| CELEX | 62024CJ0856 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 9 juillet 2026 |
ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
9 juillet 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Transports – Services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route – Règlement (CE) no 1370/2007 – Article 5, paragraphes 1 et 2 – Attribution directe d’un contrat de service public de transport de voyageurs à un opérateur interne – Conditions – Régime applicable – Directive 2014/23/UE – Attribution de contrats de concession – Article 5, point 1 – Notion de “concession de services” – Transfert d’un risque d’exploitation – Directive 2014/24/UE – Passation des marchés publics – Article 12 – Notion de “contrôle analogue à celui qu’un pouvoir adjudicateur exerce sur ses propres services” – Réglementation nationale limitant l’attribution directe de contrats de service public à un opérateur interne – Compatibilité avec le droit de l’Union »
Dans l’affaire C‑856/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 10 décembre 2024, parvenue à la Cour le 11 décembre 2024, dans la procédure
Sad Trasporto Locale SpA
contre
Provincia autonoma di Bolzano,
en présence de :
Società Autobus Servizi d’Area (SASA) SpA – AG,
Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP),
Strutture Trasporto Alto Adige (STA) – SpA,
LiBUS – Consorzio dei concessionari di linea della Provincia autonoma di Bolzano,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme O. Spineanu‑Matei, présidente de chambre, MM. S. Rodin et N. Piçarra (rapporteur), juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Sad Trasporto Locale SpA, par Mes G. A. Giuffrè et G. Greco, avvocati,
– pour la Provincia autonoma di Bolzano, par Mes P. Mantini, P. Pignatta, L. Plancker et A. Roilo, avvocati,
– pour le gouvernement italien, par M. S. Fiorentino, en qualité d’agent, assisté de M. A. Lipari et Mme P. Palmieri, avvocati dello Stato,
– pour le gouvernement tchèque, par MM. J. Vláčil, M. Smolek et Mme L. Halajová, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par M. P. A. Messina, Mme K. Walkerová et M. G. Wils, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (ci‑après le « règlement no 1370/2007 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Sad Trasporto Locale SpA, une société de droit italien (ci‑après « SAD »), à la Provincia autonoma di Bolzano (province autonome de Bolzano, Italie) (ci‑après l’« autorité compétente ») au sujet de la légalité de l’attribution directe à un opérateur interne de cette dernière, à savoir Società Autobus Servizi D’Area (SASA) SpA – AG, d’un contrat de service public de transport de voyageurs par autobus.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement no 1370/2007
3 Les considérants 6 et 18 du règlement no 1370/2007 sont libellés comme suit :
« (6) De nombreux États membres ont établi une législation prévoyant l’octroi de droits exclusifs et la passation de contrats de service public pour au moins une partie de leur marché des transports publics, sur la base de procédures de mise en concurrence transparentes et équitables. De ce fait, les échanges entre les États membres se sont sensiblement accrus et plusieurs opérateurs de services publics fournissent aujourd’hui des services publics de transport de voyageurs dans plus d’un État membre. [...]
[...]
(18) Sous réserve des dispositions pertinentes du droit national, toute autorité locale ou, à défaut, toute autorité nationale peut choisir de fournir elle‑même des services publics de transport de voyageurs sur son territoire ou de les confier sans mise en concurrence à un opérateur interne. Toutefois, afin d’assurer des conditions de concurrence équitables, cette faculté de fourniture autonome doit être strictement encadrée. [...] »
4 Aux termes de l’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions » :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
h) “attribution directe”, attribution d’un contrat de service public à un opérateur de service public donné en l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalable ;
i) “contrat de service public”, un ou plusieurs actes juridiquement contraignants manifestant l’accord entre une autorité compétente et un opérateur de service public en vue de confier à l’opérateur de service public la gestion et l’exploitation des services publics de transport de voyageurs soumis aux obligations de service public. Selon le droit des États membres, le contrat peut également consister en une décision arrêtée par l’autorité compétente qui :
– prend la forme d’un acte individuel législatif ou réglementaire, ou
– contient les conditions dans lesquelles l’autorité compétente elle‑même fournit les services ou confie la fourniture de ces services à un opérateur interne ;
j) “opérateur interne”, une entité juridiquement distincte sur laquelle l’autorité locale compétente ou, dans le cas d’un groupement d’autorités, au moins une autorité locale compétente, exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services.
