Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 15 juillet 2026.#Dimitry Aleksandrovich Beloglazov contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Restriction en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Article 2, paragraphe 1, sous h), i), de la décision 2014/145/PESC – Notion de “personne qui facilite des violations de l’interdiction de contournement” des mesures restrictives – Critère fondé sur un comportement susceptible de constituer une infraction pénale – Champ d’application territorial du règlement (UE) no 269/2014 – Sécurité juridique – Proportionnalité – Erreur d’appréciation.#Affaire T-492/24.

Affaire T‑492/24

Dimitry Aleksandrovich Beloglazov

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 15 juillet 2026

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Restriction en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Article 2, paragraphe 1, sous h), i), de la décision 2014/145/PESC – Notion de “personne qui facilite des violations de l’interdiction de contournement” des mesures restrictives – Critère fondé sur un comportement susceptible de constituer une infraction pénale – Champ d’application territorial du règlement (UE) no 269/2014 – Sécurité juridique – Proportionnalité – Erreur d’appréciation »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Facilitation des violations de l’interdiction de contournement – Notion de facilitation – Apport d’une aide ou d’un concours à une opération de contournement – Absence de lien avec une infraction pénale – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, h), et 2023/1215]

(voir points 52-70, 218-221)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Facilitation des violations de l’interdiction de contournement – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune – Respect du principe de proportionnalité

[Art. 5, § 4, TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, h), et 2023/1215]

(voir points 79, 83-99, 246-249)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes, entités ou organismes facilitant des violations de l’interdiction de contournement – Champ d’application ratione loci – Opération de contournement consistant en une transaction située hors de l’Union par des parties n’ayant pas la nationalité d’un État membre ou n’étant pas établies sur un tel État – Opération visant la cession d’actions gelées d’une société établie sur le territoire de l’Union – Inclusion

[Règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, h), 9, § 1, et 17, a), et 2023/1215]

(voir points 105-114)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/1843, (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, annexe I, 2024/1842, 2024/2455, 2025/527 et 2025/1894]

(voir points 125-128, 157, 210)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Facilitation des violations de l’interdiction de contournement – Notion de contournement – Activité ayant pour but ou pour effet de tenir en échec les mesures restrictives – Condition – Participation à une telle activité effectuée sciemment et délibérément – Portée – Personne ayant conscience de l’objet ou de l’effet de sa participation et acceptant cette possibilité – Inclusion

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, h), et 9, § 1, et 2023/1215]

(voir points 130-135, 148-150, 153, 158-164)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, annexe I, 2024/2455, 2025/527 et 2025/1894]

(voir points 172, 173, 180, 182-185, 205, 206)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Champ d’application – Facilitation des violations de l’interdiction de contournement – Notion – Personnes, entités ou organismes ayant commis les opérations de facilitations dans le passé, nonobstant l’absence d’éléments prouvant l’implication ou la participation actuelles dans de telles opérations – Inclusion

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1218, art. 2, § 1, h), i) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, h), et 2023/1215]

(voir points 175-179)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Absence de nouveaux éléments à charge – Communication des éléments à charge – Absence – Violation du droit d’être entendu – Absence

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2024/2456, annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, annexe I, 2024/2455]

(voir points 186-188)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit au respect de la vie privée, du droit de propriété, de la liberté d’entreprise et du droit de circulation et de séjour – Admissibilité – Conditions – Restrictions prévues par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 16, 17, 45 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/1843, (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, art. 2, § 3 et 4, et 6 et annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 4, § 1, 5, § 1, et 6, § 1, et annexe I, 2024/1842, 2024/2455, 2025/527 et 2025/1894]

(voir points 226-243)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Décision de gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Violation de l’obligation de réexamen – Absence

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/2456, (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, annexe I, 2024/2455, 2025/527 et 2025/1894]

(voir points 253-257, 259, 260)

11. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Obligation des institutions d’adhérer au point de vue des parties intéressées – Absence

(voir point 258)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation contre les actes par lesquels le Conseil de l’Union européenne a inscrit puis maintenu le nom du requérant sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (1). À cette occasion, il se prononce sur la légalité et la mise en œuvre du critère d’inscription permettant d’imposer de telles mesures à des personnes, des entités ou des organismes qui facilitent des violations de l’interdiction de contournement des mesures restrictives (2) [ci-après, le premier volet du critère h)].

