Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 15 juillet 2026.#Birių Krovinių Terminalas UAB contre Conseil de l'Union européenne.#Recours en annulation – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Interdiction d’achat, d’importation ou de transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie – Empêchement du transit de potasse, en provenance de Biélorussie, via le territoire de la Lituanie – Demande visant à apprécier la légalité d’une disposition ne prévoyant pas des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE – Demande d’injonction – Incompétence partielle – Méconnaissance des exigences de forme – Délai de recours – Irrecevabilité partielle – Recours en carence – Absence d’invitation à agir – Irrecevabilité.#Affaire T-261/24.

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

15 juillet 2026 (*)

« Recours en annulation – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Interdiction d’achat, d’importation ou de transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie – Empêchement du transit de potasse, en provenance de Biélorussie, via le territoire de la Lituanie – Demande visant à apprécier la légalité d’une disposition ne prévoyant pas des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE – Demande d’injonction – Incompétence partielle – Méconnaissance des exigences de forme – Délai de recours – Irrecevabilité partielle – Recours en carence – Absence d’invitation à agir – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T‑261/24,

Birių Krovinių Terminalas UAB, établie à Klaipėda (Lituanie), représentée par M^es V. Nikitinas et A. Staševskaja, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et M^me L. Berger, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par

République de Lituanie, représentée par MM. K. Dieninis, S. Grigonis, M^mes V. Vasiliauskienė et V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, en qualité d’agents,

partie intervenante,

LE TRIBUNAL (troisième chambre),

composé de M^mes K. Kowalik‑Bańczyk, présidente, I. Reine et M. R. da Silva Passos (rapporteur), juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

vu l’ordonnance du 19 mai 2025, Birių Krovinių Terminalas/Conseil (T‑261/24, non publiée, EU:T:2025:540), rejetant le recours en ce qu’il était dirigé contre la Commission européenne pour partie comme irrecevable et pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître,

vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours, la requérante, Birių Krovinių Terminalas UAB, demande en substance, premièrement, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation du règlement (CE) n^o 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), tel que modifié et complété, ainsi que de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1), telle que modifiée et complétée, dans la mesure où ils concernent l’interdiction de transfert d’engrais à base de chlorure de potassium (potasse) en provenance de Biélorussie et, deuxièmement, sur le fondement de l’article 265 TFUE, au Tribunal de constater que le Conseil de l’Union européenne s’est illégalement abstenu d’entreprendre à sa demande toute démarche en vue de remédier à plusieurs violations d’accords internationaux et du droit de l’Union européenne.

Antécédents du litige

2 La requérante est une société lituanienne spécialisée, notamment, dans l’activité de transbordement de produits à base de potasse dans le port de Klaipėda (Lituanie). Cette activité est principalement liée au transit ferroviaire, à travers le territoire de la Lituanie et à destination des pays tiers, d’engrais à base de potasse en provenance de Biélorussie.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union depuis 2004 eu égard à la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme ainsi qu’à l’implication de cet État dans les actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

4 Compte tenu, notamment, du non-respect persistant des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit et de la répression systématique visant la société civile et l’opposition démocratique en Biélorussie, le Conseil a adopté, le 18 mai 2006, sur le fondement des articles 75 et 215 TFUE, le règlement n^o 765/2006, instaurant des mesures restrictives individuelles à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de la République de Biélorussie. En outre, le 15 octobre 2012, il a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2012/642, complétant ce régime de mesures par, notamment, des mesures restrictives sectorielles en vue d’interdire la vente et la fourniture à la République de Biélorussie ainsi que le transfert et l’exportation à destination de ce pays, d’armements et de matériels connexes.

5 En réaction à l’annexion illégale, en mars 2014, de la République autonome de Crimée ainsi que de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie, le 17 mars 2014, le Conseil a adopté, notamment, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6). En outre, le 31 juillet suivant, il a adopté, sur le même fondement, le règlement (UE) n^o 833/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).

