| CELEX | 62024CJ0386 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 11 juin 2026 |
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
11 juin 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – État de droit – Indépendance des juges – Article 267 TFUE – Obligation de renvoi préjudiciel des juridictions nationales statuant en dernier ressort – Responsabilité individuelle des juges – Fiscalité – Régime général d’accise – Directive 2008/118/CE – Article 16, paragraphe 1 – Entrepôt fiscal – Ouverture et exploitation – Autorisation – Conditions – Fixation par la réglementation nationale – Distinction selon la capacité de stockage des entrepôts – Critère tenant à l’existence de “réelles nécessités opérationnelles et [d’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation” pour tous les entrepôts – Critère supplémentaire tenant à la livraison d’une quantité minimale de produits sur une période de référence ou à la dépendance à un autre entrepôt fiscal pour les entrepôts de petite capacité – Justification – Principe de proportionnalité »
Dans l’affaire C‑386/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 29 mai 2024, parvenue à la Cour le 30 mai 2024, dans la procédure
Centro Petroli Roma Srl
contre
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
en présence de :
IP Industrial SpA,
Eni SpA,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis (rapporteur), président de chambre, M. K. Lenaerts, président de la Cour, faisant fonction de juge de la quatrième chambre, MM. M. Condinanzi, N. Jääskinen et Mme R. Frendo, juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. G. Chiapponi, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 juillet 2025,
considérant les observations présentées :
– pour Centro Petroli Roma Srl, par Mes G. Corso, G. Pesce et F. Tedeschini, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par M. S. Fiorentino et Mme G. Palmieri, en qualité d’agents, assistés de MM. A. Elefante et F. Meloncelli, avvocati dello Stato,
– pour la Commission européenne, par MM. M. Björkland, G. Meeßen, P. Rossi et Mme C. Zois, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 9 octobre 2025,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 101 à 106 TFUE, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36, ci-après la « directive “services” »), et de la directive 2008/118/CE du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE (JO 2009, L 9, p. 12), telle que modifiée par la directive (UE) 2019/475 du Conseil, du 18 février 2019 (JO 2019, L 83, p. 42) (ci-après la « directive 2008/118 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Centro Petroli Roma Srl, une société de droit italien, à l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agence des douanes et des monopoles, Italie) (ci-après l’« ADM ») au sujet de la décision par laquelle celle-ci a suspendu l’autorisation délivrée à cette société pour l’exploitation d’un entrepôt commercial sous le régime de l’entrepôt fiscal.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive « services »
3 Le considérant 29 de la directive « services » énonce :
« Compte tenu du fait que le traité prévoit des bases juridiques spécifiques en matière de fiscalité, et compte tenu des instruments communautaires déjà adoptés dans ce domaine, il convient d’exclure le domaine de la fiscalité du champ d’application de la présente directive. »
4 L’article 2, paragraphe 3, de cette directive prévoit :
« La présente directive ne s’applique pas en matière fiscale. »
5 L’article 9, paragraphe 1, de ladite directive dispose :
« Les États membres ne peuvent subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation que si les conditions suivantes sont réunies :
a) le régime d’autorisation n’est pas discriminatoire à l’égard du prestataire visé ;
b) la nécessité d’un régime d’autorisation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général ;
c) l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. »
6 L’article 14 de la même directive énonce :
« Les États membres ne subordonnent pas l’accès à une activité de services ou son exercice sur leur territoire au respect de l’une des exigences suivantes :
[...]
5) l’application au cas par cas d’un test économique consistant à subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché, à évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité ou à évaluer l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programmation économique fixés par l’autorité compétente ; cette interdiction ne concerne pas les exigences en matière de programmation qui ne poursuivent pas des objectifs de nature économique mais relèvent de raisons impérieuses d’intérêt général ;
[...] »
7 Aux termes de l’article 15, paragraphe 2, de la directive « services » :
« Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes :
a) les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires ;
[...] »
8 L’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de cette directive prévoit :
« Les États membres ne peuvent pas subordonner l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire à des exigences qui ne satisfont pas aux principes suivants :
[...]
b) la nécessité : l’exigence doit être justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de protection de l’environnement ;
c) la proportionnalité : l’exigence doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. »
La directive 2008/118
9 Les considérants 2, 15 et 16 de la directive 2008/118, laquelle a été abrogée, avec effet au 13 février 2023, par la directive (UE) 2020/262 du Conseil, du 19 décembre 2019, établissant le régime général d’accise (JO 2020, L 58, p. 4), énonçaient :
« (2) Les conditions relatives à la perception de l’accise sur les produits relevant de la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise [(JO 1992, L 76, p. 1)], ci-après dénommés “produits soumis à accise”, doivent rester harmonisées afin de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur.
[...]
(15) Étant donné qu’il faut effectuer des contrôles dans les unités de production et de stockage afin d’assurer que la dette fiscale est perçue, il est nécessaire de conserver un système d’entrepôts, soumis à l’agrément des autorités compétentes, pour faciliter ces contrôles.
(16) Il est également nécessaire de fixer les obligations auxquelles doivent se conformer les entrepositaires agréés ainsi que les opérateurs qui n’ont pas la qualité d’entrepositaire agréé. »
10 L’article 4 de la directive 2008/118 disposait :
« Aux fins de la présente directive et de ses modalités d’application, on entend par :
[...]
11) “entrepôt fiscal”, un lieu où les produits soumis à accise sont produits, transformés, détenus, reçus ou expédiés sous un régime de suspension de droits par un entrepositaire agréé dans l’exercice de sa profession dans certaines conditions fixées par les autorités compétentes de l’État membre dans lequel se situe l’entrepôt fiscal. »
11 Aux termes de l’article 10 de cette directive :
« 1. Lorsqu’une irrégularité a été commise au cours d’un mouvement de produits soumis à accise sous un régime de suspension de droits, entraînant leur mise à la consommation conformément à l’article 7, paragraphe 2, point a), la mise à la consommation a lieu dans l’État membre où l’irrégularité a été commise.
2. Lorsqu’une irrégularité a été constatée au cours d’un mouvement de produits soumis à accise sous un régime de suspension de droits, entraînant leur mise à la consommation conformément à l’article 7, paragraphe 2, point a), et qu’il n’est pas possible de déterminer le lieu où l’irrégularité a été commise, celle-ci est réputée avoir été commise dans l’État membre et au moment où elle a été constatée.
[...] »
12 L’article 15 de ladite directive prévoyait :
« 1. Chaque État membre détermine sa réglementation en matière de production, de transformation et de détention des produits soumis à accise, dans le respect de la présente directive.
