Arrêt de la Cour (grande chambre) du 16 juillet 2026.#Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) et Ministerio Fiscal contre RAS e.a.#Renvoi préjudiciel – Protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Article 325, paragraphe 1, TFUE – Protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Procédure de responsabilité comptable – Poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre – Loi nationale d’amnistie des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics – Extinction de la responsabilité dans un délai maximum de deux mois, sans appréciation des moyens et des preuves à décharge et sans entendre toutes les parties à la procédure – Article 23, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne – Suspension de la procédure au principal par une juridiction nationale qui saisit la Cour d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE.#Affaire C-523/24.

Affaire C‑523/24

Ministerio Fiscal et Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC)
contre
RAS e.a.

(demande de décision préjudicielle, introduite par Tribunal de Cuentas)

Arrêt de la Cour(grande chambre) du 16 juillet 2026

« Renvoi préjudiciel – Protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Article 325, paragraphe 1, TFUE – Protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Procédure de responsabilité comptable – Poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre – Loi nationale d’amnistie des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics – Extinction de la responsabilité dans un délai maximum de deux mois, sans appréciation des moyens et des preuves à décharge et sans entendre toutes les parties à la procédure – Article 23, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne – Suspension de la procédure au principal par une juridiction nationale qui saisit la Cour d’une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE »

1. Questions préjudicielles – Saisine de la Cour – Juridiction nationale au sens de l’article 267 TFUE – Notion – Tribunal de Cuentas (Cour des comptes, Espagne) – Inclusion

(Art. 267 TFUE)

(voir points 58, 59, 62, 81)

2. Ressources propres de l’Union européenne – Protection des intérêts financiers de l’Union – Poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre – Réglementation nationale d’amnistie des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics – Fonds ne provenant pas du budget de l’Union et n’y étant pas destinés – Indépendance pouvant réduire les ressources propres de l’Union au titre de la contribution de cet État membre fondée sur le revenu national brut – Admissibilité

(Art. 325, § 1, TFUE)

(voir points 98-100, disp. 1)

3. États membres – Obligations – Établissement des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Respect du principe de l’indépendance des juges – Primauté – Effet direct

(Art. 19, § 1, 2d al., TUE)

(voir point 113)

4. États membres – Obligations – Établissement des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Réglementation nationale d’amnistie des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics – Réglementation imposant aux juridictions nationales l’adoption d’une décision d’extinction de la responsabilité dans un délai maximal de deux mois, sans apprécier les moyens ni les preuves à décharge et sans entendre toutes les parties à la procédure – Réglementation ne présentant pas un caractère systémique susceptible de compromettre le bon fonctionnement du système judiciaire national dans les domaines couverts par le droit de l’Union – Admissibilité

(Art. 19, § 1, 2d al., TUE ; art. 325 TFUE)

(voir points 115-118, 121-125, disp. 2)

5. Questions préjudicielles – Saisine de la Cour – Compétences des juridictions nationales – Suspension de la procédure au principal par une juridiction nationale saisissant la Cour d’une demande de décision préjudicielle – Réglementation imposant aux juridictions nationales’adoption d’une décision d’extinction de la responsabilité dans un délai maximal de deux mois – Réglementation nationale empêchant une juridiction nationale de maintenir les mesures conservatoires ordonnées à un stade antérieur de la procédure dans un délai maximal de deux mois – Absence de décision de la Cour – Inadmissibilité

(Art. 267 TFUE ; statut de la Cour de justice de l’Union européenne, art. 23, 1^er al.,)

(voir points 131, 132, 138, 139-142, disp. 3)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Tribunal de Cuentas (Cour des comptes, Espagne), la Cour, réunie en grande chambre, se prononce sur la compatibilité d’une loi nationale tendant à amnistier notamment les actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics avec les articles 325 TFUE et 19 TUE ainsi qu’avec l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.

La Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural et le Ministerio Fiscal (ministère public, Espagne) ont introduit, devant la juridiction de renvoi, des requêtes visant à faire constater, dans le cadre d’une procédure en comblement du découvert injustifié, l’existence d’un préjudice aux dépens du patrimoine public de la Generalitat de Cataluña (Généralité de Catalogne, Espagne) et à déclarer celui-ci comme relevant de la responsabilité directe en matière de deniers publics de 35 anciens membres des organes de gouvernance de la Generalitat. Ils demandent, à cet égard, la condamnation de ces derniers à rembourser au Trésor public de la Generalitat les montants déterminés en fonction de leur participation dans la survenance du dommage causé à celui-ci.

Selon les requérantes, le préjudice aurait résulté des dépenses exposées en vue, d’une part, de la tenue d’un référendum illégal sur l’indépendance de la Catalogne et, d’autre part, de la promotion de cette indépendance au niveau international entre 2011 et 2017.

Au cours de la procédure au principal, est entrée en vigueur la LOA (1), qui prévoit notamment l’extinction de la responsabilité en matière de deniers publics. Dans la mesure où la juridiction de renvoi doit examiner si les faits en cause au principal remplissent les conditions prévues par cette loi, elle éprouve des doutes quant à la compatibilité de cette loi avec le droit de l’Union.

