Conclusions de l'avocat général M. J. Richard de la Tour, présentées le 3 septembre 2026.###
| CELEX | 62025CC0345 |
| Type | Arrêt CJUE |
| Date | jeudi 3 septembre 2026 |
Texte intégral
Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 3 septembre 2026 (1)
Affaire C‑345/25 [Grixta] (i)
CK, mandataire de CD
Capital Resources Limited
contre
Dipartiment tal-Litigazzjoni tal-Istat tal-Libja in rappreżentanza tal-Istat tal-Libja,
SM,
SP
[demande de décision préjudicielle formée par la Qorti tal-Appell (cour d’appel, Malte)]
« Renvoi préjudiciel – Coopération judiciaire en matière civile et commerciale – Règlement (CE) no 864/2007 – Champ d’application – Article 1er, paragraphe 1 – Notion de “matière civile et commerciale” – Action d’un État tiers devant les juridictions d’un État membre visant à faire constater que les actifs détenus par l’un de ses ressortissants décédé en son nom ou au nom de tiers, situés sur le territoire de cet État membre, avaient été obtenus illicitement et que, par conséquent, ils doivent être restitués à cet État tiers – Règlement (UE) 2016/44 – Gel des fonds – Ordre public de l’Union »
I. Introduction
1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 1er, de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 864/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007, sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (« Rome II ») (2).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Dipartiment tal-Litigazzjoni tal-Istat tal-Libja in rappreżentanza tal-Istat tal-Libja (Département du Contentieux de l’État de Libye, représentant l’État de Libye) (3), à SM et SP, mandataires successoraux représentant les héritiers inconnus de Muatassim Kadhafi (4), à CK, mandataire spécial de CD, mère du défunt, qui fait partie des héritiers présumés de Muatassim Kadhafi, et à Capital Resources Limited, société établie à Malte. L’État de Libye demande qu’il soit constaté que les actifs de Muatassim Kadhafi situés à Malte, en son nom propre ou au nom de tiers, ont été détenus en violation de la législation libyenne et que ces actifs soient restitués à l’État de Libye.
3. Je vais exposer ce qui me conduit à m’interroger sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle et, à titre subsidiaire, à considérer que l’action engagée par l’État de Libye ne relève pas du champ d’application du règlement Rome II.
II. Le cadre juridique
A. Les mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Libye
1. Le droit international : les résolutions du Conseil de sécurité
4. Dans sa dernière résolution concernant la situation en Libye, à savoir la résolution 2819 (2026), du 14 avril 2026, le Conseil de sécurité des Nations unies (ci-après le « Conseil de sécurité ») a rappelé :
– l’embargo sur les armes, l’interdiction de voyager, le gel des avoirs et les mesures concernant l’exportation illicite de pétrole qui ont été imposés et modifiés par les résolutions 1970 (2011) et 2146 (2014) et modifiés par les résolutions ultérieures, dont les résolutions 2441 (2018), 2509 (2020), 2526 (2020), 2571 (2021), 2664 (2022), 2701 (2023) et 2769 (2025) ;
– la résolution 2616 (2021), du 22 décembre 2021, sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales, et
– la prorogation du mandat du Groupe d’experts sur la Libye (5) créé en application du paragraphe 24 de la résolution 1973 (2011), qui a été modifié par les résolutions ultérieures, jusqu’au 15 mai 2026 par la résolution 2769 (2025) (6).
5. Conformément aux paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 (2011) du Conseil de sécurité, du 26 février 2011, les individus désignés à son annexe I et les individus ou entités désignés à son annexe II sont soumis, respectivement, à une interdiction de voyager et à un gel des avoirs. Le nom de Mutassim Qadhafi figure à ces annexes avec ces précisions : « Conseiller pour la sécurité nationale. Fils de Muammar QADHAFI [(7)]. Association étroite avec le régime ».