[...] »
5 L’article 5 dudit règlement, intitulé « Attribution des contrats de service public », prévoit :
« 1. Les contrats de service public sont attribués conformément aux règles établies dans le présent règlement. Toutefois, les marchés de services ou marchés publics de services, tels que définis par la [directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243),] ou par la [directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65)], pour les services publics de transport de voyageurs par autobus ou par tramway sont attribués conformément aux procédures prévues par lesdites directives lorsque ces contrats ne revêtent pas la forme de contrats de concession de services tels que définis dans ces directives. Lorsque les contrats sont attribués conformément à la directive [2014/25] ou à la directive [2014/24], les paragraphes 2 à 6 du présent article ne s’appliquent pas.
2. Sauf interdiction en vertu du droit national, toute autorité locale compétente, qu’il s’agisse ou non d’une autorité individuelle ou d’un groupement d’autorités fournissant des services intégrés de transport public de voyageurs, peut décider de fournir elle‑même des services publics de transport de voyageurs ou d’attribuer directement des contrats de service public à une entité juridiquement distincte sur laquelle l’autorité locale compétente ou, dans le cas d’un groupement d’autorités, au moins une autorité locale compétente exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services.
[...]
3. Toute autorité compétente qui recourt à un tiers autre qu’un opérateur interne attribue les contrats de service public par voie de procédure de mise en concurrence, sauf dans les cas visés aux paragraphes 3 bis, 4, 4 bis, 4 ter, 5 et 6. La procédure adoptée pour la mise en concurrence est ouverte à tout opérateur, est équitable et respecte les principes de transparence et de non‑discrimination. [...] »
La directive 2014/23/UE
6 L’article 5, point 1, de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1), établit la définition suivante :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1) “concessions”, des concessions de travaux ou de services au sens des points a) et b) :
a) “concession de travaux”, un contrat conclu par écrit et à titre onéreux par lequel un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices confient l’exécution de travaux à un ou à plusieurs opérateurs économiques, la contrepartie consistant soit uniquement dans le droit d’exploiter les ouvrages qui font l’objet du contrat, soit dans ce droit accompagné d’un prix ;
b) “concession de services”, un contrat conclu par écrit et à titre onéreux par lequel un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices confient la prestation et la gestion de services autres que l’exécution de travaux visée au point a) à un ou à plusieurs opérateurs économiques, la contrepartie consistant soit uniquement dans le droit d’exploiter les services qui font l’objet du contrat, soit dans ce droit accompagné d’un prix ;
L’attribution d’une concession de travaux ou d’une concession de services implique le transfert au concessionnaire d’un risque d’exploitation lié à l’exploitation de ces travaux ou services, comprenant le risque lié à la demande, le risque lié à l’offre ou les deux. Le concessionnaire est réputé assumer le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation normales, il n’est pas certain d’amortir les investissements qu’il a effectués ou les coûts qu’il a supportés lors de l’exploitation des ouvrages ou services qui font l’objet de la concession. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, telle que toute perte potentielle estimée qui serait supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement nominale ou négligeable ».
La directive 2014/24
7 L’article 12 de la directive 2014/24, intitulé « Marchés publics passés entre entités appartenant au secteur public », dispose, à son paragraphe 3 :
« Un pouvoir adjudicateur qui n’exerce pas de contrôle sur une personne morale régie par le droit privé ou le droit public au sens du paragraphe 1 peut néanmoins attribuer un marché public à cette personne morale sans appliquer la présente directive, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :
a) le pouvoir adjudicateur exerce, conjointement avec d’autres pouvoirs adjudicateurs, un contrôle sur la personne morale concernée, analogue à celui qu’ils exercent sur leurs propres services ;
b) plus de 80 % des activités de cette personne morale sont exercées dans le cadre de l’exécution des tâches qui lui sont confiées par les pouvoirs adjudicateurs qui la contrôlent ou par d’autres personnes morales contrôlées par les mêmes pouvoirs adjudicateurs ; et
c) la personne morale contrôlée ne comporte pas de participation directe de capitaux privés à l’exception des formes de participation de capitaux privés sans capacité de contrôle ou de blocage requises par les dispositions législatives nationales, conformément aux traités, qui ne permettent pas d’exercer une influence décisive sur la personne morale contrôlée.
