragraphe 1, et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, qui permet, notamment, de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. En permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, la transparence contribue, en outre, à augmenter la confiance de ces citoyens (arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 55 ainsi que jurisprudence citée).
58 Toutefois, la Cour a jugé que ce n’est qu’à titre exceptionnel que le principe de transparence est susceptible de justifier une divulgation dans le cadre d’une procédure juridictionnelle d’un document d’une institution qui n’a pas été rendu accessible au public et qui comporte un avis juridique. Ainsi, le maintien, dans le dossier d’une affaire, d’un document comportant un avis juridique d’une institution n’est justifié par aucun intérêt public supérieur lorsque, d’une part, cet avis juridique n’est pas relatif à une procédure législative pour laquelle s’impose une transparence accrue et, d’autre part, l’intérêt de ce maintien consiste seulement, pour la partie qui l’a produit, à être en mesure de se prévaloir dudit avis juridique dans le cadre d’un litige. Dans de telles circonstances, la production d’un tel avis juridique apparaît guidée par les propres intérêts du requérant à étayer son argumentation, et non par un quelconque intérêt public supérieur, tel que celui de rendre publique la procédure ayant abouti à l’acte attaqué (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 56 ainsi que jurisprudence citée).
59 En l’espèce, au point 122 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé qu’il était constant que l’avis du service juridique n’avait pas été rendu dans le cadre d’une procédure législative. Ce constat du Tribunal n’est pas remis en cause par le requérant dans le cadre de son pourvoi.
60 Par ailleurs, le Tribunal a constaté, à ce point 122, que le requérant n’avait pas fait valoir que la production de l’avis juridique se justifiait par un intérêt public supérieur. Or, le requérant ne fait pas valoir, devant la Cour, qu’il a invoqué un tel intérêt, que le Tribunal aurait ignoré.
61 Dans ces conditions, c’est en faisant une juste application des enseignements issus de la jurisprudence rappelée aux points 56 à 58 du présent arrêt et sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a décidé d’écarter du dossier l’avis juridique.
62 Les arguments avancés par le requérant dans le cadre de son cinquième moyen ne sauraient remettre en cause cette appréciation.
63 Premièrement, la jurisprudence rappelée aux points 56 à 58 du présent arrêt concerne non pas uniquement un avis juridique relatif à une procédure législative, mais tout avis juridique d’une institution. Est donc sans pertinence le fait, invoqué par le requérant, que l’avis juridique n’était pas relatif à une procédure législative.
64 Deuxièmement, le fait, invoqué par le requérant, que l’avis juridique avait fuité dans la presse avant sa production devant le Tribunal, tout comme le fait que le requérant n’est pas lui‑même responsable de cette fuite, sont sans pertinence pour l’appréciation de la question de savoir si l’avis juridique peut, ou non, être maintenu au dossier. Seule importe la question de savoir si la divulgation d’un tel document a été ou non autorisée par l’institution concernée ou ordonnée par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 53 ainsi que jurisprudence citée), ce qui, en l’espèce, n’a pas été le cas, comme l’a constaté le Tribunal.
65 Troisièmement, ne saurait pas non plus prospérer l’argumentation du requérant tirée des principes du contradictoire et d’égalité des armes.
66 Le principe du contradictoire, en règle générale, confère à chaque partie à un procès le droit de prendre connaissance des pièces et des observations soumises au juge par son adversaire ainsi que de les discuter et s’oppose à ce que le juge de l’Union fonde sa décision sur des faits et des documents dont les parties, ou l’une d’entre elles, n’ont pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position. Il implique, également, en règle générale, le droit des parties de prendre connaissance des moyens de droit relevés d’office par le juge, sur lesquels celui-ci entend fonder sa décision, et de les discuter. En effet, pour satisfaire aux exigences liées au droit à un procès équitable, il importe que les parties aient connaissance et puissent débattre contradictoirement tant des éléments de fait que des éléments de droit qui sont décisifs pour l’issue de la procédure (arrêt du 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, points 55 et 56).
67 Or, la question de savoir si une partie est en droit de produire devant le juge de l’Union un avis juridique rédigé à la demande d’une institution de l’Union et divulgué sans l’autorisation de cette institution se situe en amont de l’appréciation du respect du principe du contradictoire. Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point précédent, ce dernier principe concerne non pas la production, en tant que telle, d’éléments de preuve devant le juge, mais le droit de chaque partie de prendre connaissance des pièces et des observations soumises au juge par son adversaire ainsi que, le cas échéant, des moyens de droit relevés d’office par le juge, et de présenter ses observations y afférentes.