6. Le paragraphe 18 de cette résolution, reproduit, en substance, dans les résolutions ultérieures (8), est libellé comme suit :
« [Le Conseil de sécurité f]ait part de son intention de veiller à ce que les avoirs gelés en application du paragraphe 17 soient à un stade ultérieur mis à disposition pour le peuple libyen et dans son intérêt. »
7. Au paragraphe 24 de ladite résolution, il est créé un comité des sanctions, qui est un comité du Conseil de sécurité composé de tous ses membres et ses tâches y sont précisées.
2. Le droit de l’Union : le règlement 2016/44
8. La résolution 1970 (2011) a été mise en œuvre dans l’Union européenne par la décision 2011/137/PESC (9) et le règlement (UE) no 204/2011 (10), qui ont été remplacés respectivement par la décision (PESC) 2015/1333 (11) et le règlement 2016/44.
9. L’article 1er, sous b), du règlement 2016/44 définit la notion de « gel des fonds » comme « toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation ou manipulation de fonds ou tout accès à ceux‑ci qui aurait pour conséquence une modification de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ».
10. Aux termes de l’article 5, paragraphes 1 et 2, de ce règlement :
« 1. Tous les fonds et ressources économiques appartenant à, en possession de, détenus ou contrôlés par les personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés aux annexes II et III sont gelés.
2. Aucuns fonds ni ressources économiques ne sont mis à la disposition, directement ou indirectement, des personnes physiques ou morales, des entités ou organismes énumérés aux annexes II et III, ni utilisés à leur profit. »
11. L’article 6, paragraphe 1, dudit règlement dispose :
« L’annexe II comprend les personnes physiques ou morales, les entités et les organismes désignés par le Conseil de sécurité ou par le comité des sanctions conformément au paragraphe 22 de la [résolution] 1970 (2011) [...] »
12. Cette annexe II contient le nom de « Mutassim Qadhafi » (12).
13. Les articles 8 à 11 ainsi que 13 et 14 du règlement 2016/44 régissent, par dérogation à son article 5, les conditions dans lesquelles les autorités compétentes des États membres énumérées à l’annexe IV de ce règlement (13) peuvent autoriser le déblocage ou l’utilisation ou encore la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques gelés.
14. L’article 19 dudit règlement prévoit :
« Les États membres et la Commission [européenne] s’informent mutuellement, immédiatement, des mesures prises en vertu du présent règlement et se communiquent mutuellement toutes autres informations utiles dont ils disposent, notamment celles concernant les violations du présent règlement, les problèmes rencontrés dans sa mise en œuvre et les jugements rendus par les juridictions nationales. »
B. En matière de conflit de lois : le règlement Rome II
15. Les considérants 1, 6 et 7 du règlement Rome II énoncent :
« (1) [L’Union] s’est donné pour objectif de maintenir et de développer un espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour la mise en place progressive de cet espace, [l’Union] doit adopter des mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché intérieur.
[...]
(6) Le bon fonctionnement du marché intérieur exige, afin de favoriser la prévisibilité de l’issue des litiges, la sécurité quant au droit applicable et la libre circulation des jugements, que les règles de conflit de lois en vigueur dans les États membres désignent la même loi nationale, quel que soit le pays dans lequel l’action est introduite.
(7) Le champ d’application matériel et les dispositions du présent règlement devraient être cohérents par rapport au règlement (CE) no 44/2001 [(14)] et les instruments relatifs à la loi applicable aux obligations contractuelles. »
16. L’article 1er du règlement Rome II, intitulé « Champ d’application », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Le présent règlement s’applique, dans les situations comportant un conflit de lois, aux obligations non contractuelles relevant de la matière civile et commerciale. Il ne s’applique pas, en particulier, aux matières fiscales, douanières et administratives, ni à la responsabilité encourue par l’État pour les actes et omissions commis dans l’exercice de la puissance publique (“acta iure imperii”). »
17. Aux termes de l’article 3 de ce règlement, intitulé « Caractère universel » :
« La loi désignée par le présent règlement s’applique, même si cette loi n’est pas celle d’un État membre. »
C. Le droit libyen
1. La loi no 3 de 1986
18. La loi no 3 de 1986, dite « D’où avez-vous obtenu cela ? », porte sur les profits ou bénéfices illicites provenant, entre autres, de favoritisme, de menace ou de violation de la loi, d’abus de poste, de profession, de statut ou d’influence ou étant de source ou cause inconnue, ou encore étant sans commune mesure avec les ressources légales de la personne.
