Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 octobre 2025.#Gennady Nikolayevich Timchenko et Elena Petrovna Timchenko contre Conseil de l'Union européenne.#Pourvoi – Mesures restrictives prises eu égard à la situation en Ukraine – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 2 – Gel de fonds et de ressources économiques – Article 9, paragraphe 2 – Obligation de déclaration des fonds et ressources économiques par les personnes visées par une mesure restrictive de gel – Qualification juridique d’une telle obligation – Base juridique – Article 215, paragraphe 2, TFUE – Articles 24, 26 et 29 TUE – Exécution de la politique étrangère et de sécurité commune par les États membres.#Affaire C-805/24 P.

Affaire C‑805/24 P

Gennady Nikolayevich Timchenko et Elena Petrovna Timchenko

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt de la Cour(troisième chambre) du 16 octobre 2025

« Pourvoi – Mesures restrictives prises eu égard à la situation en Ukraine – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 2 – Gel de fonds et de ressources économiques – Article 9, paragraphe 2 – Obligation de déclaration des fonds et ressources économiques par les personnes visées par une mesure restrictive de gel – Qualification juridique d’une telle obligation – Base juridique – Article 215, paragraphe 2, TFUE – Articles 24, 26 et 29 TUE – Exécution de la politique étrangère et de sécurité commune par les États membres »

Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligation de déclaration des fonds aux autorités nationales compétentes – Obligation de nature à assurer l’application uniforme, cohérente et efficace des mesures restrictives de gel prévues par la décision 2014/145 – Base juridique – Article 215 TFUE – Admissibilité – Violation de la compétence d’exécution des États membres prévue aux articles 24, paragraphe 1, et 26, paragraphe 3, TUE – Absence

(Art. 24, § 1 et 2, 26, § 3, 29 et 40 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, art. 2 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 2 et 9, § 2, et 2022/1273)

(voir points 20-32, 46-49)

Résumé

Par son arrêt, la Cour rejette le pourvoi formé par les époux Timchenko contre l’arrêt du Tribunal du 11 septembre 2024 ( 1 ) par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant en substance à l’annulation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 ( 2 ). Cette disposition prévoit que les personnes, entités et organismes dont les fonds et ressources économiques font l’objet d’une mesure restrictive de gel doivent déclarer ces fonds et ressources auprès des autorités compétentes des États membres (ci-après l’« obligation de déclaration litigieuse »).

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis l’année 2014 en réponse aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. En 2022, M. Timchenko, un homme d’affaires de nationalités russe et finlandaise, et son épouse ont vu certains de leurs fonds et ressources économiques gelés au titre de la décision 2014/145 ( 3 ) et du règlement no 269/2014 ( 4 ).

À l’appui de leur pourvoi, les époux Timchenko ont notamment fait valoir une insuffisance de motivation ainsi qu’une interprétation et une application erronées de l’article 215 TFUE.

Appréciation de la Cour

S’agissant, en premier lieu, du moyen tiré d’une insuffisance de motivation, la Cour observe que le Tribunal a de manière claire et non équivoque identifié, d’une part, la base juridique de l’obligation de déclaration litigieuse, à savoir l’article 215, paragraphe 2, TFUE, et, d’autre part, la nature juridique de cette obligation, à savoir une mesure visant à mettre en œuvre la décision 2014/145 de manière à garantir l’application uniforme de la mesure restrictive de gel de fonds et ressources économiques prévue par cette décision.

Certes, le libellé de l’article 215, paragraphe 2, TFUE utilise uniquement l’expression « mesures restrictives » et le Tribunal constate que l’obligation de déclaration litigieuse a été instituée sur le seul fondement de cette disposition du traité FUE. Toutefois, cela n’implique pas pour autant que cette obligation devrait impérativement être qualifiée de « mesure restrictive ». En effet, les mesures adoptées par le Conseil dans un règlement pris sur le fondement de cette disposition peuvent viser à donner effet aux mesures restrictives prévues par une décision PESC lorsque de telles mesures relèvent du champ d’application du traité FUE et à appliquer celles-ci de manière uniforme dans tous les États membres ( 5 ). À cette fin, le Conseil peut reproduire l’essentiel du contenu de la décision PESC et y apporter des définitions ou des précisions relatives à l’application des mesures restrictives prévues par cette décision.

Dans ces conditions et compte tenu également du fait que, en vertu de l’article 26, paragraphe 2, second alinéa, TUE, le Conseil doit veiller à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action de l’Union en matière de PESC, cette institution peut être amenée à adopter, dans un tel règlement, des mesures visant à assurer l’application uniforme, cohérente et efficace des mesures restrictives définies dans une décision PESC, sans que ces mesures d’application constituent elles-mêmes des mesures restrictives. La Cour conclut à ce sujet que tel est précisément l’objet de l’obligation de déclaration litigieuse en tant que mesure qui se rapporte à la mesure restrictive de gel de fonds et ressources économiques ( 6 ).

S’agissant, en second lieu, du moyen tiré, entre autres, d’une interprétation et d’une application erronées de l’article 215 TFUE, la Cour dit pour droit que, en adoptant sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE un règlement visant à mettre en œuvre une décision PESC prise sur le fondement de l’article 29 TUE, le Conseil n’empiète aucunement sur la compétence d’exécution des États membres prévue à l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, et à l’article 26, paragraphe 3, TUE. Tandis qu’un tel règlement vise à donner effet, à l’échelle de l’Union, aux mesures restrictives prévues dans une décision PESC tout en en garantissant une application uniforme, cohérente et efficace, la compétence d’exécution des États membres visée par ces dispositions du traité UE se rapporte non pas à la mise en œuvre des décisions PESC et à l’application des mesures restrictives à l’échelle de l’Union, mais à l’exécution de ces mesures par les autorités compétentes de chaque État membre sur leur territoire national.

La Cour rappelle à cet égard que, en vertu des termes mêmes de l’article 26, paragraphe 3, TUE, la PESC est exécutée par les États membres « en utilisant les moyens [...] de l’Union ». Cela implique que les États membres doivent garantir l’exécution des mesures restrictives sur leurs territoires respectifs en respectant les mesures adoptées par le Conseil sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE afin de garantir l’application uniforme, cohérente et efficace, à l’échelle de l’Union, des mesures restrictives définies dans le cadre des décisions PESC.

( 1 ) Arrêt du 11 septembre 2024, Timchenko et Timchenko/Conseil (T‑644/22, EU:T:2024:621).

( 2 ) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement 2022/1273.

( 3 ) Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/337 du Conseil, du 28 février 2022 (JO 2022, L 59, p. 1), et par la décision (PESC) 2022/582 du Conseil, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 110, p. 55).

( 4 ) Règlement d’exécution (UE) 2022/336 du Conseil, du 28 février 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 (JO 2022, L 58, p. 1), et règlement d’exécution (UE) 2022/581 du Conseil, du 8 avril 2022, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3).

( 5 ) Arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, point 89).

( 6 ) Article 2 de la décision 2014/145 et article 2 du règlement no 269/2014.