68 Quant au principe d’égalité des armes, qui est un corollaire de la notion même de procès équitable, garanti notamment par l’article 47 de la Charte, celui‑ci implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, y compris ses éléments de preuve, dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 128 ainsi que jurisprudence citée).
69 Il ressort également de la jurisprudence de la Cour que le principe applicable dans le droit de l’Union est celui de la libre appréciation des preuves, dont il découle que la recevabilité d’un élément de preuve produit en temps utile ne peut être contestée devant le juge de l’Union qu’en se fondant sur le fait que celui-ci a été obtenu irrégulièrement (arrêts du 30 septembre 2021, Cour des comptes/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, point 104, et du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 129).
70 En présence de preuves produites de manière irrégulière par une partie, telles que des documents internes visés par le règlement no 1049/2001 dont la production n’a été ni autorisée par l’institution concernée ni ordonnée par le juge de l’Union, doivent être soupesés les intérêts des parties respectives à la procédure liés à leur droit à un procès équitable, en prenant en compte les intérêts protégés par les règles violées ou contournées lors de l’obtention de telles preuves (arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 130).
71 Or, aux points 116 à 121 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, précisément, soupesé les intérêts des parties respectives à la procédure devant lui, se conformant ainsi aux enseignements issus de la jurisprudence de la Cour. Dans ce contexte, il a notamment tenu compte, ainsi qu’il ressort du point 121 de l’arrêt attaqué, du fait que la production de l’avis juridique par le requérant apparaissait guidée par les propres intérêts de celui‑ci à étayer son argumentation et non pas par un quelconque intérêt public supérieur.
72 Partant, au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le cinquième moyen.
Sur le deuxième moyen
– Argumentation des parties
73 Par le deuxième moyen, qu’il convient d’examiner en deuxième lieu, le requérant fait valoir que le raisonnement exposé aux points 47 à 69 de l’arrêt attaqué est entaché d’erreurs de droit ainsi que d’une dénaturation des éléments du dossier.
74 En premier lieu, le requérant soutient que le tempérament de la charge de la preuve incombant à la partie requérante, auquel s’est référé le Tribunal au point 49 de l’arrêt attaqué, requiert de l’institution partie défenderesse une explication ou une hypothèse crédible quant aux circonstances dans lesquelles une fuite a pu se produire. Une simple allusion de cette institution à la possibilité que l’illégalité à l’origine d’une fuite soit le fait d’une personne extérieure aux institutions de l’Union ne serait pas suffisante. Dès lors, le Tribunal aurait commis une erreur de droit et méconnu les enseignements de l’arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:371), en considérant, sur la seule base d’une telle allusion de la Commission, que cette dernière n’était pas la mieux placée pour rapporter la preuve de la fuite et que, par conséquent, l’affaire dont il était saisi se distinguait de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257).
75 En deuxième lieu, le requérant soutient, en substance, que le Tribunal a omis de prendre en compte certains indices tendant à démontrer que la fuite provenait d’une personne appartenant aux institutions de l’Union.
76 En troisième lieu, le requérant allègue que c’est à la suite d’une dénaturation de la lettre de la Commission, du 30 janvier 2017, visée au point 18 du présent arrêt, ainsi que de la décision du Médiateur européen que le Tribunal a considéré qu’il n’existait aucune preuve que l’OLAF soit à l’origine de la fuite. Le requérant ajoute, à cet égard, que rien dans le dossier n’indique que les autorités nationales, auxquelles le rapport de l’OLAF avait été transmis, ont été interrogées quant à l’origine de la fuite dans le cadre des enquêtes menées par l’OLAF ou par la Commission. De plus, le Tribunal aurait omis de vérifier si ces enquêtes avaient été menées de façon diligente et n’aurait pas répondu à un argument du requérant qui prétendait que tel n’avait pas été le cas.
77 En quatrième et dernier lieu, le requérant affirme que, à supposer même que plusieurs causes, internes et externes aux institutions de l’Union puissent expliquer la fuite, il revenait au Tribunal d’apprécier, au regard de la théorie de l’« équivalence des conditions » ou de la théorie de la « cause adéquate », le rôle joué par chacune de ces causes, ce que le Tribunal aurait omis de faire en l’espèce.
