Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 13 novembre 2024.#Laurent Merlin e.a. contre Commission européenne.#Recours en carence – Aides d’État – Politique commune de la pêche – Financements en faveur des armateurs exerçant la pêche à l’aide de chaluts à perche associée à l’utilisation du courant électrique impulsionnel – Plainte – Recevabilité – Prise de position de la Commission – Caractère clair et définitif de la prise de position – Compétence de la Commission – Obligation d’agir.#Affaire T-141/23.

Affaire T‑141/23

Laurent Merlin e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 13 novembre 2024

« Recours en carence – Aides d’État – Politique commune de la pêche – Financements en faveur des armateurs exerçant la pêche à l’aide de chaluts à perche associée à l’utilisation du courant électrique impulsionnel – Plainte – Recevabilité – Prise de position de la Commission – Caractère clair et définitif de la prise de position – Compétence de la Commission – Obligation d’agir »

1. Recours en carence – Prise de position au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE avant l’introduction du recours – Notion – Refus d’agir conformément à l’invitation d’agir – Inclusion – Conditions – Caractère clair et définitif de la prise de position

   (Art. 265, 2e al., TFUE)

   (voir points 22-24)

2. Recours en carence – Conditions de recevabilité – Absence de prise de position claire et définitive de l’institution en réponse à l’invitation à agir – Caractère clair et définitif de la prise de position – Appréciation – Possibilité de prendre en compte les indications données par la Commission lors des échanges écrits ayant précédé sa réponse à l’invitation à agir

   (Art. 265, 2e al., TFUE)

   (voir points 34-38)

3. Recours en carence – Conditions de recevabilité – Absence de prise de position claire et définitive de l’institution en réponse à l’invitation à agir – Caractère clair et définitif de la prise de position – Invitation de la Commission à communiquer des éléments susceptibles de justifier le réexamen du dossier dans sa réponse à l’invitation à agir

   (Art. 265, 2e al., TFUE)

   (voir points 42-44)

4. Recours en carence – Omissions susceptibles de recours – Absence de prise de position claire et définitive de la Commission concernant une partie des mesures dénoncées dans une plainte pour violation des dispositions en matière d’aides d’État

   (Art. 265, 2e al., TFUE)

   (voir points 50-58)

5. Recours en carence – Obligation d’agir pesant sur la Commission – Obligation d’examiner des informations concernant une aide prétendument illégale – Obligation soit d’informer la partie intéressée en cas de motifs insuffisants, soit d’adopter une décision à l’issue de la phase préliminaire d’examen – Carence

   (Art. 265 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, § 2, 3 et 4, 12, § 1, 2d al., 15, § 1, et 24, § 2, 2e al.)

   (voir points 68-71, 76)

6. Aides accordées par les États – Examen des plaintes – Obligations de la Commission – Obligation d’examiner des informations concernant une aide prétendument illégale – Portée

   (Règlement du Conseil 2015/1589, art. 4, § 2, 3 et 4, 12, § 1, 2d al., 15, § 1, et 24, § 2)

   (voir points 72-75, 77)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal fait partiellement droit au recours en carence formé par 36 pêcheurs français, néerlandais et du Royaume Uni ainsi que par l’association des petits pêcheurs européens Low Impact Fishers of Europe (LIFE) tendant à faire constater que la Commission européenne s’est illégalement abstenue de prendre position sur leurs plaintes concernant des aides d’État présumées illégales accordées par le Royaume des Pays-Bas aux armateurs pratiquant la pêche électrique. Rendu en formation élargie, cet arrêt clarifie les conditions de recevabilité d’un recours en carence, en particulier celles tenant à l’absence de prise de position claire et définitive de l’institution préalablement invitée à agir, ainsi que, s’agissant du fond, à l’étendue des obligations qui incombent à la Commission après que celle-ci a été saisie de plaintes l’informant de l’existence d’aides présumées illégales ou de l’application présumée abusive de telles aides.

Au cours du mois de mars 2021, les requérants ont déposé plusieurs plaintes auprès de la Commission. Dans ces plaintes, ainsi que dans leurs échanges ultérieurs avec la direction générale de la concurrence de la Commission, les requérants dénonçaient, d’une part, les financements octroyés par le Royaume des Pays-Bas à des chalutiers à perche néerlandais pratiquant la pêche électrique en méconnaissance des dispositions de droit de l’Union européenne relatives à la conservation des ressources halieutiques ainsi que des règles applicables aux financements au titre du Fonds européen pour la pêche (ci-après le « FEP ») et du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (ci-après le « FEAMP »). Selon les requérants, de tels financements devaient dès lors être qualifiés d’aides d’État illégales et incompatibles avec le marché intérieur.

Les requérants dénonçaient, d’autre part, l’existence de diverses mesures d’aide octroyées par le Royaume des Pays-Bas à des chalutiers de même type qui dépasseraient largement les seuils de minimis applicables et devraient, dès lors, être qualifiées d’aides d’État.