2. La production, la transformation et la détention de produits soumis à accise en suspension de droits d’accise se déroulent dans un entrepôt fiscal. »
13 Aux termes de l’article 16 de la directive 2008/118 :
« 1. L’ouverture et l’exploitation d’un entrepôt fiscal par un entrepositaire agréé sont subordonnées à l’autorisation des autorités compétentes de l’État membre dans lequel l’entrepôt fiscal est situé.
Cette autorisation est soumise aux conditions que les autorités sont en droit de fixer afin de prévenir toute forme éventuelle de fraude ou d’abus.
2. L’entrepositaire agréé est tenu :
a) de fournir, le cas échéant, une garantie afin de couvrir les risques inhérents à la production, à la transformation et à la détention des produits soumis à accise ;
[...] »
14 L’article 18, paragraphe 1, de la même directive prévoyait :
« Les autorités compétentes de l’État membre d’expédition exigent, aux conditions qu’elles fixent, que les risques inhérents au mouvement en suspension de droits d’accise soient couverts par une garantie, fournie par l’entrepositaire agréé expéditeur ou l’expéditeur enregistré. »
Le droit italien
15 L’article 1er, paragraphe 2, sous e), du decreto legislativo n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (décret législatif no 504, portant texte unique des dispositions législatives concernant les impôts et taxes sur la production et sur la consommation ainsi que les sanctions pénales et administratives y afférentes), du 26 octobre 1995(GURI no 279, du 29 novembre 1995, supplément ordinaire no 143) (ci-après le « décret législatif no 504/1995 »), dans sa version applicable au litige au principal, définit l’entrepôt fiscal comme étant l’installation dans laquelle des produits soumis à accise sont fabriqués, transformés, détenus, reçus ou expédiés en suspension de droits d’accise, dans les conditions fixées par l’administration fiscale.
16 Aux termes de l’article 23, paragraphes 1, 3, 4 et 12 de ce décret législatif :
« 1. Le régime d’entrepôt fiscal est autorisé :
a) pour les raffineries et pour les autres installations de production où sont obtenus les produits énergétiques visés à l’article 21, paragraphe 2, ou les produits énergétiques visés à l’article 21, paragraphe 3, lorsqu’ils sont destinés à la carburation et à la combustion, ainsi que les produits soumis à accise au sens de l’article 21, paragraphes 4 et 5 ;
b) pour les installations pétrochimiques.
[...]
3. La gestion en régime d’entrepôt fiscal peut être autorisée, en cas de réelles nécessités opérationnelles et de besoin effectif d’approvisionnement de l’installation, pour les entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité non inférieure à 400 mètres cubes et pour les entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité non inférieure à 10 000 mètres cubes.
4. La gestion en régime d’entrepôt fiscal peut également être autorisée pour les entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité inférieure à 400 mètres cubes et les entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité inférieure à 10 000 mètres cubes lorsque, outre les conditions prévues au paragraphe 3, au moins une des conditions suivantes est remplie :
a) l’entrepôt effectue des livraisons de produits exonérés d’accise ou soumis à un droit d’accise réduit ou des transferts de produits énergétiques en régime de suspension de droits vers des pays de l’Union européenne ou des exportations vers des pays hors Union européenne pour un montant total égal à au moins 30 % du total des extractions sur une période de deux ans ;
b) l’entrepôt est une dépendance d’un entrepôt fiscal situé à proximité immédiate et appartenant au même groupe de sociétés ou, s’il appartient à un autre propriétaire, est destiné de manière permanente à fonctionner au service de cet entrepôt.
[...]
12. L’[ADM] vérifie que les conditions prévues au paragraphe 4 sont toujours réunies et, si elles ne peuvent pas être considérées comme étant réunies, l’autorisation visée à ce paragraphe est suspendue jusqu’à ce qu’il soit prouvé qu’elles ont été rétablies dans le délai d’un an, à l’expiration duquel elle est révoquée. [...] »
17 La circulaire no 14/D de l’ADM, du 4 décembre 2017, comporte des directives d’application du décret législatif no 504/1995.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
18 Centro Petroli Roma exerce des activités de production, de transformation et de commercialisation de produits énergétiques ainsi que d’assistance, en matière fiscale, à des installations technologiques à usage civil et industriel.
19 Le 17 février 2016, elle a obtenu la délivrance d’une licence pour l’exploitation d’un entrepôt commercial sous le régime de l’entrepôt fiscal.
20 Par la décision no 13042/RU du 25 février 2020 (ci-après la « décision de suspension »), l’ADM a suspendu cette licence en raison du non-respect des conditions prévues à l’article 23, paragraphe 4, du décret législatif no 504/1995, à savoir des exigences relatives à la nécessité opérationnelle d’approvisionnement de l’installation et à la quantité minimale de produits soumis à un droit d’accise à taux réduit au cours de la période de deux ans visée par cette disposition.
21 Centro Petroli Roma a formé un recours en annulation de cette décision et de la circulaire no 14/D de l’ADM, du 4 décembre 2017, devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie).
22 Par un jugement du 16 février 2021, cette juridiction a rejeté le recours.
23 Centro Petroli Roma a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi.
24 Cette société a invoqué, notamment, l’incompatibilité de l’article 23 du décret législatif no 504/1995 avec la directive « services » et la directive 2008/118 ainsi qu’avec les règles du traité FUE protégeant la libre concurrence. Elle a demandé, en conséquence, que soit laissé inappliqué l’article 23, paragraphes 3 et 4, de ce décret législatif et, à titre subsidiaire, que la Cour soit saisie à titre préjudiciel.
25 Par décision du 14 septembre 2021, la juridiction de renvoi avait décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour d’une première demande de décision préjudicielle.
26 Dans cette décision, elle avait souligné, premièrement, que, tout en considérant que la réglementation nationale en cause dans le litige dont elle était saisie est compatible avec le droit de l’Union, elle estimait nécessaire, par une première question, de demander à la Cour des précisions sur, en substance, les critères de mise en œuvre de la théorie de l’« acte clair », selon laquelle une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel est déliée de son obligation de renvoi préjudiciel lorsque l’interprétation correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.
27 En particulier, la juridiction de renvoi exprimait des doutes sur la question de savoir si une juridiction nationale statuant en dernier ressort est tenue de prouver de manière circonstanciée que les juridictions de dernier ressort des autres États membres et la Cour effectueraient la même interprétation du droit de l’Union.