78 La Commission considère que le deuxième moyen n’est pas fondé. S’agissant de l’argumentation du requérant relative au tempérament de la charge de la preuve, la Commission relève qu’il s’agit d’une exception à la règle qui, par conséquent, doit faire l’objet d’une interprétation restrictive. Elle souligne que, à la différence de la présente affaire, dans les affaires ayant donné lieu à l’arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:371), ainsi qu’aux arrêts cités aux points 48 et 49 de l’arrêt attaqué, des éléments précis permettaient d’imputer un comportement fautif à la partie défenderesse. Il s’ensuit, selon la Commission, que, en l’espèce, le Tribunal ne s’est pas contenté d’une simple invocation de la possibilité que l’illégalité soit le fait d’une personne extérieure aux institutions de l’Union.
79 En outre, la Commission relève que le Tribunal a fidèlement résumé, au point 66 de l’arrêt attaqué, la décision du Médiateur européen et qu’il ne l’a pas dénaturée.
– Appréciation de la Cour
80 Il y a lieu de relever d’emblée que les rapports d’enquête de l’OLAF sont susceptibles de contenir des allégations hautement préjudiciables concernant les personnes qui y sont mentionnées.
81 Certes, l’article 9, paragraphe 4, du règlement no 883/2013 prévoit l’obligation pour l’OLAF, une fois son enquête achevée et avant que des conclusions se rapportant nommément à une personne concernée n’aient été tirées, d’accorder à cette personne la possibilité de présenter ses observations sur les faits la concernant. Cette disposition met en œuvre le droit, consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son égard (voir, en ce sens, arrêt du 30 septembre 2021, Cour des comptes/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, points 167 et 168).
82 Toutefois, les personnes visées par une enquête de l’OLAF ne disposent pas du droit d’accès au dossier de l’OLAF avant l’adoption du rapport final de celui‑ci (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commission, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, point 155).
83 Par ailleurs, la Cour a jugé que les rapports de l’OLAF ne produisent pas d’effets juridiques obligatoires (arrêt du 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commission, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, point 66). Partant, les personnes mentionnées dans un tel rapport final ne disposent pas non plus du droit d’introduire, contre ce rapport, un recours en annulation, conformément à l’article 263 TFUE, pour contester les éventuelles allégations préjudiciables les concernant qui figureraient dans ledit rapport.
84 C’est ainsi que le respect de l’obligation, découlant de l’article 339 TFUE ainsi que de l’article 10, paragraphes 1 à 3, du règlement no 883/2013, de respecter la confidentialité des rapports de l’OLAF revêt une importance particulière pour les personnes visées par les enquêtes concernées par ces rapports.
85 En effet, la divulgation des allégations les concernant figurant dans de tels rapports est susceptible de porter gravement atteinte à leur réputation, alors même que, aussi longtemps que des mesures concrètes à leur égard n’ont pas été prises pour donner suite aux recommandations contenues dans ces rapports, les personnes visées par ces allégations sont dans l’impossibilité de les contester en justice.
86 Il s’ensuit que la Commission, dont relève l’OLAF, ne saurait se limiter à garantir que ses propres services ne communiquent les rapports de l’OLAF qu’à ceux qui sont en droit de les recevoir et ne les divulguent pas au public. Elle doit aussi s’assurer que les destinataires de tels rapports, qu’il s’agisse d’autres institutions de l’Union ou des autorités compétentes des États membres, ont connaissance de leur propre obligation de ne pas les divulguer.
87 Par ailleurs, la Commission doit aussi prendre des mesures, telles que, par exemple, un marquage spécial des copies, physiques ou électroniques, d’un rapport de l’OLAF transmis à l’extérieur de la Commission, pour permettre, en cas de fuite d’un tel rapport, l’identification de la source de cette fuite.
88 Au regard des considérations exposées aux points 80 à 87 du présent arrêt, il ne saurait être admis que, en cas de fuite d’un rapport de l’OLAF contenant des allégations préjudiciables à l’égard d’une personne, il incombe à cette dernière, pour pouvoir demander à la Commission la réparation du préjudice que la publication du rapport lui a causé, d’apporter la preuve que la fuite provient effectivement de la Commission, dont relève l’OLAF, en l’absence de laquelle le recours en indemnité de cette personne devrait être rejeté comme étant non fondé.
