Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 23 octobre 2024.#Vladimir Gheorghe Plahotniuc contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison des actions déstabilisant la Moldavie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription du nom du requérant sur les listes – Enquêtes et poursuites pénales engagées par les autorités d’un État tiers – Obligation de vérifier que cette décision respecte les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de motivation.#Affaire T-480/23.

Affaire T‑480/23

Vladimir Gheorghe Plahotniuc

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 23 octobre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison des actions déstabilisant la Moldavie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription du nom du requérant sur les listes – Enquêtes et poursuites pénales engagées par les autorités d’un État tiers – Obligation de vérifier que cette décision respecte les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de motivation »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes responsables d’actions compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la Moldavie – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1047 ; règlements du Conseil 2023/888 et 2023/1045]

   (voir points 20-24)

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Référence à la base juridique d’une mesure restrictive prise dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune – Omission non constitutive d’un vice substantiel – Limites – Référence explicite indispensable à l’exercice du contrôle juridictionnel

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1047 ; règlements du Conseil 2023/888 et 2023/1045]

   (voir points 26, 27)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’enquêtes ou de procédures pénales conduites par les autorités d’un État tiers en matière de détournement de fonds publics – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée – Adoption ou maintien sur la base d’articles de presse et de communiqués de presse de ces autorités faisant état de telles enquêtes et procédures pénales – Absence d’incidence

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1047 ; règlements du Conseil 2023/888 et 2023/1045]

   (voir points 40-49)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une procédure judiciaire conduite par les autorités d’un État tiers en matière de détournement de fonds publics – Conditions – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou entités concernées – Obligation de vérification du respect desdits droits incombant au Conseil – Violation

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1047 ; règlements du Conseil 2023/888 et 2023/1045]

   (voir points 50-52)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal accueille le recours en annulation introduit par Vladimir Gheorghe Plahotniuc contre les actes par lesquels il a été inscrit en 2023 ( 1 ) par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en République de Moldavie. Cette affaire permet au Tribunal de préciser la jurisprudence développée dans l’arrêt Azarov/Conseil ( 2 ) quant à l’obligation pour le Conseil de vérifier, lorsqu’il fonde les mesures restrictives qu’il adopte sur une décision d’un État tiers, que celle-ci a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective.

Face aux menaces pesant sur la stabilité de la République de Moldavie, des mesures restrictives ont été introduites pour la première fois en avril 2023 ( 3 ). Le requérant, un homme politique et homme d’affaires de nationalité moldave, a vu ses fonds et ressources économiques gelés au motif que, « du fait de ses manquements financiers graves concernant des fonds publics et de l’exportation non autorisée de capitaux de manière non autorisée, [il] est responsable d’actions et de la mise en œuvre de politiques qui compromettent ou menacent la démocratie, l’[É]tat de droit, la stabilité ou la sécurité en République de Moldavie en compromettant le processus politique démocratique de la République de Moldavie et en commettant des manquements financiers graves concernant des fonds publics ».

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal relève que, en visant dans les motifs d’inscription des actes attaqués « des manquements financiers graves concernant des fonds publics et l’exportation non autorisée de capitaux de manière non autorisée », le Conseil s’est appuyé sur un critère distinct de celui visé à l’article 2, paragraphe 3, sous a), iii), du règlement 2023/888 ( 4 ) et à l’article 1er, paragraphe 1, sous a), iii), de la décision 2023/891 ( 5 ). Une telle formulation ambiguë est de nature à faire naître un doute raisonnable quant au point de savoir si le critère tiré de l’atteinte au processus politique démocratique en République de Moldavie, prévu à l’article 2, paragraphe 3, sous a, i), du règlement 2023/888, a également été retenu par cette institution à l’égard du requérant. Le Tribunal estime, sur ce point, que si une telle ambiguïté n’est pas à même de caractériser une insuffisance de motivation des actes attaqués pris dans leur ensemble, elle implique néanmoins de considérer l’inscription du requérant sur les listes en cause comme étant fondée sur le seul critère tiré des manquements financiers graves concernant des fonds publics et de l’exportation non autorisée de capitaux.

Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de la violation par le Conseil des droits dont dispose le requérant en vertu de l’article 6 TUE, lu en combinaison avec les articles 2 et 3 TUE, et des articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, au titre uniquement de l’inscription de celui-ci sur les listes en cause sur la base du critère tiré des manquements financiers graves concernant des fonds publics et de l’exportation non autorisée de capitaux.

En l’espèce, le Tribunal constate que la motivation des actes attaqués fait apparaître que l’inscription du requérant sur les listes en cause repose exclusivement sur des décisions des autorités moldaves de diligenter des enquêtes et des procédures pénales à son encontre.

Certes, le Conseil ne s’est pas appuyé directement sur des décisions d’autorités moldaves, compétentes, à cet égard, pour engager des procédures d’enquêtes pénales ou des procédures pénales portant sur des infractions de détournement de fonds publics, mais essentiellement sur des articles de presse ainsi que sur des communiqués de presse des autorités de poursuite ou d’enquête de la République de Moldavie, sur des communiqués officiels d’organes étatiques de pays tiers ou encore sur des rapports, l’ensemble de ces éléments faisant état de telles enquêtes et procédures pénales.

Toutefois, selon le Tribunal, cette circonstance ne saurait libérer, en l’espèce, le Conseil de l’obligation qui lui incombe, lorsqu’il fonde l’adoption ou le maintien des mesures restrictives sur une décision d’un État tiers, de vérifier que cette décision a été prise dans le respect, notamment, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective dans cet État, puis de faire apparaître, dans les actes imposant des mesures restrictives, qu’il s’est assuré que la décision dudit État sur laquelle il fonde ces mesures a été adoptée dans le respect de ces droits.

Au contraire, cette jurisprudence issue de l’arrêt Azarov/Conseil doit s’imposer au Conseil avec d’autant plus de rigueur que les preuves sur lesquelles cette institution s’appuie constituent uniquement des preuves indirectes des mesures d’enquête et des poursuites pénales justifiant l’inscription du requérant sur les listes en cause.

Ainsi, quels que soient les éléments de preuve sur lesquels repose l’inscription initiale, le Conseil ne peut s’appuyer, que ce soit directement ou indirectement, sur des décisions d’autorités d’États tiers d’engager des enquêtes ou des procédures pénales que lorsqu’il se conforme aux obligations de vérification et de motivation.

Toute autre conclusion permettrait au Conseil de s’affranchir des obligations strictes imposées par la jurisprudence de la Cour, en prenant appui non plus sur des documents émanant des autorités compétentes des États concernés pour engager des procédures d’enquête pénale ou des procédures pénales portant sur des infractions de détournement de fonds publics, mais uniquement sur des documents se limitant à en faire état.

Or, en l’occurrence, le Conseil a omis de faire apparaître qu’il avait vérifié que les poursuites, qui y sont mentionnées, avaient été menées dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective du requérant.

Dès lors, le Tribunal conclut que le Conseil a manqué à son obligation de motivation et annule les actes attaqués en ce qu’ils concernent le requérant.

( 1 ) Décision (PESC) 2023/1047 du Conseil, du 30 mai 2023, modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 9) et règlement d’exécution (UE) 2023/1045 du Conseil, du 30 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 1).

( 2 ) Arrêt du 19 décembre 2018, Azarov/Conseil (C 530/17 P, EU:C:2018:1031).

( 3 ) Voir article 1er, paragraphe 1, de la décision 2023/891 et article 2, paragraphe 3, du règlement 2023/888.

( 4 ) Règlement (UE) 2023/888 du Conseil, du 28 avril 2023, concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 1).

( 5 ) Décision (PESC) 2023/891 du Conseil, du 28 avril 2023, concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 15).