Appréciation de la Cour

Se prononçant, en premier lieu, sur le point de savoir si l’article 325, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale telle que la LOA, la Cour précise qu’une affectation des intérêts financiers de l’Union ne saurait être constatée du seul fait de la diminution du revenu national brut (ci-après le « RNB ») pouvant potentiellement résulter de la sécession d’une partie du territoire national.

En effet, à supposer qu’une réduction du RNB implique une diminution de la contribution nationale de l’État membre concerné au budget de l’Union, celle-ci serait un corollaire du fait que le territoire en question n’est plus soumis aux traités et ne contribue plus financièrement à leur mise en œuvre ni ne bénéficie des mesures de soutien prévues par ceux-ci. Partant, une telle diminution ne saurait être considérée comme portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, au sens de l’article précité.

Eu égard à ces considérations, la Cour dit pour droit que l’article 325, paragraphe 1, TFUE ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui amnistie les actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics, accomplis dans le contexte d’activités politiques visant à aboutir à l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre, relatifs à des fonds ne provenant pas du budget de l’Union et n’étant pas destinés à celui-ci, au motif que cette indépendance aurait été susceptible de conduire à une réduction des ressources propres de l’Union au titre de la contribution de cet État membre fondée sur le RNB.

En deuxième lieu, s’agissant de l’obligation des juridictions nationales d’adopter une décision d’extinction de responsabilité dans un délai maximal de deux mois, sans appréciation des moyens et des preuves à décharge et sans entendre toutes les parties à la procédure, la Cour relève que la violation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE présuppose l’existence de problèmes présentant un caractère systémique pouvant compromettre le bon fonctionnement du système judiciaire national en mettant en péril la capacité de l’État membre en cause à offrir des voies de recours suffisantes aux justiciables dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

Dans l’appréciation du point de savoir si de tels problèmes sont susceptibles de découler des dispositions procédurales de la LOA, il convient de tenir compte de la nature d’une loi nationale d’amnistie et de la compétence des États membres en vue de l’adoption et de l’application d’une telle loi. En effet, eu égard à cette compétence, les États membres peuvent en principe déterminer les conditions, notamment procédurales, de la mise en œuvre d’une amnistie adoptée dans l’intérêt général. Par leur nature même, ces conditions dérogent aux règles du droit commun, dès lors qu’une amnistie a généralement pour but d’empêcher ou d’arrêter des procédures et, si une condamnation est déjà intervenue, de mettre un terme à son exécution.

En outre, la détermination des modalités concrètes de mise en œuvre d’une loi nationale d’amnistie nécessite des choix politiques relevant des responsabilités propres aux États membres et implique donc une pondération des intérêts divergents en cause.

Or, compte tenu de la nature de la LOA, de son objet et de sa portée, limités à la résolution du conflit politique entourant le processus indépendantiste catalan, il est exclu que les modalités procédurales qu’elle prévoit puissent engendrer des problèmes présentant un caractère systémique. Ces dispositions ne sont dès lors pas susceptibles de compromettre le bon fonctionnement du système judiciaire national en mettant en péril la capacité de l’État membre en cause à offrir des voies de recours suffisantes aux justiciables dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

Partant, la Cour dit pour droit que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ne s’oppose pas à des dispositions procédurales d’une loi nationale d’amnistie qui, dans le seul champ d’application concrètement délimité de cette loi, imposent aux juridictions nationales l’adoption d’une décision d’extinction de la responsabilité, impliquant l’éventuelle application de l’article 325 TFUE, dans un délai maximal de deux mois, sans appréciation des moyens et des preuves à décharge et sans entendre toutes les parties à la procédure, de telles dispositions ne pouvant engendrer des problèmes d’une portée telle qu’ils présentent un caractère systémique susceptible de compromettre le bon fonctionnement du système judiciaire national dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

En ce qui concerne, en dernier lieu, l’adoption et le maintien des mesures conservatoires par la juridiction nationale, la Cour précise que, lorsque celle-ci le juge nécessaire, elle doit pouvoir adopter ou maintenir de telles mesures jusqu’au prononcé de la décision qu’elle rendra à la suite de la réponse de la Cour à sa demande de décision préjudicielle.

En l’occurrence, le gouvernement espagnol a soutenu devant la Cour que la LOA peut être interprétée en ce sens que, lorsqu’un renvoi préjudiciel est opéré, la procédure peut être suspendue et les mesures conservatoires maintenues aussi longtemps qu’elles sont nécessaires pour garantir l’effet utile de la réponse de la Cour.

Dans l’hypothèse où une telle interprétation serait exclue, une disposition de droit national empêchant la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 267 TFUE doit être écartée sans que la juridiction concernée ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de cette disposition par la voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel.

Eu égard à ces considérations, la Cour dit pour droit que l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à des dispositions d’une loi nationale d’amnistie qui imposent aux juridictions nationales d’adopter une décision d’extinction de la responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires ordonnées à un stade antérieur de la procédure dans un délai maximal de deux mois, même si la Cour, saisie d’une demande de décision préjudicielle, n’a pas encore rendu sa décision.

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1 Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024 sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne), du 10 juin 2024 (BOE n^o 141, du 11 juin 2024, p. 67764) (ci-après la « LOA »).