89 Certes, s’agissant des règles en matière de charge et d’administration de la preuve ayant trait à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, il incombe, en principe, à la partie mettant en cause cette responsabilité de démontrer par des preuves concluantes que les conditions d’engagement de celle-ci sont remplies. Ainsi, cette partie est notamment tenue d’apporter de telles preuves de l’existence et de l’étendue du préjudice qu’elle invoque. À cette fin, ladite partie peut se prévaloir de moyens de preuve de toute nature, dès lors que le principe en droit de l’Union est celui de la libre administration des preuves (arrêt du 18 décembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, point 71 et jurisprudence citée).
90 Toutefois, la Cour a déjà jugé que l’application par le Tribunal des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve ne saurait porter atteinte à l’effectivité de la protection juridictionnelle des droits qui sont conférés aux particuliers par le droit de l’Union. Une telle application ne peut notamment pas aboutir à imposer à une partie une charge de la preuve excessive voire impossible à satisfaire (probatio diabolica) ou à remettre en cause le principe d’égalité des armes, qui implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire. Partant, lors de l’application de ces règles, le Tribunal doit assurer le plein respect du droit à un recours effectif, garanti par l’article 47 de la Charte, en tenant compte des circonstances particulières de l’affaire dont il est saisi. Si, au vu de ces circonstances, il s’avère que l’application desdites règles fait peser sur une partie au litige une charge de la preuve excessivement difficile, voire impossible, un aménagement de ces mêmes règles s’impose (arrêt du 18 décembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, points 77 et 78).
91 Or, il est notoire que les fuites de documents confidentiels, tel un rapport de l’OLAF, interviennent, dans la plupart des cas, sans possibilité, pour le grand public, y compris pour les personnes mentionnées dans tels documents, de connaître l’origine de la fuite.
92 Partant, conformément à la jurisprudence citée aux points 89 et 90 du présent arrêt, lorsque de telles personnes estiment avoir subi un dommage du fait de la divulgation non autorisée d’un rapport de l’OLAF, un aménagement des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve s’impose.
93 En particulier, au regard des obligations qu’implique, pour la Commission, le caractère confidentiel d’un tel rapport, telles qu’elles ont été précisées aux points 86 et 87 du présent arrêt, il convient de considérer que la Commission est la mieux placée pour apporter des preuves permettant d’identifier l’origine de la fuite d’un rapport de l’OLAF ou, à tout le moins, d’établir qu’il ne saurait être raisonnablement considéré que la fuite émane de ses propres services, dont l’OLAF. Si la Commission n’apporte pas de telles preuves, l’incertitude quant à l’origine de la fuite doit être mise à sa charge, de telle sorte qu’il y a lieu de considérer que la fuite lui est imputable et engage sa responsabilité (voir, par analogie, arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission, 169/83 et 136/84, EU:C:1986:371, point 17).
94 En l’espèce, certes, au point 49 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé, en substance, la jurisprudence issue de l’arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:371).
95 Toutefois, après avoir constaté, au point 61 de cet arrêt, que, à la date de la première fuite du rapport de l’OLAF dans la presse, la Commission et l’OLAF n’étaient plus les seules institutions en possession de ce rapport, le Tribunal a jugé, au point 62 dudit arrêt, qu’il ne saurait être considéré que la Commission était la mieux placée, au sens de la jurisprudence mentionnée au point précédent, pour rapporter les preuves permettant d’établir à quelle cause la fuite, et le préjudice dont celle-ci serait à l’origine, était imputable et que, partant, le tempérament à la règle de la charge de la preuve prévue par cette jurisprudence n’était pas applicable en l’espèce.
96 Ce faisant, le Tribunal a commis une erreur de droit.
97 En effet, il ressort des considérations exposées aux points 88 à 93 du présent arrêt que c’est précisément dans l’hypothèse de la divulgation non autorisée d’un rapport de l’OLAF, dont la Commission et l’OLAF n’étaient pas, au moment de cette divulgation, les seuls à disposer, qu’un aménagement des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve est nécessaire. Si, à ce moment, seuls la Commission et l’OLAF disposaient de ce rapport, il va de soi que la divulgation non autorisée de celui-ci ne peut que leur être imputable, sans qu’un aménagement des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve soit nécessaire pour le démontrer.
98 Pour les mêmes motifs, le Tribunal a aussi commis une erreur de droit lorsqu’il a jugé, en substance, au point 65 de l’arrêt attaqué, qu’il suffisait, pour la Commission, d’invoquer la simple possibilité que la source de la fuite d’un rapport de l’OLAF ait pu être extérieure aux institutions de l’Union, pour empêcher qu’il soit présumé que l’OLAF était la source de la fuite.