6 De manière concomitante, la Commission européenne a élaboré, en mai 2014, et soumis aux États membres et au groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX) du Conseil, un document intitulé « Guide de mai 2014 » (ci-après le « document de mai 2014 »), destiné à clarifier le terme « transfert » lorsqu’il en était fait usage relativement aux « transports ».

7 Le 24 juin 2021, le Conseil a, par la décision (PESC) 2021/1031, modifiant la décision 2012/642 (JO 2021, L 224 I, p. 15), et par le règlement (UE) 2021/1030, modifiant le règlement n^o 765/2006 (JO 2021, L 224 I, p. 1), inséré, respectivement, un article 2 octies à cette dernière décision et un article 1 decies à ce dernier règlement prévoyant une interdiction d’achat, d’importation ou de transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie.

8 Le 22 juin 2022, la Commission a adopté un document intitulé « Les questions fréquemment posées sur la mise en œuvre du règlement n^o 833/2014 du Conseil et du règlement n^o 269/2014 du Conseil » (ci-après les « FAQ litigieuses »), lequel comprenait, notamment, des précisions détaillées s’agissant de l’interprétation du terme « transfert » en vue de la mise en œuvre des mesures restrictives prévues par les règlements n^os 269/2014, 833/2014 et, par analogie, 765/2006.

9 Le 24 février 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/421 modifiant la décision 2012/642 (JO 2023, L 61, p. 41). Par cette décision, il a, d’une part, prorogé l’applicabilité de la décision 2012/642 jusqu’au 28 février 2024 et, d’autre part, modifié la liste des personnes, des entités et des organismes visés par les mesures restrictives qui figure en son annexe I.

10 Le 24 mai 2023, la requérante a introduit un recours demandant l’annulation de l’article 2 octies, paragraphes 1 et 1 bis, de la décision 2012/642, ainsi que de l’article 1 decies et de l’annexe VIII du règlement n^o 765/2006, tels que modifiés par la décision 2023/421.

11 Les 12 septembre et 30 octobre 2023, la requérante a adressé deux lettres à la Commission, afin de l’inviter à considérer, d’une part, que l’interdiction prévue à l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 ne s’appliquait pas au transit, par la Lituanie, d’engrais à base de potasse, du fait, selon elle, de la violation de plusieurs accords internationaux et, d’autre part, que la République de Lituanie ne respectait pas ses obligations en vertu du droit de l’Union.

12 En outre, le 29 janvier 2024, par un courrier transmis au président du Conseil européen, la requérante a demandé, à titre principal, que le règlement n^o 765/2006 soit complété par des normes prévoyant la définition du terme « transfert » et instaurant une dérogation à la mesure restrictive litigieuse. À titre alternatif, elle a sollicité l’adoption d’une mesure explicative.

13 Par ordonnance du 6 décembre 2023, Birių Krovinių Terminalas/Conseil (T‑287/23, non publiée, EU:T:2023:793), le Tribunal a rejeté comme irrecevable le recours de la requérante cité au point 10 ci-dessus.

14 Par lettres des 8 et 15 février 2024, la Commission a répondu aux invitations de la requérante en précisant, notamment, que l’interdiction sectorielle litigieuse comprenait l’interdiction du transit et des services de transport des produits liés à la potasse biélorusse et que cela n’était pas contraire au droit de l’Union.

15 Par lettre du 26 février 2024, le Conseil européen a répondu à la requérante que la mise en œuvre et l’interprétation des mesures restrictives relevaient de la responsabilité des autorités nationales compétentes des États membres et de la Commission et que, par conséquent, les questions spécifiques à cet égard devaient leur être adressées.

16 Le 26 février 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/769 modifiant la décision 2012/642 (JO L, 2024/769). Par cette décision, il a, d’une part, prorogé l’applicabilité de la décision 2012/642 jusqu’au 28 février 2025 et, d’autre part, modifié la liste des personnes, des entités et des organismes visés par les mesures restrictives qui figure en son annexe I.