28 Deuxièmement, la juridiction de renvoi avait relevé que, en vertu des dispositions qui régissent la responsabilité civile des juridictions suprêmes italiennes, la responsabilité des magistrats qui composent la juridiction statuant en dernier ressort peut être engagée en cas de manquement à l’obligation de renvoi préjudiciel, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 3 bis, de la legge n. 117 – Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (loi no 117, portant sur la réparation des dommages causés dans l’exercice des fonctions juridictionnelles et la responsabilité civile des magistrats), du 13 avril 1988 (GURI no 88, du 15 avril 1988, p. 3), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi no 117/1988 »). Cette disposition prévoirait, en effet, que, afin de déterminer les cas de violation manifeste du droit de l’Union par un acte ou une mesure, il y a lieu de tenir compte, notamment, du manquement à l’obligation de renvoi préjudiciel ainsi que du fait que l’acte ou la mesure en question est contraire à l’interprétation donnée par la Cour.
29 Il en résulterait que, afin d’éviter d’exposer leurs membres à une action en dommages et intérêts, les juridictions italiennes statuant en dernier ressort seraient contraintes de procéder systématiquement à un renvoi préjudiciel, y compris lorsqu’elles estiment que l’interprétation du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.
30 Doutant de la compatibilité d’un tel régime de responsabilité des juges avec le droit de l’Union, la juridiction de renvoi avait également posé à la Cour la question de savoir si l’article 267 TFUE, lu à la lumière des principes d’indépendance des juges et de durée raisonnable de la procédure, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une juridiction suprême nationale qui a rejeté une demande de renvoi préjudiciel puisse faire l’objet d’une action en responsabilité civile et disciplinaire.
31 Troisièmement, pour le cas où la Cour aurait estimé qu’une juridiction statuant en dernier ressort ne peut être libérée de son obligation de renvoi préjudiciel qu’à la condition de démontrer de manière circonstanciée que les juridictions de dernier ressort des autres États membres et la Cour effectueraient la même interprétation du droit de l’Union, la juridiction de renvoi avait posé à la Cour une question préjudicielle relative à l’interprétation des directives « services » et 2008/118 ainsi que des articles 101 à 106 TFUE, suggérée par la requérante dans l’affaire dont la juridiction de renvoi était saisie.
32 Par son ordonnance du 15 décembre 2022, Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010), la Cour a dit pour droit, en réponse à la première question, que l’article 267 TFUE doit être interprété en ce sens qu’une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours juridictionnel de droit interne peut s’abstenir de soumettre à la Cour une question d’interprétation du droit de l’Union et la résoudre sous sa propre responsabilité lorsque l’interprétation correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, l’existence d’une telle éventualité devant être évaluée en fonction des caractéristiques propres au droit de l’Union, des difficultés particulières que présente son interprétation et du risque de divergences de jurisprudence au sein de l’Union.
33 Elle a précisé, à cet égard, que cette juridiction nationale n’est pas tenue de prouver de manière circonstanciée que les autres juridictions de dernier ressort des États membres et la Cour effectueraient la même interprétation du droit de l’Union, mais doit avoir acquis, aux termes d’une appréciation qui tient compte de ces éléments, la conviction que la même évidence s’imposerait également à ces autres juridictions nationales et à la Cour.
34 Aux points 63 à 65 de cette ordonnance, la Cour a considéré que la deuxième question, mentionnée au point 30 du présent arrêt, était manifestement irrecevable, dès lors qu’il apparaissait de manière manifeste qu’elle n’avait aucun rapport avec l’objet du litige dont la juridiction de renvoi était saisie.
35 Au point 66 de ladite ordonnance, la Cour a relevé que la troisième question, mentionnée au point 31 du présent arrêt, n’était posée qu’en cas de réponse affirmative à la première question et en a déduit, au vu de la réponse apportée à celle-ci, qu’il n’y avait pas lieu de répondre à cette troisième question.
36 À la suite de cette même ordonnance, la juridiction de renvoi, qui relève que la requérante dans le litige dont elle est saisie a réitéré sa demande de décision préjudicielle, estime que persistent certains motifs l’ayant déterminée à interroger la Cour sur le point de savoir si le droit de l’Union s’oppose à une disposition nationale telle que l’article 23 du décret législatif no 504/1995.
37 En outre, s’agissant de la question relative au régime de responsabilité des juges institué par la loi no 117/1988, cette juridiction estime opportun de soumettre la solution qu’elle envisage d’apporter à cette question à l’appréciation éventuelle de la Cour, afin que celle-ci y apporte une réponse, fût-ce à titre incident. La juridiction de renvoi souligne, à cette fin, qu’une réponse à ladite question lui paraît essentielle pour garantir le bon fonctionnement du système de coopération entre les juridictions nationales et la Cour, qu’incarne le mécanisme de renvoi préjudiciel.
38 À cet égard, elle fait observer que les données statistiques révèlent que le nombre de renvois préjudiciels qu’elle effectue est, depuis toujours, plus élevé que celui des renvois effectués par les juridictions administratives suprêmes des autres États membres et établissent une forme d’automatisme dans sa pratique du renvoi préjudiciel, y compris en présence d’un « acte clair ».
39 Cette situation résulterait, pour partie, de la loi no 117/1988 qui, en prévoyant que, pour apprécier la responsabilité des juges en cas de violation manifeste du droit de l’Union par ceux-ci, il doit être tenu compte du non-respect de l’obligation de renvoi préjudiciel, serait susceptible d’influencer ces juges, en les incitant, afin de se prémunir contre le risque d’une éventuelle action en responsabilité, à formuler des questions préjudicielles, quand bien même celles-ci seraient manifestement irrecevables.
40 La juridiction de renvoi estime que l’arrêt du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), fournit des éléments d’interprétation utiles pour apprécier la compatibilité de ce régime de responsabilité des juges avec le droit de l’Union. Il aurait été rappelé, dans cet arrêt, que le renvoi préjudiciel constitue un instrument de coopération entre juges et non pas une voie de recours ouverte aux parties, lesquelles ne sauraient priver les juridictions nationales de leur indépendance, en les obligeant à présenter une demande de décision préjudicielle. Toutefois, cette circonstance n’exclurait pas l’obligation pour les juridictions nationales statuant en dernier ressort d’examiner la demande de renvoi préjudiciel présentée par ces parties avec toute l’attention requise et celle d’exposer les circonstances qui permettent de ne pas procéder à un tel renvoi, en motivant leur décision à cet égard.