Au cours des échanges avec les requérants, la direction générale de la concurrence de la Commission a informé ces derniers que, sur la base de l’ensemble des informations présentées, elle ne voyait aucun élément constitutif d’une aide d’État potentiellement illégale qui nécessiterait un examen plus approfondi. C’est dans ces circonstances que, par lettre du 8 novembre 2022, les requérants ont invité la Commission, conformément à l’article 265, deuxième alinéa, TFUE ainsi qu’au règlement 2015/1589 ( 1 ), et notamment à ses articles 4, 12 et 15, à adopter une décision au titre de l’article 4 de ce règlement ( 2 ).

En réponse à cette invitation à agir, la Commission a informé les requérants, par lettre du 14 février 2023, qu’elle n’envisageait pas de proposer l’ouverture d’une « procédure d’infraction » pour non-respect du droit de l’Union par le Royaume des Pays Bas, qu’elle avait conclu à l’absence d’infraction aux règles applicables au FEP et au FEAMP par le Royaume des Pays-Bas, et qu’elle avait l’intention de classer le dossier, à moins que les requérants ne lui présentent, dans un délai de quatre semaines, de nouvelles informations susceptibles d’être pertinentes pour le réexamen du dossier.

Les requérants ont saisi le Tribunal d’un recours visant notamment à faire constater que la Commission s’est illégalement abstenue d’adopter une décision au titre du règlement 2015/1589. À l’appui de leur recours, les requérants font valoir que la Commission aurait dû, conformément à l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, et à l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, examiner les informations communiquées dans les plaintes ainsi que dans ses échanges ultérieurs, dans lesquels les requérants dénonçaient l’existence de diverses mesures d’aide, et adopter une décision définitive sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, 3 ou 4, de ce règlement, exprimant clairement sa position à cet égard.

Appréciation du Tribunal

Dans un premier temps, le Tribunal examine la recevabilité du recours que la Commission conteste au motif notamment qu’elle aurait pris position de manière claire et définitive sur l’invitation à agir.

Selon la jurisprudence, les conditions de recevabilité d’un recours en carence, fixées à l’article 265 TFUE, ne sont pas remplies lorsque l’institution invitée à agir a pris position sur cette invitation à agir avant l’introduction du recours. Ainsi, l’institution concernée n’est pas en situation de carence non seulement lorsqu’elle adopte un acte donnant satisfaction à la partie requérante, mais également lorsqu’elle refuse d’adopter cet acte et répond à la demande qui lui est faite en indiquant les raisons pour lesquelles elle estime qu’il ne convient pas d’adopter cet acte ou qu’elle n’a pas compétence pour le faire. Le fait que cette prise de position de l’institution ne donne pas satisfaction aux requérants est à cet égard indifférent, car l’article 265 TFUE vise la carence par abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent de celui que l’intéressé aurait souhaité ou estimé nécessaire.

En outre, la prise de position, au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, doit arrêter de manière claire et définitive la position de l’institution concernée sur la demande de la partie requérante.

À la lumière des principes ainsi rappelés, le Tribunal relève que les requérants ont dénoncé, dans des parties distinctes des plaintes, d’une part, l’existence de financements accordés en violation des règles applicables dans le cadre du FEP et du FEAMP et, d’autre part, l’existence de subventions nationales constitutives d’aides d’État. En conséquence, il lui appartient d’examiner si la Commission a pris position de manière claire et définitive, avant l’introduction du recours, sur les deux séries de mesures dénoncées.

S’agissant, en premier lieu, des financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP, le Tribunal conclut que, dans sa lettre du 14 février 2023, lue à la lumière des échanges l’ayant précédée, la Commission a pris position de manière claire et définitive sur l’invitation à agir, dans la mesure où cette lettre portait sur les financements en question.

À cet égard, le Tribunal relève que la Commission a indiqué, au cours de ses échanges avec les requérants, qu’elle ne se considérait pas compétente pour adopter une décision en ce qui concerne les financements en cause, étant donné que l’examen de leur conformité devait se poursuivre, selon elle, conformément aux procédures spécifiques prévues par les règlements nos 1198/2006 ( 3 ) et 508/2014 ( 4 ). Elle a également exposé les raisons pour lesquelles les financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP ne méconnaîtraient pas les règles relatives à ces fonds.

Il est vrai que, dans sa lettre du 14 février 2023, prise isolément, la Commission n’a pas explicitement refusé d’adopter une décision au titre du règlement 2015/1589 au sujet de ces financements, ni indiqué qu’elle n’était pas compétente pour adopter une telle décision à ce sujet. Toutefois, le Tribunal considère que la lettre du 14 février 2023 doit être lue à la lumière des échanges l’ayant précédée. En effet, la jurisprudence admet la prise en compte des échanges intervenus entre les requérants et la Commission antérieurement à la prise de position aux fins de la vérification de l’existence d’une prise de position revêtant un caractère clair et définitif. Dans les circonstances de l’espèce, il convient de considérer que la Commission a, dans sa lettre du 14 février 2023, confirmé en substance sa position exprimée de manière claire antérieurement et que, sur cette base, elle a décidé de terminer l’examen des plaintes. Il s’ensuit que la Commission a pris position, au sens de l’article 265 TFUE, sur les financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP et que cette prise de position a eu lieu avant l’introduction du recours.