17 À cette même date, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) 2024/768, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement n^o 765/2006 (JO L, 2024/768). Par ce règlement, il a modifié l’annexe I du règlement n^o 765/2006 contenant la liste des personnes, des entités et des organismes visés par les mesures restrictives.

Conclusions des parties

18 La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler, en ce qui concerne l’interprétation et la définition du terme « transfert », les FAQ litigieuses et le document de mai 2014 ;

– constater que la Commission a commis un détournement de pouvoir pour avoir autorisé, puis s’être abstenue de supprimer, l’interprétation du terme « transfert » qui figure dans lesdites FAQ et ledit document ;

– annuler le règlement n^o 765/2006, tel que modifié et complété, et la décision 2012/642, telle que modifiée et complétée, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les dispositions d’accords internationaux et du droit de l’Union relatives à la restriction du transit d’engrais à base de potasse en provenance de Biélorussie vers des pays tiers par son terminal portuaire ;

– constater que le Conseil s’est illégalement abstenu d’entreprendre, à sa demande, toute démarche en vue de remédier à plusieurs violations d’accords internationaux et d’autres dispositions du droit de l’Union ;

– ordonner au Conseil d’adopter des dispositions en vertu desquelles les mesures restrictives prévues par le règlement n^o 765/2006 et la décision 2012/642 ne s’appliquent pas au transport ferroviaire de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie à travers le territoire de l’Union, entre les frontières biélorusse et lituanienne et son terminal portuaire, ni à d’autres opérations en lien avec le transit vers les pays tiers, ou de publier des clarifications ou des lignes directrices officielles à cet égard ;

– condamner le Conseil aux dépens.

19 Le Conseil, soutenu par la République de Lituanie, conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ou, à défaut, comme non fondé ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur les premier et deuxième chefs de conclusions de la requérante

20 Par son premier chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal d’annuler partiellement les FAQ litigieuses et le document de mai 2014.

21 Par son deuxième chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal de constater un détournement de pouvoir commis par la Commission, pour avoir illégalement adopté au titre de son pouvoir d’initiative législative, puis s’être abstenue de supprimer, l’interprétation du terme « transfert » qui figure dans les FAQ litigieuses et le document de mai 2014, en violation de l’article 17, paragraphe 1, et de l’article 31, paragraphe 1, TUE.

22 Le Conseil, soutenu par la République de Lituanie, excipe de l’irrecevabilité de ces chefs de conclusions, ce que la requérante conteste. À titre subsidiaire, cette dernière invoque, à l’encontre des FAQ litigieuses et du document de mai 2014, une exception d’illégalité sur le fondement de l’article 277 TFUE.

23 En premier lieu, il convient d’emblée de rappeler qu’un recours en annulation doit être dirigé contre l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui a adopté l’acte en cause (voir ordonnance du 19 mai 2025, Birių Krovinių Terminalas/Conseil, T‑261/24, non publiée, EU:T:2025:540, point 39 et jurisprudence citée).

24 Ainsi, dans la mesure où l’auteur des FAQ litigieuses et du document de mai 2014 n’est pas le Conseil, mais la Commission, celui-ci ne saurait être identifié comme étant partie défenderesse s’agissant des premier et deuxième chefs de conclusions.

25 En second lieu, invoquer, comme en l’espèce, l’inapplicabilité d’un acte de portée générale en vertu de l’article 277 TFUE ne constitue pas un droit d’action autonome et ne peut être exercé que de manière incidente (ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU, T‑494/17, EU:T:2018:804, point 21).