Dimitry Beloglazov est le propriétaire de la société russe LLC Titul, qui a créé une filiale, Joint Stock Company (JSC) Iliadis, afin d’acquérir la participation d’Oleg Deripaska, inscrit sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives depuis le 8 avril 2022, dans la société russe International LLC « Rasperia Trading Limited », dont le principal actif consistait en 28,5 millions d’actions de la société Strabag SE, gelées auprès d’une banque autrichienne en application du règlement n^o 269/2014. M. Beloglazov avait vu son nom inscrit (3) puis maintenu (4) sur les listes litigieuses pour avoir mis en place un mécanisme complexe de fraude destiné à faciliter la violation de l’interdiction de contourner le gel d’actions contrôlées par M. Deripaska ainsi que de l’interdiction de mettre à disposition de ce dernier des fonds ou des ressources économiques.

Appréciation du Tribunal

S’agissant du moyen tiré de l’illégalité du premier volet du critère h), le Tribunal rejette, tout d’abord, le grief tiré d’une violation du principe de sécurité juridique.

En premier lieu, le Tribunal relève que ce volet permet l’inscription sur les listes litigieuses du nom de toute personne ayant apporté son aide ou son concours à une opération de contournement des mesures restrictives, sans en être elle-même l’auteure, ce qui ne lui confère pas une portée excessivement large contraire au principe de sécurité juridique.

Ledit volet s’inscrit en effet dans un contexte juridique fondé, notamment, sur le constat selon lequel les mesures restrictives à l’encontre de la Fédération de Russie sont susceptibles d’être contournées par des montages juridiques et financiers complexes et pouvant présenter une apparence de légalité, ce qui nécessite, généralement, l’intervention d’une pluralité d’acteurs susceptibles de contribuer à la réalisation de tels montages.

En outre, ce même volet vise à diminuer le risque de contournement des mesures restrictives afin d’assurer une meilleure efficacité de celles-ci.

En second lieu, de l’avis du Tribunal, le requérant soutient à tort que les personnes inscrites sur les listes litigieuses au titre du premier volet du critère h) ne devraient s’attendre à l’être qu’à l’issue d’un procès pénal pour complicité d’une infraction de violation de l’interdiction de contournement. En effet, les mesures restrictives ne constituent ni une sanction pénale ni une accusation de cette nature, mais relèvent d’une procédure administrative ayant une fonction conservatoire.

Le Conseil peut donc viser un comportement susceptible de constituer une infraction en droit national sans qu’une condamnation pénale préalable soit nécessaire, pourvu qu’il établisse, au moyen d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants, l’existence d’un lien suffisant entre la personne concernée et une situation de facilitation d’une violation de l’interdiction de contournement.

Le Tribunal estime ensuite que le requérant n’a pas établi que le premier volet du critère h) était manifestement inapproprié.

Premièrement, le fait de geler les fonds et ressources économiques des personnes qui facilitent des opérations de contournement de mesures restrictives déjà imposées et d’interdire à ces personnes d’entrer sur le territoire des États membres constitue un moyen adéquat pour accroître la pression sur le gouvernement de la Fédération de Russie ainsi que le coût des actions de celui-ci visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

Deuxièmement, quant au caractère nécessaire de ce volet, le Tribunal considère qu’il est complémentaire à l’interdiction générale du contournement en ce qu’il permet au Conseil d’agir indépendamment des mesures adoptées par les États membres afin d’assurer une telle interdiction, et qu’il poursuit un objectif distinct du critère de la personne associée, la facilitation d’un contournement n’impliquant pas nécessairement l’existence d’intérêts communs entre les personnes concernées.

Troisièmement, s’agissant de la prétendue disproportion de ce volet, le Tribunal rappelle que les mesures restrictives ne présentent pas un caractère punitif, définitif et irréversible. En effet, tout d’abord, elles ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, et leur validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. Ensuite, les actes attaqués s’appliquent pour une durée limitée et font l’objet d’un suivi constant, de sorte que les mesures restrictives sont temporaires et réversibles. Enfin, des dérogations aux mesures restrictives peuvent être appliquées.

Quatrièmement, le Tribunal relève que, si elles peuvent viser des comportements adoptés hors du territoire de l’Union, les mesures restrictives susceptibles d’être imposées par l’application dudit volet n’ont aucun effet direct extraterritorial, dans la mesure où elles concernent uniquement des fonds et ressources économiques se trouvant sur le territoire de l’Union et l’interdiction d’entrer sur le territoire des États membres.

Le Tribunal indique à cet égard que les objectifs de l’action extérieure de l’Union ne pourraient être atteints si l’Union devait limiter son action aux seules situations à l’origine desquelles se trouvent des comportements produits sur son territoire.