19. Les articles 1er à 3 et 5 de cette loi définissent les infractions, tandis que les articles 4 et 5 fixent les peines y afférentes.
20. Aux termes de l’article 6 de ladite loi :
« Le tribunal ordonne la restitution de fonds dont il est établi qu’ils ont été obtenus de manière illicite et le Trésor public a droit à ces fonds, qui seront recueillis par les moyens administratifs prescrits pour la perception de fonds publics. »
2. La loi no 10 de 2002
21. La loi no 10 de 2002, dite « loi d’épuration », vise à garantir que les agents publics et employés de l’État, y compris les membres des forces armées de la nation, n’usent pas ni n’abusent de leur position pour obtenir illégalement des fonds publics ou en tirer un profit illicite.
22. L’article 6 de cette loi dispose :
« Les fonds ou commissions seront réputés volés ou gagnés de manière illicite, s’ils sont obtenus par l’une des entités susmentionnées qui sont soumises aux dispositions de la présente loi, que ce soit pour soi-même ou pour un tiers, en abusant de sa position ou de son autorité, ou par népotisme, menace ou influence, directement ou indirectement, ou si le gain est généré par des opérations sur les marchés de devises ou de matières premières ou autres activités interdites par la loi. Toute augmentation de la déclaration de situation financière après l’obtention d’un poste ou d’un statut sera considérée comme un vol et un gain illicite lorsque cette augmentation n’est pas proportionnelle à l’une quelconque des sources de financement de l’entité susmentionnée ou à celles de son épouse ou de ses enfants mineurs et pour laquelle il est incapable de prouver la source légale de ladite augmentation. Tous fonds ou avantages matériels seront réputés volés ou gagnés de manière illicite lorsqu’ils sont obtenus par les [moyens désignés dans] les dispositions susmentionnées de la loi. »
23. La juridiction de renvoi précise que « [q]uiconque est soumis à cette loi présente, dans les délais fixés, une déclaration de situation financière pour lui-même, son épouse et ses enfants mineurs. Ces déclarations sont examinées par les “comités d’épuration” qui ont également l’obligation d’examiner les plaintes relatives aux gains illicites, procèdent à des investigations supplémentaires et finalement préparent un rapport sur les résultats des investigations, les mesures prises et les motifs de celles-ci » (articles 7 et 8 de ladite loi).
24. Conformément à l’article 9 de la même loi, en cas de suspicion de profit illicite ou d’occultation d’informations, le comité en informe le ministère public pour qu’il enquête et prenne des mesures.
25. L’article 11, paragraphe 3, de la loi no 10 de 2002 prévoit :
« Le décès n’empêche pas la restitution des fonds obtenus à partir d’un gain illicite, même après que lesdits fonds ont été cédés aux héritiers si la restitution est fondée sur une décision rendue par le Tribunal populaire. »
26. L’article 12 de cette loi énonce :
« Le ministère public peut demander d’inclure dans la partie civile de l’action le conjoint et les enfants ou toute autre personne dont il constate qu’elle a bénéficié d’un gain illicite, afin qu’ils soient condamnés à la restitution par un jugement définitif. Le montant des fonds restitués sera égal à celui des gains obtenus de manière illicite. Le ministère public peut demander d’inclure toute personne ayant collaboré avec le prévenu pour obtenir le gain illicite ou ayant conspiré pour cacher son produit. Une condamnation à la restitution est prononcée et inclut toutes les parties concernées. »
III. Les faits du litige au principal et les questions préjudicielles
27. Muatassim Kadhafi était le quatrième fils de l’ancien dirigeant libyen Mouammar Kadhafi et de CD.
28. Après avoir été diplômé d’une académie militaire, il a été nommé officier de l’armée libyenne, avant d’être promu à trois grades différents jusqu’à l’année 2009.