41 Dans la mesure où il résulterait de cet arrêt ainsi que de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qu’il suffit que le refus de renvoi préjudiciel soit motivé pour qu’aucune violation du droit de l’Union ne puisse être constatée, la loi no 117/1988 pourrait être interprétée en ce sens que la responsabilité des juges pour absence de renvoi préjudiciel ne devrait pouvoir être engagée qu’en cas de manquement à l’obligation de motiver un tel refus. La solution inverse, qui consisterait à permettre que la responsabilité civile des juges statuant en dernier ressort puisse être engagée en raison de l’absence de saisine automatique de la Cour après qu’une question préjudicielle a été proposée par l’une des parties au litige, serait incompatible avec le droit de l’Union et risquerait de priver les juridictions nationales de leur indépendance.
42 En ce qui concerne la question de fond portant sur la compatibilité de la réglementation nationale en cause devant elle avec le droit de l’Union, la juridiction de renvoi expose que, de son point de vue, le décret législatif no 504/1995 ne viole ni la directive « services » ni les articles 101 à 106 TFUE. En effet, le régime de l’entrepôt fiscal, dans la mesure où il ne permettrait aux entreprises que de recevoir, de détenir et de déplacer des produits énergétiques en suspension de droits d’accise, constituerait principalement un avantage fiscal. Dès lors que ce régime n’opérerait pas sur le plan « commercial », il n’aurait pas d’incidence sur la libre prestation de services. Par ailleurs, la directive « services » ne régirait pas les aspects fiscaux des prestations de services.
43 Cette réglementation nationale ne serait pas non plus contraire à la directive 2008/118, dès lors qu’elle prévoirait des critères objectifs et viserait à prévenir la fraude et les abus. En effet, le risque que l’entreprise bénéficiant du régime de l’entrepôt fiscal n’exerce pas effectivement une activité économique et utilise l’entrepôt en tant que simple expédient pour se soustraire au paiement des droits d’accise serait moindre si celui-ci est d’une grande taille opérationnelle.
44 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’interprétation correcte des articles 101 à 106 TFUE ainsi que du cadre réglementaire défini par [la directive “services” et la directive 2008/118] fait-elle obstacle à une règle nationale, telle que celle qui ressort de l’article 23, paragraphe 3, du [décret législatif no 504/1995], qui prévoit que [l]a gestion en régime d’entrepôt fiscal peut être autorisée, en cas de réelles nécessités opérationnelles et de besoin effectif d’approvisionnement de l’installation, pour les entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité non inférieure à 400 mètres cubes et pour les entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité non inférieure à 10 000 mètres cubes [...] ?
2) L’interprétation correcte des articles 101 à 106 TFUE ainsi que du cadre réglementaire défini par [la directive “services” et la directive 2008/118] fait-elle obstacle à une règle nationale, telle que celle qui ressort de l’article 23, paragraphe 4, sous a) et b), du décret législatif no 504[/1995] [...], qui prévoit que [...] la gestion en régime d’entrepôt fiscal peut être autorisée, notamment, pour les entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité inférieure à 400 mètres cubes et les entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité inférieure à 10 000 mètres cubes lorsque, outre les conditions prévues au paragraphe 3 [de cet article], au moins une des conditions suivantes est remplie :
– l’entrepôt effectue des livraisons de produits exonérés d’accise ou soumis à un droit d’accise réduit ou des transferts de produits énergétiques en régime de suspension de droits vers des pays de l’Union européenne ou des exportations vers des pays hors Union européenne pour un montant total égal à au moins 30 % du total des extractions sur une période de deux ans ;
– l’entrepôt est une dépendance d’un entrepôt fiscal situé à proximité immédiate et appartenant au même groupe de sociétés ou, s’il appartient à un autre propriétaire, est destiné de manière permanente à fonctionner au service de cet entrepôt ?
3) L’interprétation et l’application correctes du principe de proportionnalité, lu en combinaison avec les articles 101 à 106 TFUE et le cadre réglementaire défini par [la directive “services” et la directive 2008/118] et, en particulier, par l’article 9, l’article 14, point 5, et l’article 15, paragraphe 2, de la [directive “services”], s’opposent-elles à des mesures réglementaires (circulaires, règlements ou autres) adoptées par l’autorité nationale afin de préciser, en les complétant, les conditions susmentionnées prévues à l’article 23, paragraphe 4, sous a) et b), du décret législatif no 504[/1995] [...] ? »
Sur la recevabilité
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle dans son ensemble
45 Le gouvernement italien soulève l’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle dans son ensemble au motif que la juridiction de renvoi n’éprouve aucun doute raisonnable quant à l’interprétation du droit de l’Union et est convaincue de la compatibilité de la réglementation nationale en cause au principal avec ce droit.
46 Toutefois, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que soutient ce gouvernement, cette juridiction estime qu’il subsiste un « doute raisonnable » quant à l’interprétation de dispositions du droit de l’Union en relation avec la réglementation nationale en cause au principal, même si ce « doute raisonnable » s’inscrit dans un contexte où la juridiction de renvoi justifie la saisine de la Cour principalement par le fait qu’elle craint que la responsabilité personnelle des juges qui la composent soit mise en cause par la requérante au principal, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 3 bis, de la loi no 117/1988, dans le cas où ladite juridiction refuserait d’accueillir la demande de renvoi préjudiciel présentée devant elle par cette requérante.
47 Dans ce contexte particulier, il est utile de rappeler préalablement que l’établissement d’un régime de responsabilité des juges pour les dommages résultant d’une erreur judiciaire de leur part ou d’un régime de responsabilité disciplinaire des juges relève de l’organisation de la justice et, donc, de la compétence des États membres, sous réserve du respect du droit de l’Union et, partant, des exigences qui en découlent, notamment de celle d’indépendance des juridictions appelées à statuer sur les questions liées à l’application ou à l’interprétation dudit droit, afin de garantir aux justiciables la protection juridictionnelle effective requise à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE [voir, en ce sens, arrêts du 18 mai 2021, Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, EU:C:2021:393, points 229 et 230, ainsi que du 15 juillet 2021, Commission/Pologne (Régime disciplinaire des juges), C‑791/19, EU:C:2021:596, point 136].
48 Or, la reconnaissance d’un principe de responsabilité personnelle des juges du fait des décisions judiciaires comporte un risque d’ingérence dans leur indépendance en ce qu’elle est susceptible d’influer sur la prise de décision par ceux qui ont pour tâche de juger (voir, en ce sens, arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, EU:C:2021:393, point 232).