S’agissant du moyen tiré d’une erreur d’appréciation, le Tribunal constate tout d’abord que l’opération en cause visait précisément à obtenir la levée du gel d’actions de Strabag, qui est une société établie sur le territoire de l’Union, afin de permettre la vente de ces actions. Ainsi, en vertu de l’article 17, sous a), du règlement n^o 269/2014, elle se rattache à une situation susceptible de relever du champ d’application de l’interdiction de contournement prévue à l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement.

Le Tribunal précise ensuite que la notion de « contournement », au sens de cette disposition, vise tout type d’activité, indépendamment de son apparence formelle, ayant pour but ou pour résultat, en elle-même ou en combinaison avec d’autres opérations, de tenir en échec les mesures restrictives prévues dans ledit règlement.

Par ailleurs, la participation à une telle activité doit être effectuée « sciemment et délibérément », ce qui implique deux conditions cumulatives, l’une de connaissance et l’autre de volonté, cette double condition étant considérée comme satisfaite lorsqu’une personne, sans rechercher délibérément l’objet ou l’effet de contourner les mesures restrictives, est consciente que sa participation peut avoir un tel objet ou effet et accepte cette possibilité.

En l’occurrence, il apparaît que l’opération en cause visait à effacer le contrôle exercé par M. Deripaska sur les actions de Strabag, détenues par Rasperia, via une transaction effectuée hors de l’Union, afin qu’il soit possible, in fine et une fois les autorisations requises obtenues, de disposer de ces actions alors gelées et de la contrepartie financière correspondante. Dans ces conditions, le Tribunal considère que le Conseil disposait d’éléments suffisants pour établir que l’opération en cause constituait un « mécanisme complexe » qui avait pour objet, ou pour but, de mettre en échec les effets de la mesure de gel des fonds et de ressources économiques de M. Deripaska et de l’interdiction de mettre des fonds à sa disposition.

Cette appréciation ne saurait être remise en cause par les arguments du requérant selon lesquels il n’avait pas l’intention de participer à un contournement des mesures restrictives. Il ne pouvait en effet ignorer que sa participation effective à l’opération en cause pouvait revenir à une activité ayant pour objet ou pour effet de contourner des mesures restrictives.

Partant, le Conseil a établi l’existence d’un lien suffisant entre le requérant et une opération de contournement, ce qui lui permettait de considérer que le requérant avait facilité la violation de l’interdiction du contournement des mesures.

Enfin, le Tribunal relève que le premier volet du critère h), eu égard à son libellé, suppose de se référer à des situations concrètes et identifiées de violation des interdictions de contournement et, dès lors, implique nécessairement que les actions ou omissions de la personne visée, à l’origine d’une inscription sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives, aient déjà eu lieu lorsque le Conseil la décide.

Néanmoins, l’écoulement du temps entre le moment de la réalisation d’une opération de contournement et l’inscription sur les listes litigieuses du nom d’une personne ayant facilité une telle opération doit être pris en compte pour apprécier le bien-fondé d’une telle inscription.

Dans le cas d’espèce, compte tenu du caractère complexe du mécanisme de contournement et du fait que son abandon résultait uniquement de l’adoption de nouvelles mesures restrictives visant les personnes impliquées dans cette opération, le Conseil pouvait légitimement considérer que le risque de contournement persistait encore au moment de l’adoption des actes de septembre 2025. L’écoulement d’une période raisonnable après l’abandon de l’opération dans le cadre d’un accord de règlement amiable peut être nécessaire pour conclure que les mesures restrictives ne sont plus justifiées.

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1 Annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), et annexe I du règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6) (ci-après les « listes litigieuses »).

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2 Article 2, paragraphe 1, sous h), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1218 (JO 2023, L 159 I, p. 526) et article 3, paragraphe 1, sous h), du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement (UE) 2023/1215 du Conseil, du 23 juin 2023, modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 159 I, p. 330).

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3 Décision (PESC) 2024/1843 du Conseil, du 28 juin 2024, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/1843), et règlement d’exécution (UE) 2024/1842 du Conseil, du 28 juin 2024, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/1842).

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4 Décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2024/2456), et règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2024/2455) ; décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/528), et règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2025/527) ; décision (PESC) 2025/1895 du Conseil, du 12 septembre 2025, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/1895), et règlement d’exécution (UE) 2025/1894 du Conseil, du 12 septembre 2025, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2025/1894).