99 Dans ces conditions et sans qu’il soit nécessaire d’examiner le reste de l’argumentation avancée par le requérant à l’appui du deuxième moyen, il y a lieu d’accueillir ce moyen et d’annuler l’arrêt attaqué, sans qu’il y ait lieu, par ailleurs, d’examiner les premier, troisième et quatrième moyens du pourvoi.
Sur le recours devant le Tribunal
100 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le litige est, en tout ou en partie, en état d’être jugé, la Cour peut statuer elle-même définitivement, selon le cas, sur le litige ou sur la partie de celui-ci qui est en état d’être jugée, tout en renvoyant, s’il y a lieu, celle qui ne l’est pas devant le Tribunal.
101 En l’espèce, l’affaire est en état d’être jugée en ce qui concerne la fin de non‑recevoir invoquée par la Commission, tirée de la prescription du recours en indemnité du requérant.
102 Dans son exception d’irrecevabilité soulevée devant le Tribunal, la Commission a fait valoir que le recours en indemnité du requérant était prescrit substantiellement pour les mêmes motifs que ceux résumés aux points 41 et 42 du présent arrêt.
103 Selon l’article 46, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, les actions contre l’Union en matière de responsabilité non contractuelle se prescrivent par cinq ans à compter de la survenance du fait qui y donne lieu. La prescription est interrompue soit par la requête formée devant la Cour de justice de l’Union européenne, soit par la demande préalable que la victime peut adresser à l’institution compétente de l’Union. Dans ce dernier cas, la requête doit être formée dans le délai de deux mois prévu à l’article 263 TFUE, les dispositions de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE étant, le cas échéant, applicables.
104 Selon la jurisprudence de la Cour, le délai de prescription prévu à l’article 46 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne commence à courir dès lors que les conditions auxquelles se trouve subordonnée l’obligation de réparation sont réunies, et notamment lorsque le dommage à réparer s’est concrétisé (arrêt du 8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, point 34 et jurisprudence citée). L’article 60 du règlement de procédure du Tribunal, qui prévoit que les délais de procédure sont augmentés d’un délai de distance forfaitaire de dix jours, ne s’applique pas au délai de prescription, lequel n’est pas un délai de procédure (voir, en ce sens, arrêt du 8 novembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commission, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, points 49 et 59).
105 En l’espèce, par son recours en indemnité, le requérant demande la réparation du préjudice qu’il aurait subi du fait de la publication, sur le site Internet du journal New Europe, de la version intégrale du rapport de l’OLAF. Ce préjudice consisterait, d’une part, en un préjudice matériel, que le requérant aurait subi du fait de la diminution du volume des activités qui lui avaient été confiées par ses partenaires et donateurs habituels et, d’autre part, en un préjudice moral, du fait des sentiments d’injustice et de frustration que le requérant éprouverait ainsi que de l’atteinte à son honneur, à son image et à sa réputation.
106 Il est constant que la version intégrale du rapport de l’OLAF a été publié, sans ses annexes, sur le site Internet du journal New Europe le 11 décembre 2015 et que, à partir de cette date, il pouvait être consulté par tout intéressé, y compris par les partenaires et les donateurs du requérant. Chaque consultation par une personne différente était susceptible de donner lieu à un préjudice moral distinct pour le requérant, du fait de l’atteinte à la réputation de celui‑ci auprès de la personne ayant consulté le rapport, préjudice moral qui doit être considéré comme s’étant concrétisé, au sens de la jurisprudence citée au point 104 du présent arrêt, au moment de cette consultation.
107 Quant au préjudice matériel allégué par le requérant, ce préjudice ne pourrait être considéré comme s’étant concrétisé, pour chaque partenaire ou donateur du requérant, qu’au moment où ce donateur a pris la décision de ne plus contribuer aux activités du requérant.
108 Le recours en indemnité du requérant a été introduit le 21 décembre 2020, à savoir plus de cinq ans après le 11 décembre 2015, date de publication du rapport de l’OLAF concernant le requérant sur le site Internet du journal New Europe. Partant, ce recours doit être considéré comme étant prescrit, pour autant qu’il vise tout préjudice matériel ou moral subi par le requérant, qui se serait concrétisé avant le 21 décembre 2015 et, en tant qu’il vise de tels préjudices, le recours doit être rejeté comme étant irrecevable.