49 Afin de préserver cette indépendance, il importe que cette responsabilité ne puisse être engagée que dans des cas tout à fait exceptionnels de conduites graves et totalement inexcusables de la part de juges, consistant, par exemple, à méconnaître délibérément et de mauvaise foi ou du fait de négligences particulièrement graves et grossières les règles de droit national et de droit de l’Union ou à verser dans l’arbitraire ou le déni de justice, et soit encadrée par des critères objectifs et vérifiables, tenant à des impératifs tirés de la bonne administration de la justice, ainsi que par des garanties visant à éviter tout risque de pressions extérieures sur le contenu des décisions de justice [voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 et C‑840/19, EU:C:2021:1034, points 238 et 240 ; du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), C‑430/21, EU:C:2022:99, point 83, ainsi que du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges), C‑204/21, EU:C:2023:442, points 126 et 127 ainsi que jurisprudence citée].
50 Dans ce cadre, selon une jurisprudence constante, une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne ne saurait être libérée de l’obligation prévue à l’article 267, troisième alinéa, TFUE que lorsqu’elle a constaté que la question soulevée n’est pas pertinente ou que la disposition du droit de l’Union en cause a déjà fait l’objet d’une interprétation de la part de la Cour ou que l’interprétation correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable (arrêts du 6 octobre 1982, Cilfit, 283/81, EU:C:1982:335, point 21, ainsi que du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, point 33) (ci-après les « trois exceptions Cilfit »).
51 Les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne doivent ainsi apprécier sous leur propre responsabilité, de manière indépendante et avec toute l’attention requise, si elles se trouvent dans l’obligation de saisir la Cour de la question de droit de l’Union qui a été soulevée devant elles ou si, au contraire, elles peuvent être dispensées de cette obligation dans la mesure où l’une des trois exceptions Cilfit est applicable (arrêt du 24 mars 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, point 22 et jurisprudence citée).
52 À cet égard, il découle du système mis en place par l’article 267 TFUE, lu à la lumière de l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, que, dès lors qu’une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne s’estime en présence de l’une des trois exceptions Cilfit et considère, par conséquent, qu’elle est libérée de l’obligation de saisir la Cour à titre préjudiciel, prévue à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, les motifs de sa décision doivent faire apparaître soit que la question de droit de l’Union soulevée n’est pas pertinente pour la solution du litige dont elle est saisie, soit que l’interprétation de la disposition concernée du droit de l’Union est fondée sur la jurisprudence de la Cour, soit, à défaut d’une telle jurisprudence, que l’interprétation du droit de l’Union s’est imposée à la juridiction nationale statuant en dernier ressort avec une évidence ne laissant place à aucun doute raisonnable (arrêts du 6 octobre 2021, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, point 51, ainsi que du 24 mars 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, point 23).
53 S’agissant de l’exception tirée de l’acte clair, qui est particulièrement visée par la juridiction de renvoi, l’obligation de motivation mentionnée au point précédent du présent arrêt exige qu’il soit démontré que l’interprétation correcte du droit de l’Union s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable, dès lors que l’existence d’une telle éventualité doit être évaluée en fonction des caractéristiques propres au droit de l’Union, des difficultés particulières que présente son interprétation et du risque de divergences de jurisprudence au sein de l’Union. Une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours doit indiquer, au regard de ces éléments, pourquoi elle a acquis la conviction que la même évidence s’imposerait également aux autres juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours et à la Cour. Cette juridiction nationale n’est cependant pas tenue d’établir de manière circonstanciée que ces autres juridictions nationales et la Cour effectueraient la même interprétation (arrêt du 24 mars 2026, Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, point 37).
54 Il en découle que, dans les cas tout à fait exceptionnels identifiés par la jurisprudence mentionnée au point 49 du présent arrêt, la responsabilité individuelle des juges d’une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours, qui a respecté l’obligation de motivation décrite au point précédent du présent arrêt, ne saurait être engagée du seul fait que ces juges n’ont pas fait droit à une demande de renvoi préjudiciel que les parties leur avaient soumise.
55 Dans ce contexte, il convient de rappeler qu’il n’est nullement interdit à une juridiction nationale de poser à la Cour une question préjudicielle dont la réponse ne laisse place à aucun doute raisonnable. Ainsi, même à supposer que tel soit le cas, la demande de décision préjudicielle comportant une telle question ne devient pas pour autant irrecevable [arrêts du 18 juin 2024, Bundesrepublik Deutschland (Effet d’une décision d’octroi du statut de réfugié), C‑753/22, EU:C:2024:524, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que du 1er août 2025, Voore Mets et Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, point 32].
56 En tout état de cause, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation ou sur la validité d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir arrêts du 21 avril 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, point 8, et du 5 février 2026, Fidenato, C‑364/24 et C‑393/24, EU:C:2026:67, point 28). Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de la validité d’une règle du droit de l’Union, demandée par la juridiction de renvoi, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir arrêts du 13 juillet 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, point 20, et du 5 février 2026, Fidenato, C‑364/24 et C‑393/24, EU:C:2026:67, point 29).
57 Or, en l’occurrence, la juridiction de renvoi a indiqué de manière précise les raisons pour lesquelles elle estime que la réponse aux questions préjudicielles est nécessaire pour trancher le litige dont elle est saisie. Par conséquent, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec l’objet ou la réalité du litige au principal.
58 Dès lors, la fin de non-recevoir soulevée par le gouvernement italien ne saurait être accueillie.
Sur la recevabilité des questions préjudicielles en tant qu’elles portent sur l’interprétation du droit de la concurrence de l’Union
59 La Commission européenne soutient que les questions posées par la juridiction de renvoi sont irrecevables en tant qu’elles portent sur l’interprétation des articles 101 à 106 TFUE, pour lesquels la juridiction de renvoi n’a pas fourni les éléments de fait ou de droit indiquant en quoi la réglementation nationale en cause au principal violerait les règles de concurrence de l’Union.
60 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci respecte scrupuleusement les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle et figurant de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour, dont la juridiction de renvoi est censée avoir connaissance (arrêt du 19 avril 2018, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, point 21). Ces exigences sont, par ailleurs, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction des procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1), qui figurent désormais aux points 13, 15 et 16 de la nouvelle version des recommandations à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008).
61 Ainsi, il est notamment indispensable, comme l’énonce l’article 94, sous c), du règlement de procédure, que la décision de renvoi contienne l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal (arrêt du 19 avril 2018, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, point 22).
62 En l’occurrence, la juridiction de renvoi sollicite l’interprétation des articles 101 à 106 TFUE en se limitant à indiquer que la question de l’interprétation des principes du droit de la concurrence de l’Union est pertinente et que la décision de suspension pourrait être illégale en tant qu’elle porterait atteinte à ces principes. Elle ne fournit aucune explication concrète quant à la pertinence des articles 101 à 106 TFUE pour la résolution du litige au principal et n’expose pas le lien qu’elle établit entre ces articles et la réglementation nationale en cause au principal.
