Arrêt de la Cour (grande chambre) du 16 juillet 2026.#Ministerio Fiscal e.a. contre EGB e.a.#Renvoi préjudiciel – Lutte contre le terrorisme – Article 83, paragraphe 1, TFUE – Directive (UE) 2017/541 – Article 3 – Infractions terroristes – Article 4 – Infractions liées à un groupe terroriste – Article 15, paragraphe 1 – Obligation de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives – Effet utile – Principe de sécurité juridique – Principes d’égalité de traitement et de non-discrimination – Primauté du droit de l’Union – Principe de coopération loyale – Loi nationale d’amnistie qui prévoit l’extinction de la responsabilité pénale – Actes n’ayant pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme.#Affaire C-666/24.

Affaire C‑666/24

EGB e.a.

(demande de décision préjudicielle,
introduite par Juzgado Central de lo Penal de la Audiencia Nacional)

Arrêt de la Cour(grande chambre) du 16 juillet 2026

« Renvoi préjudiciel – Lutte contre le terrorisme – Article 83, paragraphe 1, TFUE – Directive (UE) 2017/541 – Article 3 – Infractions terroristes – Article 4 – Infractions liées à un groupe terroriste – Article 15, paragraphe 1 – Obligation de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives – Effet utile – Principe de sécurité juridique – Principes d’égalité de traitement et de non-discrimination – Primauté du droit de l’Union – Principe de coopération loyale – Loi nationale d’amnistie qui prévoit l’extinction de la responsabilité pénale – Actes n’ayant pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme »

Coopération judiciaire en matière pénale – Lutte contre le terrorisme – Directive 2017/541 – Obligation de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives – Portée – Loi nationale d’amnistie prévoyant l’extinction de la responsabilité pénale pour la commission d’actes n’ayant pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme – Admissibilité – Condition

(Art. 4, § 3, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 20, 21 et 51, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2017/541, art. 15)

(voir points 69-88 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne), la Cour, réunie en grande chambre, se prononce sur la compatibilité d’une loi d’amnistie nationale relative à des infractions pénales liées au terrorisme avec la directive 2017/541 (1), lue à la lumière des principes de primauté et de coopération loyale, de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination.

L’affaire trouve son origine dans une procédure pénale engagée contre douze personnes poursuivies, entre autres, pour appartenance à une organisation terroriste, au cours de la période allant d’octobre 2017 à novembre 2019.

Le 11 juin 2024, après l’entrée en vigueur de la loi d’amnistie (2), applicable à certains actes perpétrés entre le 1^er novembre 2011 et le 13 novembre 2023 dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne, les accusés ont présenté une demande d’amnistie.

La juridiction de renvoi, qui doit statuer sur cette demande, nourrit cependant des doutes sur la compatibilité de l’application de l’amnistie avec le droit de l’Union. Elle relève, en particulier, que la directive 2017/541 exige que les infractions en cause au principal, qui relèveraient de la notion de « participation aux activités d’un groupe terroriste », soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. Or, l’application d’une amnistie aurait pour effet d’exonérer de toute responsabilité pénale les personnes accusées d’avoir commis de telles infractions. Par ailleurs, la LOA prévoit que sont exclus de l’application de l’amnistie les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la directive 2017/541 et ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme. Cette loi se fonde ainsi sur la prémisse selon laquelle certains actes de terrorisme violent gravement les droits de l’homme et ne peuvent être amnistiés tandis que d’autres ne donneraient pas lieu à de telles violations et pourraient être amnistiés. Or, une telle distinction ne figurerait pas dans la directive 2017/541. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a saisi la Cour de questions visant à savoir, en substance, si les conditions dans lesquelles la LOA exclut de son champ d’application les infractions relevant de la directive 2017/541 et détermine les conditions d’application de l’amnistie sont conformes à cette directive ainsi qu’aux principes précités du droit de l’Union.

Appréciation de la Cour

Estimant qu’une loi d’amnistie telle que la LOA entraîne une limitation de l’application des sanctions prévues au titre de l’article 15 de la directive 2017/541, la Cour vérifie, en premier lieu, si cette loi n’est pas de nature à compromettre l’effet utile de cette directive.