26 En outre, l’argumentation de la requérante ne permet pas d’identifier quels sont les actes qu’il conviendrait d’annuler, sur le fondement de l’article 263 TFUE, en raison de l’illégalité des FAQ litigieuses et du document de mai 2014. Elle n’explique pas non plus, par conséquent, dans quelle mesure ces documents constitueraient la base juridique des actes dont elle entend obtenir l’annulation. Aussi, il convient de considérer que l’argumentation de la requérante ne satisfait pas aux exigences de clarté et de précision suffisante prévues à l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal.

27 Dans ces conditions, les présents chefs de conclusions doivent être rejetés comme irrecevables.

Sur le troisième chef de conclusions de la requérante

28 Par le présent chef de conclusions, la requérante demande, en substance, au Tribunal d’annuler partiellement la décision 2012/642 et le règlement n^o 765/2006, tels que complétés et modifiés, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les dispositions d’accords internationaux et du droit de l’Union relatives à la restriction du transit d’engrais potassique de Biélorussie vers des pays tiers par le terminal de BKT (port de Klaipėda).

29 Le Conseil, soutenu par la République de Lituanie, fait valoir que le Tribunal n’est pas compétent pour connaître de la demande d’annulation de la décision 2012/642, au regard de l’article 275 TFUE. Ensuite, il soutient l’irrecevabilité du présent chef de conclusions en application de l’article 76, sous d) et e), du règlement de procédure, dans la mesure où le règlement n^o 765/2006 a été modifié à de nombreuses reprises et où, dans ce contexte, la requérante resterait en défaut d’en identifier la disposition dont elle demande l’annulation. Il argue enfin, en substance, que ce chef de conclusions a été présenté en dehors du délai de recours prévu à l’article 263 TFUE.

30 La requérante réfute cette argumentation et souligne que la demande formulée dans le présent chef de conclusions vise précisément à contester la restriction du transit de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie vers des pays tiers par son terminal portuaire et que cette interdiction est prévue à l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 et à l’article 2 octies, de la décision 2012/642, ainsi que cela ressort explicitement de la requête. Elle soutient également que cette demande n’est pas tardive, dès lors que le recours a été introduit dans le délai courant à compter de la date de publication au Journal officiel de l’Union européenne de la décision 2024/769 et du règlement d’exécution n^o 2024/768.

31 En premier lieu, s’agissant de la portée du présent chef de conclusions, il est vrai que la requérante se limite à demander l’annulation du règlement n^o 765/2006 et de la décision 2012/642, tels que modifiés et complétés, sans préciser les dispositions au sein dudit règlement et de ladite décision dont elle souhaite obtenir l’annulation.

32 Pour autant, il ressort des termes mêmes du présent chef de conclusions que la requérante cherche à obtenir l’annulation du règlement n^o 765/2006 et de la décision 2012/642 en ce qu’ils prévoient l’interdiction sectorielle de transférer des produits à base de potasse biélorusse. Or, cette interdiction figure à l’article 1 decies dudit règlement et à l’article 2 octies de ladite décision, qui sont expréssément cités dans la requête.

33 Par ailleurs, au titre du rappel des faits, la requête mentionne le règlement d’exécution 2024/768 et la décision 2024/769 adoptés par le Conseil le 26 février 2024.

34 Il ressort donc de la requête que la requérante a entendu viser l’article 1 decies du règlement n° 765/2006 et l’article 2 octies de la décision 2012/642, tels qu’ils auraient été modifiés et complétés par le Conseil, en dernier lieu, le 26 février 2024.

35 En deuxième lieu, s’agissant, de la décision 2012/642, celle-ci a été adoptée sur la base de l’article 29 TUE, qui est une disposition relative à la « politique étrangère et de sécurité commune » au sens de l’article 275 TFUE. De plus, les mesures d’interdiction arrêtées par cette décision sont des mesures de nature générale, leur champ d’application étant déterminé par référence à des critères objectifs, et non pas par référence à des personnes physiques ou morales identifiées. Par conséquent, l’article 2 octies de cette décision n’est pas une disposition prévoyant des « mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales » au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que, en vertu de l’article 275, premier alinéa, TFUE, le Tribunal n’est pas compétent pour connaître d’un recours visant à apprécier la légalité de l’article 2 octies de ladite décision.