63 Il s’ensuit que les questions préjudicielles sont irrecevables en tant qu’elles portent sur l’interprétation desdits articles.
Sur la recevabilité de la deuxième question préjudicielle
64 Le gouvernement italien estime que la deuxième question préjudicielle est irrecevable en tant qu’elle porte sur la conformité de l’article 23, paragraphe 4, sous b), du décret législatif no 504/1995 au droit de l’Union. En effet, la question posée à cet égard ne serait pas nécessaire à la solution du litige au principal dès lors que la juridiction de renvoi aurait expressément constaté que la décision de suspension avait été prise pour non-respect des critères quantitatifs prévus à l’article 23, paragraphe 3, et paragraphe 4, sous a), du décret législatif no 504/1995.
65 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de la jurisprudence constante mentionnée au point 56 du présent arrêt, le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de validité d’une règle du droit de l’Union, demandée par la juridiction de renvoi, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées.
66 En l’occurrence, si la juridiction de renvoi a indiqué que la décision de suspension avait été motivée par le non-respect, par la requérante au principal, des critères quantitatifs énoncés à l’article 23, paragraphe 3, et paragraphe 4, sous a), du décret législatif no 504/1995, il convient de constater que la condition prévue à cet article 23, paragraphe 4, sous a), et celle prévue à l’article 23, paragraphe 4, sous b), de ce décret législatif présentent un caractère alternatif. Or, il ne ressort pas de la demande de décision préjudicielle que, en vertu des règles procédurales nationales, la requérante au principal ne serait pas admise à contester devant la juridiction de renvoi la décision de suspension en invoquant la circonstance qu’elle remplit la condition prévue à l’article 23, paragraphe 4, sous b), dudit décret législatif.
67 Dans ces conditions, eu égard aux éléments dont dispose la Cour, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union dans cette deuxième question, en tant qu’elle vise l’article 23, paragraphe 4, sous b), du décret législatif no 504/1995, n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal.
68 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que la deuxième question préjudicielle est recevable.
Sur les questions préjudicielles
69 Par ses questions, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9, paragraphe 1, l’article 14, point 5, l’article 15, paragraphe 2, sous a), et l’article 16, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive « services » ainsi que l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/118 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, le cas échéant complétée par des mesures d’application, qui subordonne l’autorisation de gérer des entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité inférieure à 400 mètres cubes et des entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité inférieure à 10 000 mètres cubes sous le régime de l’entrepôt fiscal à l’existence de « réelles nécessités opérationnelles et [d’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation » ainsi qu’à la condition alternative selon laquelle soit l’entrepôt en cause effectue des livraisons de produits exonérés d’accise ou soumis à des droits d’accise réduits ou des transferts de produits énergétiques en régime de suspension de ces droits vers des États membres ou encore des exportations vers des pays tiers pour un montant total égal à au moins 30 % du total des extractions sur une période de deux ans, soit cet entrepôt est une dépendance d’un entrepôt fiscal situé à proximité immédiate et appartenant au même groupe de sociétés ou, s’il appartient à un autre propriétaire, il est destiné de manière permanente à fonctionner au service de cet autre entrepôt fiscal.
70 La juridiction de renvoi s’étant référée dans ses questions préjudicielles tant à la directive « services » qu’à la directive 2008/118, il y a lieu de constater, à titre liminaire, que seule la seconde de ces deux directives est applicable au litige au principal.
71 En effet, aux termes de l’article 2, paragraphe 3, de la directive « services », celle-ci ne s’applique pas en matière fiscale. Ainsi qu’il ressort du considérant 29 de cette directive, cette exclusion s’explique par le fait que le traité FUE prévoit des bases juridiques spécifiques en matière de fiscalité et que, compte tenu des instruments du droit de l’Union déjà adoptés dans ce domaine, il convient d’exclure le domaine de la fiscalité du champ d’application de ladite directive (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2022, Airbnb Ireland et Airbnb Payments UK, C‑83/21, EU:C:2022:1018, point 27).
72 En l’occurrence, il est constant que la réglementation nationale en cause au principal fixe les conditions dans lesquelles la gestion d’un entrepôt sous le régime de suspension des droits d’accise peut être autorisée par l’ADM. Partant, cette réglementation met en œuvre l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/118, qui prévoit que l’ouverture et l’exploitation d’un entrepôt fiscal par un entrepositaire agréé sont subordonnées à l’autorisation des autorités compétentes de l’État membre dans lequel l’entrepôt fiscal est situé. Or, il convient de rappeler que cette directive a été adoptée sur la base de l’article 93 CE, devenu l’article 113 TFUE. Cette première disposition, qui figurait au sein du chapitre 2, intitulé « Dispositions fiscales », du titre VI du traité CE, conférait au Conseil de l’Union européenne la compétence d’arrêter les dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accise et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation était nécessaire pour assurer l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
73 La réglementation nationale en cause au principal relevant, en conséquence, de la matière fiscale, il s’ensuit que la directive « services » n’est pas applicable au litige au principal, de sorte qu’il n’y a pas lieu de se prononcer sur l’interprétation des dispositions de cette directive mentionnées par la juridiction de renvoi.
74 Partant, il y a lieu d’examiner les questions préjudicielles au regard de la seule directive 2008/118.
75 Il résulte de l’article 15, paragraphe 1, de cette directive qu’il appartient à chaque État membre de déterminer sa réglementation en matière de production, de transformation et de détention des produits soumis à accise, dans le respect de ladite directive. Le paragraphe 2 de cet article 15 indique, en outre, que la production, la transformation et la détention de tels produits en suspension de droits d’accise se déroulent dans un entrepôt fiscal.
76 S’agissant du régime d’autorisation et d’exploitation d’un tel entrepôt, l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/118 précise, d’une part, à son premier alinéa, que l’ouverture et l’exploitation d’un entrepôt fiscal par un entrepositaire agréé sont subordonnées à l’autorisation des autorités compétentes de l’État membre dans lequel l’entrepôt fiscal est situé et, d’autre part, à son second alinéa, que cette autorisation est soumise « aux conditions que les autorités sont en droit de fixer afin de prévenir toute forme éventuelle de fraude ou d’abus ».
77 À ce dernier égard, il ressort d’une jurisprudence constante que, dans le champ d’application de la directive 2008/118, qui a pour objet d’établir un régime général harmonisé des droits d’accise, d’une manière générale, la prévention de la fraude et des abus constitue un objectif commun tant du droit de l’Union que des droits des États membres. En effet, d’une part, ces derniers ont un intérêt légitime à prendre les mesures appropriées pour protéger leurs intérêts financiers et, d’autre part, la lutte contre la fraude, l’évasion fiscale et les abus éventuels est un objectif poursuivi par cette directive, comme les considérants 15 et 16 ainsi que l’article 16 de celle-ci le confirment (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2017, Commission/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, point 59, ainsi que du 14 septembre 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, point 31 et jurisprudence citée).