[...] »
Le droit italien
8 Le decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (décret législatif no 50, portant code des contrats publics), du 18 avril 2016 (GURI no 91 du 19 avril 2016 – supplément ordinaire no 10), dans sa version applicable au litige au principal (ci‑après le « CCP »), prévoit, à son article 18, paragraphe 1, sous a) :
« Les dispositions du présent code ne s’appliquent pas [...] aux concessions relatives à des services publics de transport de voyageurs, au sens du [règlement no 1370/2007]. »
9 L’article 192, paragraphe 2, du CCP dispose :
« Aux fins de l’attribution directe à un opérateur interne (in house) d’un contrat ayant pour objet des services disponibles sur le marché dans un contexte de concurrence, les pouvoirs adjudicateurs procèdent préalablement à une évaluation de l’opportunité économique de l’offre de cet opérateur, eu égard à l’objet et à la valeur de la prestation, et rendent compte dans la motivation de la décision d’attribution des raisons pour lesquelles il n’est pas recouru au marché, ainsi que des avantages pour la collectivité du mode de gestion retenu, y compris par référence aux objectifs d’universalité et de socialité, d’efficience, d’économie et de qualité du service, ainsi que d’emploi optimal des ressources publiques. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
10 Par une décision du 27 octobre 2020, l’autorité compétente a approuvé l’attribution des services de transport public local par autobus selon un modèle mixte, recourant à une procédure de passation de marché public ainsi que, s’agissant du réseau de transport de voyageurs qualifié de « durable » sur le plan environnemental, à une attribution directe à SASA, son opérateur interne.
11 SAD a contesté cette attribution devant le Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (tribunal administratif régional du Trentin Haut‑Adige, section autonome de Bolzano, Italie), en faisant valoir que, dans les circonstances du litige au principal, l’autorité compétente ne pouvait pas recourir à l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007. Selon SAD, la relation juridique de l’autorité compétente avec SASA, son opérateur interne, ne pouvait pas être qualifiée de concession en l’absence de transfert à cet opérateur du « risque d’exploitation ». En outre, dès lors qu’une telle attribution directe ne relevait pas de ce règlement, l’autorité compétente était tenue de respecter l’obligation de motivation renforcée prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP, qui lui impose notamment de démontrer l’existence d’une défaillance du marché justifiant le recours à une attribution directe à un opérateur interne.
12 Le Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano (tribunal administratif régional du Trentin Haut‑Adige, section autonome de Bolzano) a rejeté ce recours, en jugeant que l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 était applicable à une attribution directe à un opérateur interne telle que celle en cause au principal et en écartant l’allégation de SAD selon laquelle cette disposition ne permettait une telle attribution qu’à la condition qu’« un risque d’exploitation » fût transféré à cet opérateur. En tout état de cause, selon cette juridiction, ce risque a bel et bien été transféré à SASA dans les circonstances du litige au principal.
13 Par ailleurs, ladite juridiction a jugé que l’article 192, paragraphe 2, du CCP ne s’appliquait pas, en vertu du droit de l’Union, au secteur du transport public local de voyageurs.
14 SAD a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi, en réaffirmant que le contrat de service public de transport de voyageurs attribué directement à SASA ne pouvait être qualifié de « contrat de concession » faute de transfert d’un risque d’exploitation à cette dernière et, partant, que l’attribution de ce contrat n’était pas régie par l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007. Dans ces conditions, l’obligation de motivation renforcée prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP serait applicable à l’attribution directe en cause au principal, conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous a), du CCP, dont il ressortirait que celui-ci s’applique aux concessions de services publics de transport de voyageurs qui ne relèvent pas de ce règlement.
15 La juridiction de renvoi se demande, en premier lieu, si l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 s’applique indistinctement à toute attribution directe à un opérateur interne ou, comme le soutient SAD, uniquement aux attributions directes qui impliquent le transfert du risque d’exploitation à l’opérateur interne. Elle précise que la réponse que la Cour donnera à cette question lui permettra de déterminer si l’attribution directe en cause au principal, qui a été décidée par l’autorité compétente sans adopter au préalable un acte formel de concession visant expressément à transférer le risque d’exploitation à SASA, son opérateur interne, relève ou non de cet article 5, paragraphe 2.