36 En troisième lieu, s’agissant du règlement n^o 765/2006, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte attaqué, de sa notification à la partie requérante ou, à défaut, du jour où celle-ci en a eu connaissance.

37 Selon l’article 59 du règlement de procédure, lorsqu’un délai pour l’introduction d’un recours contre un acte d’une institution commence à courir à partir de la publication de cet acte au Journal officiel, le délai est à compter, au sens de l’article 58, paragraphe 1, sous a), à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de cette publication. Conformément à l’article 60 du même règlement, ce délai doit, en outre, être augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.

38 Selon une jurisprudence constante, le délai de recours est d’ordre public, ayant été institué en vue d’assurer la clarté et la sécurité des situations juridiques et d’éviter toute discrimination ou traitement arbitraire dans l’administration de la justice, et il appartient au juge de l’Union de vérifier, d’office, s’il a été respecté (voir ordonnance du 24 juin 2024, Druzyagin/Commission, T‑186/24, non publiée, EU:T:2024:427, point 15 et jurisprudence citée).

39 En l’espèce, il y a lieu de constater, d’une part, que l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006, dont la requérante demande l’annulation dans le présent recours, a été introduit par le règlement 2021/1030 et était applicable sans aucune limitation de durée.

40 D’autre part, l’unique modification apportée au règlement n^o 765/2006 le 26 février 2024 est celle effectuée par le règlement d’exécution 2024/768. Celle-ci ne concerne que l’annexe I du règlement n^o 765/2006, laquelle comporte la liste des personnes, des entités et des organismes visés par des mesures de gel des fonds et des ressources économiques. Or, comme la requérante l’a expressément indiqué dans ses écritures, elle ne conteste pas les mesures individuelles imposées à des entités spécifiques.

41 Il s’ensuit que l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 n’a été ni modifié ni complété par le Conseil le 26 février 2024 et est par suite demeuré inchangé. À ce titre, il doit être constaté, d’une part, que le délai de recours contre le règlement 2021/1030 et, partant, contre ladite disposition avait expiré plusieurs années avant l’introduction du présent recours et, d’autre part, que l’adoption du règlement d’exécution 2024/768 n’a pas eu pour effet d’ouvrir à la requérante un nouveau délai de recours pour contester la légalité de cette disposition. Dès lors, les conclusions de la requérante dirigées contre la disposition en question sont tardives et, par suite, irrecevables.

42 Dans ces conditions, le présent chef de conclusions doit être rejeté pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître et pour partie comme irrecevable.

Sur le quatrième chef de conclusions de la requérante

43 Par le présent chef de conclusions, la requérante reproche au Conseil son inaction, à la suite de son invitation à agir du 29 janvier 2024.

44 Le Conseil, soutenu par la République de Lituanie, soutient qu’il a été répondu à l’invitation à agir de la requérante le 26 février 2024. Il avance par suite que le présent chef de conclusions est irrecevable, car présenté plus de deux mois et dix jours après cette réponse. Il remarque également que ladite invitation a en réalité été adressée au président du Conseil européen, et non au Conseil lui-même. La République de Lituanie avance que cette circonstance est significative, puisque la requérante n’a pas directement invité le Conseil à agir, en violation de l’article 265 TFUE. Elle en conclut que, dans ces circonstances, un recours au titre de cette disposition ne pouvait être introduit qu’à l’encontre du Conseil européen, puisque la requérante a invité cette dernière institution à agir, et non le Conseil.