29. Entre les années 2003 et 2004, Muatassim Kadhafi a enregistré une société à Malte sous le nom de Mezen International Limited.
30. Le dernier salaire qu’il a perçu de l’armée libyenne était celui du mois de septembre 2005 d’un montant de 356 dinars libyens (LYD) (environ 220 euros).
31. À partir du mois de septembre ou d’octobre 2005, il a été désigné Conseiller à la sécurité nationale et aurait été rémunéré par le Comité financier populaire général. Il aurait assumé cette fonction politique et non militaire au cours des années 2006 et 2007 ainsi qu’au début de l’année 2010. Il aurait démissionné de ladite fonction en raison d’un désaccord avec son père.
32. Le 28 juin 2010, Capital Resources a été enregistrée à Malte. Son unique actionnaire, directeur, représentant légal et judiciaire ainsi que secrétaire était la même personne que le seul actionnaire, directeur et secrétaire de Mezen International. Les actifs de cette société ont tous été transférés à Capital Resources.
33. Capital Resources détenait six comptes bancaires auprès de la Bank of Valletta. Les sommes inscrites sur les comptes qui sont toujours ouverts s’élèvent à plusieurs dizaines de millions d’euros, à plusieurs dizaines de millions de dollars des États‑Unis (USD) et à plusieurs millions de livres sterling (GBP), soit au total environ 90 millions d’euros.
34. Par la résolution 1970 (2011), entre autres, Muatassim Kadhafi a été soumis à une interdiction de voyager et à un gel de ses avoirs. Selon le représentant du Bord ta’ Sorveljanza dwar is-Sanzjonijiet fi ħdan il-Ministeru għall-Affarijiet Barranin u Ewropej (conseil de surveillance des sanctions auprès du ministère des Affaires étrangères et européennes, Malte), ces avoirs étaient constitués de sommes détenues sur des comptes ouverts au nom de la société Capital Resources.
35. Après le décès de Muatassim Kadhafi le 20 octobre 2011, le gouvernement libyen a entrepris, au cours de l’année 2012, des démarches pour identifier et récupérer les fonds, avoirs financiers et autres ressources économiques qui avaient été obtenus ou détenus abusivement par des personnes directement ou indirectement associées à la direction de l’ancien régime libyen.
36. Le 17 septembre 2014, l’État de Libye a engagé une action civile devant la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil, Malte) (15), dirigée contre les héritiers présumés de Muatassim Kadhafi, dont CD, sa mère, et Capital Resources, afin qu’il soit constaté que les actifs appartenant à Muatassim Kadhafi, en son nom propre ou au nom de tiers, situés à Malte, étaient détenus en violation de la législation libyenne et que, en conséquence, leur restitution soit ordonnée au profit de cet État.
37. CD et Capital Resources, représentés par CK, ont fait valoir notamment que, en vertu du droit maltais, les juridictions maltaises n’étaient pas compétentes pour connaître de ces demandes fondées sur une législation de nature pénale et que l’action était prescrite.
38. Par un jugement du 23 octobre 2017 (16), cette juridiction de première instance a notamment rejeté l’exception d’incompétence.
39. Par un jugement « définitif » du 28 juin 2022 (17), ladite juridiction a également rejeté l’exception de prescription ainsi que les autres exceptions non encore tranchées, fait droit à l’ensemble des demandes de l’État de Libye dans sa requête et ordonné la restitution à cet État des avoirs détenus au nom de Muatassim Kadhafi ou au nom de tiers, situés à Malte. Cette décision est fondée sur la législation libyenne, à savoir la loi no 3 de 1986 et la loi no 10 de 2002.
40. Le 21 juillet 2022, CK a interjeté appel contre ces deux jugements devant la Qorti tal‑Appell (cour d’appel, Malte), qui est la juridiction de renvoi.