16 Cette juridiction reconnaît que le paragraphe 1 de cet article 5 établit une distinction entre, d’une part, l’attribution des « contrats de concession de services », soumise aux dispositions des paragraphes 2 à 6 dudit article 5, et, d’autre part, l’attribution des « marchés de services » ou des « marchés publics de services », régie par les dispositions des directives 2014/24 et 2014/25. Toutefois, étant donné que tant les contrats de concession de services que les marchés de services impliquent par nature un échange d’engagements entre des parties distinctes sur les plans substantiel et formel, ladite juridiction doute qu’un contrat de marché ou de concession, au sens strict, soit envisageable dans le cas d’une attribution directe à un opérateur interne. Selon elle, cet opérateur demeure une simple unité organisationnelle de l’autorité compétente, laquelle supportera in fine les conséquences économiques d’une mauvaise gestion dudit opérateur.
17 La même juridiction en déduit que la distinction entre concessions de services et marchés de services, telle qu’établie à l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007, peut s’appliquer aux attributions à un opérateur substantiellement et formellement distinct de l’autorité compétente, mais non aux attributions à un opérateur interne.
18 Toujours selon la juridiction de renvoi, c’est en raison de ces différences importantes entre l’attribution à un opérateur externe et l’attribution directe à un opérateur interne, « différences également perceptibles en ce qui concerne la nature de la relation établie entre les parties », que se pose la question de savoir si tous les contrats de service public de transport de voyageurs attribués directement à un opérateur interne sont soumis aux dispositions de l’article 5, paragraphe 2, de ce règlement, question à laquelle elle tend à répondre par l’affirmative.
19 En second lieu, la juridiction de renvoi s’interroge sur la possibilité d’appliquer l’article 192, paragraphe 2, du CCP dans le litige au principal. Selon ses explications, cette disposition prévoit une obligation de motivation renforcée, en subordonnant l’attribution directe d’un contrat de service public à un opérateur interne à deux conditions cumulatives, la première imposant à l’autorité compétente de prouver l’existence d’une défaillance du marché à laquelle l’attribution envisagée permettrait de remédier, la seconde exigeant que cette autorité démontre l’existence d’avantages pour la collectivité résultant spécifiquement de cette attribution directe. Cette juridiction ajoute que ladite disposition a pour finalité de lutter contre le recours abusif à l’attribution directe par les autorités publiques et que, selon le droit national, le recours au marché est le principe et l’attribution directe, l’exception.
20 Ladite juridiction ajoute que le litige au principal soulève la question spécifique de la compatibilité de l’article 192, paragraphe 2, du CCP avec l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007. Elle se demande si cette dernière disposition, en ce qu’elle autorise l’attribution directe à un opérateur interne « sauf interdiction en vertu du droit national », permet uniquement à ce dernier d’interdire le recours à une telle attribution, ou si elle l’autorise également à limiter la possibilité d’y recourir.
21 La même juridiction relève qu’une incompatibilité de l’article 192, paragraphe 2, du CCP avec le droit de l’Union exclurait d’emblée l’applicabilité de cette disposition aux attributions régies par le règlement no 1370/2007. Dans le cas contraire, il appartiendrait au juge national de vérifier si ladite disposition a été respectée dans les circonstances du litige au principal.
22 Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 5, paragraphes 1 et 2, du [règlement no 1370/2007] doit‑il être interprété en ce sens que le régime, prévu à l’article 5, paragraphe 2, de ce règlement, relatif à l’attribution directe d’un contrat de service public de transport de voyageurs à un opérateur interne, impose de vérifier que le risque d’exploitation a été transféré à cet opérateur interne attributaire et qu’il ne s’applique pas en l’absence d’un tel transfert de risque, ou bien cette disposition fait-elle totalement abstraction de l’analyse du transfert du risque d’exploitation, lorsque ledit opérateur interne – à l’égard duquel la condition du contrôle analogue est remplie – ne peut être distingué de l’autorité publique ?
2) Le droit [de l’Union] et, en particulier, l’article 5, paragraphe 2, du [règlement no 1370/2007], en ce qu’il prévoit, s’agissant de l’attribution directe à un opérateur interne d’un contrat de service public de transport de voyageurs, qu’une telle attribution est possible “[s]auf interdiction en vertu du droit national”, s’oppose‑t‑il à une réglementation nationale, telle que celle prévue à l’article 192, paragraphe 2, du [CCP], qui, sans interdire complètement le recours [à cette attribution directe], l’admet sous réserve de limitations et, en particulier, permet aux autorités publiques de recourir à ce modèle d’attribution uniquement en cas de défaillance attestée du marché et non sur le seul fondement d’une évaluation d’opportunité d’ordre économique et administratif ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
23 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens que, pour qu’une autorité compétente puisse décider d’attribuer directement un contrat de service public de transport de voyageurs par autobus à un opérateur interne, au sens de l’article 2, sous j), de ce règlement, une telle attribution doit emporter transfert d’un risque d’exploitation à cet opérateur.