45 À titre subsidiaire, le Conseil fait valoir que le présent chef de conclusions est infondé. Il explique, notamment, en substance, que l’invitation à agir de la requérante concerne la mise en œuvre de la mesure sectorielle litigieuse et relève, à ce titre, de la compétence de la Commission et non de la sienne. En outre, il estime qu’il ne peut adopter les normes demandées par la requérante sans une proposition de la Commission. Il rejette le fait qu’il soit obligé de prendre position sur l’interprétation de la législation de l’Union. Il fait enfin valoir que la requérante aurait pu contester le règlement 2021/1030, mais qu’elle ne l’a pas fait et ne pourrait donc plus le faire dans le présent recours.

46 La requérante conteste l’argumentation du Conseil et de la République de Lituanie. Elle soutient, d’une part, que le présent chef de conclusions est recevable, puisque le Conseil s’est limité à lui répondre par des déclarations d’ordre général, de sorte que la lettre de celui-ci du 26 février 2024 ne saurait être regardée comme une prise de position au sens de l’article 265 TFUE. Elle reconnaît que son invitation à agir a formellement été adressée au président du Conseil européen, mais elle soutient que celle-ci a également été transmise à l’adresse électronique officielle du Conseil et que son examen relevait de la compétence de ce dernier. Elle estime que tant le Conseil que la République de Lituanie ont admis que ladite lettre exprimait la position du Conseil sur cette invitation. À supposer même que tel ne soit pas le cas, le Conseil n’aurait pas pris position sur ladite invitation, et son recours en carence aurait également été introduit dans les délais.

47 D’autre part, la requérante soutient, en substance, que les principes de sécurité juridique, de transparence et de légalité des délits et des peines imposaient au Conseil de préciser la définition du terme « transfert ». Elle fait également valoir que le Conseil est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution des obligations des traités, de veiller à la cohérence de la politique et de l’action de l’Union, et de garantir que les principes de légalité, de subsidiarité, de proportionnalité et de motivation des actes sont respectés. Elle souligne la définition illégalement large du terme « transfert », à laquelle le Conseil n’a pas remédié. Elle invoque à cet égard des accords internationaux existants, les principes de légalité, d’application uniforme des règles de l’Union et d’égalité de traitement.

48 Il importe de rappeler que, aux termes de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, un recours en carence n’est recevable que si l’institution en cause a été préalablement invitée à agir. Cette mise en demeure de l’institution est une formalité essentielle et a pour effet, d’une part, de faire courir le délai de deux mois dans lequel l’institution est tenue de prendre position et, d’autre part, de délimiter le cadre dans lequel un recours pourra être introduit au cas où l’institution s’abstiendrait de prendre position (ordonnance du 24 juin 2016, Onix Asigurări/AEAPP, T‑590/15, EU:T:2016:374, point 32).

49 En l’espèce, ainsi que la requérante le reconnaît, son invitation à agir a été adressée au président du Conseil européen. En effet, d’une part, la requérante a produit un récépissé postal en date du 29 janvier 2024, dans lequel le Conseil européen apparaît comme le seul destinataire. D’autre part, il ressort de l’entête de ladite invitation, de la formule d’adresse et du libellé des demandes de la requérante que celle-ci en appelait expressément au président du Conseil européen. De plus, le Conseil ne figure pas même en copie de cette invitation.

50 Si la requérante affirme que son invitation à agir a, dans les faits, été envoyée à l’adresse électronique officielle du Conseil et lui a donc bien été communiquée, elle n’étaye toutefois cette affirmation par aucune preuve.

51 En outre, la lettre du Conseil européen du 26 février 2024 a été communiquée à la requérante de manière électronique, par le cabinet du président du Conseil européen. Cette lettre a également été signée par le chef de cabinet du président du Conseil européen.

52 Dans ces circonstances, et quand bien même le Conseil avait la compétence pour examiner les demandes de la requérante, celui-ci ne peut pas être considéré comme ayant été invité à agir par la requérante. Il ne peut pas non plus être considéré comme ayant, même indirectement, répondu à la requérante dans la lettre du Conseil européen du 26 février 2024.

53 Partant, au regard de la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus, il convient de constater que les conditions prévues à l’article 265 TFUE ne sont pas remplies et que, en conséquence, le quatrième chef de conclusions est irrecevable.