109 Toutefois, il ne ressort pas du dossier que le rapport de l’OLAF a cessé d’être accessible sur le site Internet du journal New Europe à partir du 21 décembre 2015. Partant, il ne saurait être exclu que des intéressés aient consulté ce rapport pour la première fois après cette date et aient, ainsi, formé une opinion défavorable du requérant, causant un préjudice moral à ce dernier, qui se serait concrétisé postérieurement au 20 décembre 2015.
110 Par ailleurs, il est également possible que des partenaires ou des donateurs du requérant, indépendamment de la date à laquelle ils ont consulté le rapport de l’OLAF, aient pris la décision de ne plus contribuer aux activités du requérant à une date postérieure au 20 décembre 2015, ce qui représenterait un préjudice matériel subi par ce dernier concrétisé après cette dernière date.
111 Or, en ce qui concerne les éventuels préjudices visés aux points 109 et 110 du présent arrêt, le délai de prescription ne s’était pas écoulé lors de l’introduction du recours en indemnité du requérant. Partant, en ce qu’il vise la réparation de tels préjudices éventuels, ce recours n’est pas prescrit et doit être examiné au fond.
112 Il ressort d’une jurisprudence constante que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées [arrêt du 18 décembre 2025, WS e.a./Frontex (Opération de retour conjointe), C‑679/23 P, EU:C:2025:976, point 60 et jurisprudence citée].
113 S’agissant de la première condition, l’existence d’une violation suffisamment caractérisée dépend du pouvoir d’appréciation dont dispose l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui aurait violé cette règle et du point de savoir si ceux-ci ont méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s’imposent à ce pouvoir, eu égard, notamment, au degré de clarté et de précision de ladite règle, aux difficultés d’interprétation ou d’application qui peuvent en découler ainsi qu’à la complexité de la situation à régler (voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission, C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722, point 146 ainsi que jurisprudence citée).
114 En outre, s’agissant de la question de savoir si la règle de droit violée a pour objet de conférer des droits aux particuliers, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, les droits des particuliers naissent non seulement lorsqu’une attribution explicite en est faite par des dispositions du droit de l’Union, mais aussi en raison d’obligations positives ou négatives que celles-ci imposent d’une manière bien définie tant aux particuliers qu’aux États membres ou aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union (arrêt du 5 mars 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, point 119 et jurisprudence citée).
115 La violation de telles obligations est susceptible de porter atteinte aux droits qui sont ainsi implicitement conférés aux particuliers en vertu des dispositions du droit de l’Union concernées. La pleine efficacité de ces dispositions et la protection des droits que celles-ci ont pour objet de conférer exigent que les particuliers aient la possibilité d’obtenir réparation (arrêt du 5 mars 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, point 120 et jurisprudence citée).
116 En l’espèce, il convient de constater que, alors qu’il est constant qu’IMG n’est pas responsable de la fuite du rapport OLAF et que la Commission n’avait légalement transmis ce rapport qu’aux autorités judiciaires françaises et belges, si bien que seules la Commission ou ces dernières pouvaient être responsables de cette fuite, la Commission n’a produit aucun élément susceptible de démontrer qu’elle s’était conformée à ses obligations mentionnées aux points 86 et 87 du présent arrêt ou, à tout le moins, d’établir qu’il ne saurait être raisonnablement considéré que la fuite du rapport de l’OLAF émane de ses propres services. Partant, il ressort du point 93 du présent arrêt que la responsabilité de cette fuite doit être imputée à la Commission.
117 En outre, il ressort des articles 10 et 11 du règlement no 883/2013 ainsi que des considérations exposées aux points 80 à 87 du présent arrêt, d’une part, que la Commission, dont relève l’OLAF, ne saurait divulguer au public un rapport de ce dernier et ne dispose, à cet égard, d’aucun pouvoir d’appréciation. Partant, la divulgation d’un rapport de l’OLAF, lorsqu’elle est, quelle qu’en soit la cause, imputable à la Commission, doit être considérée comme constituant une violation suffisamment caractérisée, au sens de la jurisprudence citée au point 113 de cet arrêt, de la règle de droit qui interdit la divulgation non autorisée des rapports de l’OLAF.