78 Il ressort donc des dispositions de la directive 2008/118 mentionnées aux points 75 et 76 du présent arrêt que la compétence pour autoriser l’ouverture et l’exploitation d’un entrepôt fiscal et pour fixer les conditions d’exploitation de cet entrepôt appartient aux autorités compétentes de l’État membre dans lequel ledit entrepôt est situé et que cette compétence s’exerce sans autre limitation que celle, prévue à l’article 16, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2008/118, tenant à la poursuite de l’objectif de prévention de la fraude et des abus.
79 Dans le cadre du régime général d’accise, l’importance de cet objectif est soulignée par le considérant 15 de la directive 2008/118, qui mentionne expressément que le régime de l’entrepôt fiscal est destiné à « faciliter [l]es contrôles » afin d’assurer la perception de la dette fiscale, et par les dispositions de cette directive qui sont destinées à prévenir d’éventuelles irrégularités et leurs conséquences financières ainsi qu’à sanctionner lesdites irrégularités. Ainsi, parmi ces dispositions, l’article 16, paragraphe 2, sous a ), et l’article 18, paragraphe 1, de ladite directive imposent la fourniture d’une garantie afin de couvrir les risques inhérents à la production, à la transformation et à la détention des produits soumis à accise ainsi qu’au mouvement de ces produits en suspension de droits, alors que l’article 10 de la même directive détermine les conséquences d’une irrégularité commise au cours d’un mouvement de produits sous un régime de suspension de droits.
80 Par conséquent, la directive 2008/118, et, en particulier, son article 16, paragraphe 1, laisse aux États membres une marge d’appréciation pour la détermination des conditions d’autorisation et d’exploitation d’un entrepôt fiscal, pour autant que les mesures qu’ils adoptent aient pour objectif la prévention de la fraude et des abus.
81 Toutefois, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé, en substance, aux points 99 et 100 de ses conclusions, les États membres doivent respecter, dans l’exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par la directive 2008/118, non seulement l’effet utile de cette directive qui, ainsi que le précise notamment le considérant 2 de celle-ci, vise à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur en harmonisant les conditions de perception des droits d’accise sur les produits, mais aussi les principes généraux du droit de l’Union, parmi lesquels figure, notamment, le principe de proportionnalité.
82 Ce principe impose aux États membres d’avoir recours à des moyens qui, tout en permettant d’atteindre efficacement l’objectif poursuivi par le droit interne, ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire et portent le moins atteinte aux autres objectifs et aux principes posés par la législation de l’Union en cause. La jurisprudence de la Cour précise à cet égard que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt du 29 juin 2017, Commission/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, point 64 et jurisprudence citée).
83 S’il appartient, en dernier lieu, à la juridiction nationale, qui est seule compétente pour apprécier les faits et pour interpréter la réglementation nationale, de déterminer si et dans quelle mesure une telle réglementation satisfait aux exigences découlant du principe de proportionnalité, la Cour, appelée à fournir à cette juridiction une réponse utile, est compétente pour lui donner des indications tirées du dossier de l’affaire au principal dont elle dispose ainsi que des observations écrites et orales qui lui ont été soumises, de nature à permettre à ladite juridiction de statuer (voir, en ce sens, arrêt du 13 novembre 2025, Familienstiftung, C‑142/24, EU:C:2025:873, point 73 et jurisprudence citée).
84 En l’occurrence, en ce qui concerne, tout d’abord, le critère relatif à l’existence de « réelles nécessités opérationnelles et d[’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation », prévu à l’article 23, paragraphe 3, du décret législatif no 504/1995, il ressort des explications fournies par le gouvernement italien lors de l’audience que ce critère a pour but de vérifier la réalité de l’activité économique exercée dans l’entrepôt concerné, en contrôlant l’effectivité du besoin d’approvisionnement compte tenu, en particulier, de la situation géographique de cet entrepôt, de sa capacité de stockage et de l’existence d’un véritable besoin du marché.
85 Ensuite, quant au seuil quantitatif prévu à l’article 23, paragraphe 4, sous a), de ce décret législatif, qui impose un minimum de 30 % d’extractions de l’entrepôt sous forme de livraison en régime d’exonération ou d’application d’un taux réduit d’accise, de transfert vers un autre État membre en régime de suspension de droits d’accise ou d’exportation vers un pays tiers, le gouvernement italien a soutenu dans ses observations écrites et lors de l’audience qu’il est l’expression de l’exigence de réels besoins opérationnels et qu’il s’agit d’un critère objectif, raisonnable et non discriminatoire ayant pour objet de démontrer l’existence d’un lien fonctionnel entre le régime de suspension des droits d’accise et le fonctionnement effectif de l’entrepôt. Le fait de ne pas atteindre ce seuil serait ainsi un indice de l’absence de nécessité d’exploiter l’installation concernée sous le régime de l’entrepôt fiscal.
86 S’agissant, enfin, du critère tiré de l’existence d’un lien de dépendance avec un autre entrepôt fiscal, prévu à l’article 23, paragraphe 4, sous b), du décret législatif no 504/1995, il permettrait, selon le gouvernement italien, de délivrer l’autorisation de gestion selon le régime de l’entrepôt fiscal à un entrepôt qui serait le « satellite » d’un entrepôt principal ayant lui-même démontré sa capacité de stockage, ce qui garantirait un déploiement efficace des activités de contrôle.
87 En ce qui concerne, en premier lieu, l’aptitude d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal à atteindre l’objectif qu’elle poursuit, force est de constater que tant le critère relatif aux « réelles nécessités opérationnelles et [au] besoin effectif d’approvisionnement », prévu à l’article 23, paragraphe 3, du décret législatif no 504/1995, que les critères, alternatifs, du seuil quantitatif de 30 % d’extractions ou du lien de dépendance entre entrepôts, prévus à l’article 23, paragraphe 4, sous a) et b), de ce décret législatif, ont pour objet de permettre aux autorités douanières compétentes de vérifier la réalité de l’activité économique exercée dans l’entrepôt. Ainsi, ces critères apparaissent aptes à atteindre l’objectif de lutte contre la fraude et les abus que poursuit la directive 2008/118.