54 En tout état de cause, en admettant même que la requérante avait adressé l’invitation à agir au Conseil, au titre de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, il convient de rappeler que, en vue de statuer sur le bien-fondé de conclusions en carence, il appartient au Tribunal de vérifier si, au moment de l’invitation à agir, il pesait sur cette institution une obligation d’agir dans le sens préconisé par la requérante dans ladite invitation (voir, en ce sens, ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T‑715/19, EU:T:2020:340, point 34).

55 À cet égard, premièrement, il y a lieu de rappeler que le Conseil jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans des domaines, tels que celui des mesures restrictives, qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 113 et jurisprudence citée).

56 Deuxièmement, il convient de relever que, en vertu de l’article 215 TFUE, le Conseil statue sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission. Or, en l’espèce, en l’absence d’une telle proposition conjointe visant à modifier le règlement n^o 765/2006, le Conseil ne pouvait agir de son propre chef.

57 Troisièmement, contrairement à ce que prétend la requérante, ni l’article 4, paragraphe 3, TUE ni l’article 19, paragraphe 1, de l’annexe de la décision 2009/937/UE du Conseil, du 1^er décembre 2009, portant adoption de son règlement intérieur (JO 2009, L 325, p. 35), n’imposaient au Conseil d’adopter une mesure explicative ou de modifier un règlement existant, tel que le règlement n^o 765/2006.

58 Quatrièmement, les mesures explicatives prises par la Commission s’agissant de la notion de « transfert » figurant dans le règlement n^o 833/2014 ou par les lignes directrices 15579/03 n’étaient pas davantage de nature à faire naître à l’égard du Conseil l’obligation d’adopter une mesure explicative ou de compléter le règlement n^o 765/2006 relativement à la mesure restrictive en cause. Il suffit de relever, d’une part, que les mesures restrictives prévues par le règlement n^o 833/2014 s’appliquent à la Fédération de Russie et sont distinctes des mesures restrictives appliquées à l’encontre de la République de Biélorussie. D’autre part, les lignes directrices 15579/03 ne font qu’indiquer qu’il pourrait être nécessaire de se pencher sur la définition du terme « transit ». Celles-ci ne constituent en tout état de cause que des recommandations à caractère général, dépourvues d’effet juridique contraignant (voir, en ce sens, arrêt du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T-723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 78).

59 Dans ces conditions, aucune obligation d’agir ne pesait sur le Conseil, de sorte que le présent chef de conclusions est, en tout état de cause, non fondé.

60 Il résulte des éléments qui précèdent que le présent chef de conclusions doit être rejeté.

Sur le cinquième chef de conclusions de la requérante

61 Par le présent chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal d’ordonner au Conseil d’adopter certaines dispositions.

62 Le Conseil estime que la demande présentée par la requérante au titre du présent chef de conclusions est irrecevable. La requérante n’a pas répondu à cette argumentation.

63 En l’espèce, il y a lieu de relever, à l’instar du Conseil, que le présent chef de conclusions s’apparente à une demande d’injonction.

64 Or, il est de jurisprudence constante que le Tribunal n’est pas compétent pour adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou aux États membres (voir ordonnance du 19 mai 2025, Birių Krovinių Terminalas/Conseil, T‑261/24, non publiée, EU:T:2025:540, point 55 et jurisprudence citée).

65 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le présent chef de conclusions pour cause d’incompétence du Tribunal pour en connaître.

66 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, pour partie comme irrecevable et pour partie comme en tout état de cause non fondé.

Sur les dépens

67 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

68 La requérante ayant succombé, il convient de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.

69 Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, la République de Lituanie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (troisième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) Birių Krovinių Terminalas UAB est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.

3) La République de Lituanie supportera ses propres dépens.

Kowalik-Bańczyk

Reine

da Silva Passos

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2026.

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.