24 En premier lieu, conformément à l’article 5, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1370/2007, l’attribution des contrats de service public, au sens de l’article 2, sous i), de ce règlement, est, en principe, régie par ledit règlement.
25 Toutefois, par dérogation à ce principe, la deuxième phrase de ce paragraphe 1 prévoit que, lorsque, d’une part, un contrat porte sur des services publics de transport de voyageurs par autobus ou par tramway et, d’autre part, ce contrat ne revêt pas la forme d’un contrat de concession de services, son attribution doit être effectuée conformément aux règles générales de passation des marchés publics instituées par les directives 2014/24 et 2014/25 (voir, en ce sens, arrêts du 21 mars 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker et Rhenus Veniro, C‑266/17 et C‑267/17, EU:C:2019:241, point 81 ; du 8 mai 2019 Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, point 29, ainsi que du 13 février 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, point 40).
26 Lorsque ces deux conditions sont réunies, la troisième phrase dudit paragraphe 1 prévoit que les règles spéciales d’attribution visées aux paragraphes 2 à 6 de l’article 5 du règlement no 1370/2007 ne s’appliquent pas, alors que les autres dispositions de ce règlement restent, elles, d’application (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, point 41).
27 Il ressort ainsi de l’article 5, paragraphe 1, du règlement no 1370/2007 que les contrats de service public de transport de voyageurs par autobus ou par tramway qui revêtent la forme de contrats de concession de services visés à cette disposition sont attribués conformément aux règles établies par ce règlement, dont notamment son article 5, paragraphe 2. Cette disposition permet, sauf interdiction en vertu du droit national, à toute autorité locale compétente d’attribuer directement des contrats de service public, au sens de l’article 2, sous h), dudit règlement, à une entité juridiquement distincte sur laquelle cette autorité exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services, c’est‑à‑dire à un opérateur interne, au sens de l’article 2, sous j), du même règlement, en l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalable.
28 Cette différence de régime s’explique par la circonstance que les contrats de service public de transport de voyageurs par autobus ou par tramway ne revêtant pas la forme de contrats de concession de services étaient déjà soumis, avant l’adoption du règlement no 1370/2007, aux règles générales de passation des marchés publics qui étaient prévues par la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO 2004, L 134, p. 1), et par la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114). Dans ces conditions, la nécessité d’une nouvelle réglementation ne s’est pas faite sentir pour l’attribution de tels contrats (voir, en ce sens, arrêts du 21 mars 2019, Verkehrsbetrieb Hüttebräucker et Rhenus Veniro, C‑266/17 et C‑267/17, EU:C:2019:241, point 73, et du 13 février 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, point 41).
29 En second lieu, la définition de la notion de « contrats de concession de services », à laquelle renvoie l’article 5, paragraphe 1, deuxième phrase, du règlement no 1370/2007, résulte de l’article 5, point 1, premier alinéa, sous b), de la directive 2014/23. Aux termes de cette dernière disposition, la notion de « concession de services » vise un contrat à titre onéreux par lequel un pouvoir adjudicateur confie la prestation et la gestion de services à un opérateur économique, la contrepartie consistant dans le droit d’exploiter les services concernés, éventuellement accompagné d’un prix.
30 En vertu de l’article 5, point 1, second alinéa, de cette directive, l’attribution d’une concession de services implique le transfert au concessionnaire d’un risque d’exploitation comprenant le risque lié à la demande, le risque lié à l’offre ou ces deux risques, ce qui implique une incertitude quant à la possibilité d’amortir les investissements effectués ou les coûts supportés lors de l’exploitation des services.