88 Toutefois, il convient de relever que la relative imprécision du critère relatif à l’existence de « réelles nécessités opérationnelles et d[’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation », prévu à l’article 23, paragraphe 3, du décret législatif no 504/1995, laisse une large marge de manœuvre aux autorités douanières. Dès lors, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé en substance aux points 104 et 105 de ses conclusions, la juridiction de renvoi devra vérifier en particulier que les éléments pris en compte par ces autorités pour déterminer si ce critère est rempli permettent en réalité à celles-ci de refuser l’autorisation en cause en se fondant sur d’autres considérations que celles liées à la fiabilité de l’entrepositaire et à la réalité économique de son activité de stockage de produits en suspension de droits d’accise.
89 À cet égard, dans la mesure où le gouvernement italien a indiqué lors de l’audience que l’appréciation des besoins en approvisionnement était effectuée en tenant compte, notamment, de la localisation géographique de l’entrepôt dans des zones peu desservies, il appartient, en particulier, à la juridiction de renvoi de vérifier que le critère mentionné au point précédent du présent arrêt vise effectivement à vérifier la réalité de l’activité opérationnelle de l’entrepôt pour lequel une autorisation de gestion en régime d’entrepôt fiscal est demandée.
90 En deuxième lieu, s’agissant de la nécessité d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal au regard de l’objectif de lutte contre la fraude et les abus, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si les mesures prévues par cette réglementation ont été limitées au strict nécessaire et s’il n’existe pas des moyens moins contraignants, mais tout aussi efficaces, pour réaliser cet objectif.
91 En troisième lieu, en ce qui concerne la proportionnalité, au sens strict, d’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si cette réglementation n’est pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi, eu égard à l’impact que ladite réglementation peut avoir sur l’accès des opérateurs au régime de l’entrepôt fiscal, lequel, en permettant, ainsi que le prévoit l’article 15, paragraphe 2, de la directive 2008/118, la production, la transformation et la détention de produits en suspension de droits d’accise, contribue à faciliter la circulation des produits soumis à accise à l’intérieur de l’Union.
92 Partant, il convient de répondre aux questions posées que l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/118 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, le cas échéant complétée par des mesures d’application, qui subordonne l’autorisation de gérer des entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité inférieure à 400 mètres cubes et des entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité inférieure à 10 000 mètres cubes sous le régime de l’entrepôt fiscal à l’existence de « réelles nécessités opérationnelles et [d’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation » ainsi qu’à la condition alternative selon laquelle soit l’entrepôt en cause effectue des livraisons de produits exonérés d’accise ou soumis à des droits d’accise réduits ou des transferts de produits énergétiques en régime de suspension de ces droits vers des États membres ou encore des exportations vers des pays tiers pour un montant total égal à au moins 30 % du total des extractions sur une période de deux ans, soit cet entrepôt est une dépendance d’un entrepôt fiscal situé à proximité immédiate et appartenant au même groupe de sociétés ou, s’il appartient à un autre propriétaire, il est destiné de manière permanente à fonctionner au service de cet autre entrepôt fiscal, pour autant que le principe de proportionnalité soit respecté.
Sur les dépens
93 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
L’article 16, paragraphe 1, de la directive 2008/118/CE du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE, telle que modifiée par la directive (UE) 2019/475 du Conseil, du 18 février 2019,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, le cas échéant complétée par des mesures d’application, qui subordonne l’autorisation de gérer des entrepôts commerciaux de gaz de pétrole liquéfié d’une capacité inférieure à 400 mètres cubes et des entrepôts commerciaux d’autres produits énergétiques d’une capacité inférieure à 10 000 mètres cubes sous le régime de l’entrepôt fiscal à l’existence de « réelles nécessités opérationnelles et [d’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation » ainsi qu’à la condition alternative selon laquelle soit l’entrepôt en cause effectue des livraisons de produits exonérés d’accise ou soumis à des droits d’accise réduits ou des transferts de produits énergétiques en régime de suspension de ces droits vers des États membres ou encore des exportations vers des pays tiers pour un montant total égal à au moins 30 % du total des extractions sur une période de deux ans, soit cet entrepôt est une dépendance d’un entrepôt fiscal situé à proximité immédiate et appartenant au même groupe de sociétés ou, s’il appartient à un autre propriétaire, il est destiné de manière permanente à fonctionner au service de cet autre entrepôt fiscal, pour autant que le principe de proportionnalité soit respecté.
Signatures
* Langue de procédure : l’italien.
Ordonnance du président du Tribunal du 12 juin 2026.#Elettra 1938 SpA contre Commission européenne.#Référé – Concurrence – Décision de la Commission infligeant une amende – Garantie bancaire – Demande de mesures provisoires – Fumus boni juris – Urgence – Mise en balance des intérêts.#Affaire T-140/26 R.
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Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 11 juin 2026.#NKO AO National Settlement Depository (NSD) contre Conseil de l'Union européenne.#Pourvoi – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Décision 2014/145/PESC – Article 2, paragraphe 1, sous f) – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 3, paragraphe 1, sous f) – Gel de fonds et de ressources économiques – Notion de “soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie” – Obligation de motivation – Interprétation – Droit de propriété – Limitations – Principe de proportionnalité – Prise en compte de la situation des clients de la requérante et de leurs intérêts économiques.#Affaire C-801/24 P.
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Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 11 juin 2026.#Centro Petroli Roma Srl contre Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.#Renvoi préjudiciel – État de droit – Indépendance des juges – Article 267 TFUE – Obligation de renvoi préjudiciel des juridictions nationales statuant en dernier ressort – Responsabilité individuelle des juges – Fiscalité – Régime général d’accise – Directive 2008/118/CE – Article 16, paragraphe 1 – Entrepôt fiscal – Ouverture et exploitation – Autorisation – Conditions – Fixation par la réglementation nationale – Distinction selon la capacité de stockage des entrepôts – Critère tenant à l’existence de “réelles nécessités opérationnelles et [d’un] besoin effectif d’approvisionnement de l’installation” pour tous les entrepôts – Critère supplémentaire tenant à la livraison d’une quantité minimale de produits sur une période de référence ou à la dépendance à un autre entrepôt fiscal pour les entrepôts de petite capacité – Justification – Principe de proportionnalité.#Affaire C-386/24.
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Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 11 juin 2026.#LH contre OTP banka d.d., anciennement NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR.#Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Services financiers – Accès à un compte de paiement assorti de prestations de base – Directive 2014/92/UE – Article 16, paragraphe 4 – Prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme – Directive (UE) 2015/849 – Consommateur figurant sur la liste de l’Office du contrôle des actifs étrangers du Trésor américain – Refus d’ouverture d’un tel compte de paiement.#Affaire C-81/24.
11/06/2026