À l’issue de l’analyse des dispositions de ladite loi, elle constate que l’extinction de la responsabilité prévue par la LOA, adoptée en vue de réduire des tensions institutionnelles et politiques ainsi que de faciliter un scénario de réconciliation et dont l’objet spécifique est défini en adéquation avec de tels objectifs, n’est pas de nature à compromettre l’effet utile de la directive 2017/541. La Cour tire cette conclusion, en particulier, de la spécificité d’une loi d’amnistie. Ainsi, en l’absence de toute référence à ce mécanisme particulier d’extinction de la responsabilité pénale dans la directive 2017/541, les règles minimales qu’institue celle-ci, conformément à son article 1^er, concernant la définition des infractions et sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes, n’ont pas pour effet d’exclure, dans son principe, le recours à l’amnistie par les États membres dans le champ d’application de cette directive.

En second lieu, la Cour examine la compatibilité d’une telle loi avec les principes généraux du droit de l’Union.

S’agissant, premièrement, du respect des exigences découlant du principe de sécurité juridique, la Cour considère que la définition abstraite des actes relevant de l’exclusion de l’amnistie prévue à l’article 2, sous c), de la LOA, et notamment la circonstance que cette loi ne précise en détail ni la nature exacte de l’ensemble de ces actes ni ne fixe un seuil de gravité qui leur serait attaché ne porte pas atteinte aux exigences du principe de sécurité juridique, lorsque les juridictions compétentes sont en mesure de déterminer, au regard de la directive 2017/541, les infractions terroristes exclues de l’amnistie. En effet, ni les dispositions régissant le champ d’application de la LOA, énoncées à son article 1^er, ni celles prévoyant les exclusions à celui-ci, parmi lesquelles figure, notamment, l’article 2, sous c), de cette loi, ne paraissent comporter des éléments de nature à soulever des difficultés quant à leur interprétation pour les juridictions compétentes ou à leur prévisibilité pour les justiciables. En ce qui concerne, deuxièmement, le respect des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la Cour rappelle que le principe de non-discrimination, qui constitue une expression particulière du principe d’égalité de traitement, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, l’exigence tenant au caractère comparable des situations devant être appréciée au regard de l’ensemble des éléments qui les caractérisent et, notamment, à la lumière de l’objet et du but poursuivi par l’acte qui institue la distinction en cause.

Or, selon la Cour, dans le cadre d’une loi d’amnistie telle que la LOA, qui a pour finalité explicite de favoriser la réconciliation politique dans le seul contexte d’un mouvement politique particulier, les infractions commises dans ce contexte et les infractions commises dans d’autres contextes ne sauraient être regardées comme relevant de situations comparables.

Troisièmement, s’agissant des principes de primauté et de coopération loyale, la Cour relève que, dans la mesure où l’adoption d’une loi d’amnistie, telle que la LOA, ne porte pas atteinte à l’effet utile de la directive 2017/541, lue à la lumière des principes susmentionnés, une telle adoption ne saurait méconnaître ni le principe de primauté, en vertu duquel toutes les instances des États membres doivent donner leur plein effet aux différentes normes de l’Union, ni le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui oblige les États membres notamment à s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.

Eu égard à ce qui précède, la Cour dit pour droit que la directive 2017/541, lue à la lumière des principes de primauté et de coopération loyale, de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination, ne s’oppose pas à une loi nationale d’amnistie qui, en vue de réduire des tensions institutionnelles et politiques et de faciliter un scénario de réconciliation, prévoit l’extinction de la responsabilité pénale de toute personne ayant commis, au cours d’une période circonscrite et dans le contexte de la poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre, des actes visés par cette directive qui n’ont pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, dont cette loi ne précise ni la nature exacte ni le seuil de gravité, lorsque les juridictions compétentes sont en mesure de déterminer les infractions terroristes exclues de l’amnistie.

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1 Directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil (JO 2017, L 88, p. 6).

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2 Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne), du 10 juin 2024 (BOE n^o 141, du 11 juin 2024, p. 67764, ci-après la « LOA »).