31 Il s’ensuit qu’un marché public de services se distingue d’une concession de services en raison de la nature de la contrepartie octroyée à l’attributaire du contrat pour les services qu’il fournit. La contrepartie de l’attributaire d’un marché public consiste dans un prix payé par le pouvoir adjudicateur, alors que la contrepartie du concessionnaire consiste dans le droit d’exploiter le service faisant l’objet de la concession, ce droit étant, le cas échéant, accompagné d’un prix. L’attribution d’une concession implique, dès lors, le transfert au concessionnaire d’un risque d’exploitation (arrêt du 1er août 2022, Roma Multiservizi et Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, point 61 ; voir également, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2022, SHARENGO, C‑486/21, EU:C:2022:868, point 60).
32 Ni l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1370/2007 ni l’article 5, point 1, de la directive 2014/23 ne se prêtent à une interprétation faisant abstraction de l’analyse du transfert du risque d’exploitation, au motif que l’opérateur interne ne pourrait être distingué de l’autorité compétente, ce qui, par suite, exclurait un tel transfert de risque et empêcherait la conclusion d’un « contrat de concession de services », au sens de ces dispositions combinées.
33 En effet, si, aux termes de la définition établie à l’article 2, sous j), du règlement no 1370/2007, lu en combinaison avec l’article 5, paragraphe 2, de ce règlement, l’autorité compétente exerce sur l’opérateur interne un « contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services », il n’en reste pas moins que cet opérateur constitue une « entité juridiquement distincte ». Or, le transfert d’un risque d’exploitation demeure possible entre deux entités juridiques distinctes nonobstant l’existence d’un contrôle de l’une sur l’autre. Ainsi, l’attribution directe d’une concession de services à un opérateur interne conduit au transfert effectif d’un risque d’exploitation chaque fois que cet opérateur n’a pas de certitude quant à la possibilité d’amortir les investissements effectués ou les coûts supportés lors de l’exploitation des services, comme indiqué au point 30 du présent arrêt.
34 Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens que, pour qu’une autorité compétente puisse décider d’attribuer directement un contrat de service public de transport de voyageurs par autobus à un opérateur interne, au sens de l’article 2, sous j), de ce règlement, une telle attribution doit emporter transfert d’un risque d’exploitation à cet opérateur.
Sur la seconde question
Sur la recevabilité
35 Le gouvernement italien a exprimé des doutes sur la recevabilité de la seconde question au motif que la juridiction de renvoi n’aurait pas vérifié si l’article 192, paragraphe 2, du CCP était applicable dans les circonstances du litige au principal, ce qui rendrait hypothétique la question de l’incompatibilité de cette disposition avec l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007.
36 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que la juridiction de renvoi a posé cette question en raison de ses doutes sur la compatibilité de l’obligation de motivation renforcée, prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP, avec l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007, en ce que cette obligation restreint la possibilité de recourir aux attributions directes à un opérateur interne sans pour autant l’interdire totalement.
37 Selon une jurisprudence constante, les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 13 juillet 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, point 20, et du 29 avril 2025, Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, point 26).
38 En l’occurrence, il n’est pas exclu que la juridiction de renvoi devra appliquer l’obligation de motivation renforcée prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP dans le litige au principal s’il résulte de la réponse de la Cour à la seconde question que l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale prévoyant une telle obligation lorsque l’autorité compétente décide d’attribuer directement un contrat de service public à un opérateur interne. Partant, conformément à la jurisprudence rappelée au point précédent du présent arrêt, cette question est recevable.
Sur le fond
39 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale subordonnant toute attribution directe d’un contrat de service public à un opérateur interne à l’obligation, pour l’autorité compétente, de démontrer préalablement, d’une part, la présence d’une défaillance du marché à laquelle l’attribution envisagée permettrait de remédier ainsi que, d’autre part, les avantages pour la collectivité résultant spécifiquement de ce mode d’attribution.
40 Il résulte de l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 que, « sauf interdiction en vertu du droit national », toute autorité locale compétente peut décider de fournir elle‑même des services publics de transport de voyageurs ou d’attribuer directement des contrats de service public à une entité juridiquement distincte sur laquelle elle exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services.
41 À cet égard, une interprétation restrictive des termes « [s]auf interdiction en vertu du droit national », en ce sens que les États membres auraient uniquement la possibilité d’interdire totalement le recours aux attributions directes sans pouvoir l’interdire partiellement, n’est corroborée ni par le libellé de cette disposition, ni par le contexte dans lequel elle s’inscrit, ni par les objectifs du règlement no 1370/2007.