Le Tribunal rejette également les arguments des requérants tendant à démontrer que la prise de position en cause n’était pas claire et définitive. À cet égard, il convient de relever que les requérants avaient bel et bien compris la position de la Commission concernant son absence de compétence pour examiner les financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP, étant donné qu’ils avaient communiqué à la Commission les motifs de leur désaccord à ce sujet au cours de leurs échanges. En outre, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, le simple fait pour la Commission de donner aux requérants une dernière occasion de présenter de nouvelles informations susceptibles d’être pertinentes pour le réexamen de leur dossier n’est pas de nature à remettre en cause le caractère clair et définitif de sa position, dans la mesure où la Commission a clairement indiqué, dans sa lettre du 14 février 2023, avoir terminé l’examen des plaintes et exposé son analyse définitive s’agissant des financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP.

S’agissant, en second lieu, des aides nationales dénoncées, le Tribunal estime en revanche que la Commission n’a pas pris de position claire et définitive, au sens de l’article 265 TFUE, avant l’introduction du recours.

À cet égard, le Tribunal considère que, en ayant interprété, de son propre aveu, les plaintes des requérants comme ne concernant que les financements dénoncés dans le cadre du FEP et du FEAMP, la Commission a effectué une lecture partielle des plaintes qui l’a amenée à omettre de s’exprimer à ce sujet. Ainsi, bien que la Commission ait indiqué avoir examiné en détail les informations complémentaires transmises par les requérants dénonçant notamment l’existence d’un programme d’aides à l’investissement entièrement financé par l’État néerlandais et visant à équiper cinq chalutiers avec un chalut à perche électrique, elle est restée en défaut d’exprimer son opinion sur ces aides.

Le Tribunal indique que la lettre du 14 février 2023 ne peut pas non plus être considérée comme une lettre de préclôture adressée aux requérants sur le fondement de l’article 24, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement 2015/1589, contrairement à ce que la Commission fait valoir. En effet, non seulement la Commission ne s’est pas fondée sur cet article dans sa lettre du 14 février 2023, mais elle s’est déclarée incompétente pour adopter une décision au titre du règlement 2015/1589 au cours de ses échanges avec les requérants.

Déclarant ainsi le recours en carence recevable uniquement en ce qu’il concerne les aides nationales dénoncées, le Tribunal statue, dans un second temps, sur le fond.

Ainsi appelé à vérifier si, au moment de l’invitation à agir qui lui a été adressée par les requérants, pesait sur la Commission une obligation d’agir, le Tribunal rappelle que, en matière d’aides d’État, les situations dans lesquelles la Commission est tenue d’agir quant aux aides illégales ou incompatibles avec le marché intérieur sont régies par le règlement 2015/1589. En particulier, l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, de ce règlement impose à la Commission d’examiner sans retard indu toute plainte déposée par une partie intéressée, conformément à l’article 24, paragraphe 2, du même règlement. Cette disposition, relative aux droits des parties intéressées, prévoit notamment que si les éléments de fait et de droit invoqués par la partie intéressée ne suffisent pas à démontrer, sur la base d’un examen à première vue, l’existence d’une aide d’État illégale ou l’application abusive d’une aide, la Commission en informe la partie intéressée et l’invite à présenter ses observations dans un délai déterminé qui ne dépasse normalement pas un mois. Si la partie intéressée ne fait pas connaître son point de vue dans le délai fixé, la plainte est réputée avoir été retirée. Par ailleurs, en vertu de l’article 15, paragraphe 1, première phrase, de ce règlement, l’examen d’une éventuelle aide illégale débouche sur l’adoption d’une décision formelle. Or, en l’occurrence, il convient de constater que la Commission n’a entrepris aucune démarche ni a fortiori adopté de décision formelle alors qu’elle avait été dûment saisie de plaintes l’informant de l’existence d’aides présumées illégales ou de l’application présumée abusive de telles aides. Elle s’est donc trouvée en situation de carence à l’expiration du délai de deux mois suivant l’invitation à agir, de sorte que les requérants sont fondés à faire grief à la Commission d’avoir manqué à son obligation d’agir au titre du règlement 2015/1589, en ce qui concerne les aides nationales dénoncées.

( 1 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).

( 2 ) Aux termes de l’article 4, paragraphes 2, 3 et 4, du règlement 2015/1589, auquel l’article 15, paragraphe 1, du même règlement renvoie, une telle décision a pour objet de constater soit que la mesure en cause ne constitue pas une aide, soit que la mesure est compatible avec le marché intérieur, soit, au contraire, qu’il y a lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen, compte tenu des doutes qu’elle suscite.

( 3 ) Règlement (CE) no 1198/2006 du Conseil, du 27 juillet 2006, relatif au [FEP] (JO 2006, L 223, p. 1).

( 4 ) Règlement (UE) no 508/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, relatif au [FEAMP] et abrogeant les règlements du Conseil (CE) no 2328/2003, (CE) no 861/2006, (CE) no 1198/2006 et (CE) no 791/2007 et le règlement (UE) no 1255/2011 du Parlement européen et du Conseil (JO 2014, L 149, p. 1).