118 D’autre part, conformément à la jurisprudence citée aux points 114 et 115 du présent arrêt, il convient de considérer que cette interdiction, qui vise à protéger les particuliers des conséquences négatives de la divulgation non autorisée d’un rapport de l’OLAF, susceptible de contenir des allégations préjudiciables à leur égard contre lesquelles ils ne seraient pas en mesure de se défendre, constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
119 Au regard des considérations exposées aux points 116 à 118 du présent arrêt, il convient de considérer que l’existence d’une violation suffisamment caractérisée, par la Commission, d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers est, en l’espèce, établie.
120 Dans ces circonstances, la première condition, tenant à l’illégalité du comportement de l’institution concernée, à laquelle est soumise, conformément à la jurisprudence citée au point 112 du présent arrêt, l’engagement de la responsabilité de l’Union doit être considérée comme étant, en l’espèce, remplie, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les autres illégalités invoquées par le requérant, rappelées au point 25 du présent arrêt, lesquelles sont antérieures à la divulgation non autorisée du rapport de l’OLAF.
121 La troisième de ces conditions, tenant à l’existence d’un lien de causalité entre, d’une part, la divulgation non autorisée de ce rapport et, d’autre part, le préjudice moral éventuellement subi par le requérant du fait de l’atteinte à son honneur, à son image et à sa réputation auprès des personnes ayant consulté, pour la première fois, ce rapport postérieurement au 20 décembre 2015, ainsi que le préjudice matériel subi par le requérant, du fait d’éventuelles décisions de ne plus contribuer à ses activités prises, postérieurement à cette date, par ses partenaires et donateurs doit aussi être considérée comme étant remplie.
122 Toutefois, s’agissant de la deuxième condition tenant à la réalité du dommage allégué, il convient de relever que, bien que le recours en indemnité du requérant ait fait, dans son ensemble, l’objet d’un débat contradictoire écrit et oral devant le Tribunal, cette juridiction ne s’est pas prononcée sur la réalité du préjudice alléguée par le requérant. En outre, l’examen des pièces du dossier de la procédure juridictionnelle en première instance fait apparaître que la Cour ne dispose pas, en l’état, de l’ensemble des éléments de fait qui seraient nécessaires pour lui permettre de procéder, avec un degré de certitude suffisant, aux appréciations factuelles complexes qu’implique l’analyse de l’existence et, le cas échéant, de l’étendue de ce préjudice.
123 Il y a lieu, par conséquent, de renvoyer l’affaire devant Tribunal afin que celui-ci statue sur l’existence et, le cas échéant, sur l’étendue du préjudice matériel et moral éventuellement subi par le requérant, qui se serait concrétisé après le 20 décembre 2015.
Sur les dépens
124 L’affaire étant renvoyée devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents au présent pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 28 juin 2023, IMG/Commission (T‑752/20, EU:T:2023:366), est annulé.
2) Le recours est rejeté comme étant irrecevable, en tant qu’il vise tout préjudice matériel ou moral subi par le requérant, concrétisé avant le 21 décembre 2015.
3) L’affaire est renvoyée devant le Tribunal pour qu’il soit statué sur le recours, en tant qu’il vise le préjudice matériel ou moral subi par le requérant, concrétisé à partir du 21 décembre 2015.
4) Les dépens sont réservés.
| Arastey Sahún | Passer | Regan |
| Gratsias | Smulders |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 juillet 2026.
| Le greffier | La présidente de chambre |
| A. Calot Escobar | M. L. Arastey Sahún |
* Langue de procédure : le français.
Ordonnance du président du Tribunal du 4 août 2026.#Christoph Klein contre Commission européenne.#Référé – Clause de sauvegarde – Dispositif médical – Demande de sursis à exécution – Demande de mesures provisoires – Défaut d’urgence.#Affaire T-267/26 R.
04/08/2026
Ordonnance du président du Tribunal du 3 août 2026.#Broadcom Inc. et VMware International Unlimited Company contre Commission européenne.#Référé – Concurrence – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1/2003 – Demande de renseignements – Demande de sursis à exécution et de mesures provisoires – Non-lieu à statuer partiel – Défaut de fumus boni juris – Mise en balance des intérêts.#Affaire T-280/26 R.
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Jurisprudence CJUE — 62026TO0017
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Ordonnance du président du Tribunal du 22 juillet 2026.#Marek Lovás contre Parquet européen.#Référé – Rejet du recours principal – Non-lieu à statuer.#Affaire T-272/26 R.
22/07/2026