42 Premièrement, une telle interprétation n’est pas étayée par les termes de l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007, lesquels visent toute interdiction, que celle‑ci soit totale ou partielle. La possibilité pour les États membres de prévoir une interdiction partielle est corroborée par le considérant 18 de ce règlement, aux termes duquel toute autorité compétente peut confier des services publics de transport de voyageurs sans mise en concurrence à un opérateur interne « sous réserve des dispositions pertinentes du droit national », sans autre précision.
43 Deuxièmement, la Cour a jugé, dans l’ordonnance du 6 février 2020, Rieco (C‑89/19 à C‑91/19, EU:C:2020:87, point 42), qui concernait également l’obligation de motivation renforcée prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP, que l’article 12, paragraphe 3, de la directive 2014/24 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne l’attribution directe à un opérateur interne à l’impossibilité de passer un marché public et, en tout état de cause, à la démonstration par le pouvoir adjudicateur des avantages spécifiquement liés, pour la collectivité, au recours à l’opération interne. Cette interprétation émise dans le contexte de cet article 12, paragraphe 3 – lequel ne comporte pas de réserve expresse permettant aux États membres de restreindre le recours aux attributions directes – est a fortiori justifiée dans le contexte de l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007, qui prévoit une telle réserve.
44 Troisièmement, permettre aux États membres de restreindre, sans l’interdire totalement, le recours aux attributions directes à un opérateur interne est conforme à l’objectif, qui ressort notamment des considérants 6 et 18 de ce règlement, consistant à promouvoir l’attribution de contrats de service public, au sens de l’article 2, sous i), dudit règlement, sur la base de procédures de mise en concurrence transparentes et équitables.
45 Par ailleurs, il appartient au juge national, seul compétent pour constater et apprécier les faits du litige au principal ainsi que pour interpréter et appliquer le droit national (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2023, Puig Gordi e.a., C‑158/21, EU:C:2023:57, point 61), de déterminer si, dans les circonstances du litige au principal, l’autorité compétente était tenue de respecter l’obligation de motivation renforcée prévue à l’article 192, paragraphe 2, du CCP.
46 Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question que l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale subordonnant toute attribution directe d’un contrat de service public à un opérateur interne à l’obligation, pour l’autorité compétente, de démontrer préalablement, d’une part, la présence d’une défaillance du marché à laquelle l’attribution envisagée permettrait de remédier ainsi que, d’autre part, les avantages pour la collectivité résultant spécifiquement de ce mode d’attribution.
Sur les dépens
47 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle‑ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :
1) L’article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil, tel que modifié par le règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016,
doit être interprété en ce sens que :
pour qu’une autorité compétente puisse décider d’attribuer directement un contrat de service public de transport de voyageurs par autobus à un opérateur interne, au sens de l’article 2, sous j), du règlement no 1370/2007, tel que modifié, une telle attribution doit emporter transfert d’un risque d’exploitation à cet opérateur.
2) L’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007, tel que modifié par le règlement 2016/2338,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale subordonnant toute attribution directe d’un contrat de service public à un opérateur interne à l’obligation, pour l’autorité compétente, de démontrer préalablement, d’une part, la présence d’une défaillance du marché à laquelle l’attribution envisagée permettrait de remédier ainsi que, d’autre part, les avantages pour la collectivité résultant spécifiquement de ce mode d’attribution.
Signatures
* Langue de procédure : l’italien.
Ordonnance du président du Tribunal du 4 août 2026.#Christoph Klein contre Commission européenne.#Référé – Clause de sauvegarde – Dispositif médical – Demande de sursis à exécution – Demande de mesures provisoires – Défaut d’urgence.#Affaire T-267/26 R.
04/08/2026
Ordonnance du président du Tribunal du 3 août 2026.#Broadcom Inc. et VMware International Unlimited Company contre Commission européenne.#Référé – Concurrence – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1/2003 – Demande de renseignements – Demande de sursis à exécution et de mesures provisoires – Non-lieu à statuer partiel – Défaut de fumus boni juris – Mise en balance des intérêts.#Affaire T-280/26 R.
03/08/2026
Jurisprudence CJUE — 62026TO0017
22/07/2026
Ordonnance du président du Tribunal du 22 juillet 2026.#Marek Lovás contre Parquet européen.#Référé – Rejet du recours principal – Non-lieu à statuer.#Affaire T-272/26 R.
22/07/2026