41. Il ressort des pièces du dossier transmises à la Cour que le premier jugement, à savoir celui du 23 octobre 2017, a été confirmé par un arrêt du 3 mars 2025. Il est fondé sur l’article 742, paragraphe 1, sous b) et c), du Kodiċi ta’ Organizzazzjoni u Proċedura Ċivili (code d’organisation et de procédure civile) [chapitre 12 des tal-Liġijiet ta’ Malta (lois de Malte)], qui confère la compétence aux tribunaux maltais en cas d’action dirigée contre un défendeur domicilié, résidant ou se trouvant à Malte, ou dans le cadre d’un litige portant sur des biens se trouvant à Malte.
42. Dans le cadre de l’examen de l’appel interjeté contre le second jugement, à savoir celui du 28 juin 2022, la juridiction de renvoi estime qu’il est nécessaire de déterminer, à titre préliminaire, si le règlement Rome II s’applique en l’espèce. Elle fait part seulement de ses interrogations sur le point de savoir si l’action dont elle est saisie relève de la matière civile ou commerciale, au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, et non pas d’une matière administrative, au sens de cette disposition.
43. Dans ces conditions, la Qorti tal-Appell (cour d’appel) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Une prétention telle que celle que l’État [de Libye] fait valoir au titre de sa législation afin de récupérer les actifs du défunt Muatassim Kadhafi qui se trouvent à Malte relève-t-elle de la notion de “matière civile et commerciale” visée à l’article 1er du règlement [Rome II] ?
2) Une prétention telle que celle que l’État [de Libye] fait valoir au titre de sa législation afin de récupérer les actifs du défunt Muatassim Kadhafi qui se trouvent à Malte relève-t-elle de l’exception des “matières administratives” visée à l’article 1er du règlement [Rome II] ?
3) Si le règlement [Rome II] s’applique en l’espèce, quelle est la distinction entre l’obligation résultant d’un fait dommageable (article 4, paragraphe 1, de ce règlement) et l’enrichissement sans cause découlant d’un fait dommageable (article 10, paragraphe 1, dudit règlement) dans un cas tel que celui dont est saisie la juridiction de céans ? »
44. CK, le représentant de l’État de Libye, le gouvernement allemand ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Ils ont participé, avec SM et le gouvernement maltais, à l’audience qui s’est tenue le 13 mai 2026, au cours de laquelle ils ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour.
IV. Analyse
45. À titre de réserve liminaire, dans ses observations écrites transmises à la Cour, la Commission a souligné, en substance, qu’aucune décision de la juridiction de renvoi ne devrait avoir d’effet sur le gel des fonds de Muatassim Kadhafi, dès lors que ce gel constitue une mise en œuvre dans l’Union de la résolution 1970 (2011) du Conseil de sécurité et fait l’objet du règlement 2016/44. La première des questions de la Cour pour réponse orale portait sur l’incidence de ces éléments d’information, en particulier sur les pouvoirs du juge national.
46. La Commission a fait valoir lors de l’audience que les institutions, comme les juridictions, ont l’obligation de veiller à ce que les fonds restent gelés jusqu’à ce que le Conseil de sécurité en décide autrement et adapte sa position actuelle sur la destination ainsi que l’utilisation finales des avoirs pour le peuple libyen. Selon cette institution, le règlement 2016/44 s’oppose à toute décision qui entraînerait un changement de la propriété des actifs. Par conséquent, j’estime qu’il convient de s’interroger sur l’issue du litige au principal et, par voie de conséquence, sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle.
47. Au préalable, je relève que, depuis la connaissance du décès de Muatassim Kadhafi survenu le 20 octobre 2011, son nom n’a pas été radié de la liste des personnes dont les avoirs sont gelés (18), établie depuis le 26 février 2011. Par conséquent, ses biens n’ont pas été transférés aux personnes qui viennent aux droits du défunt en l’espèce.
A. Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
48. Selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure instituée par l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (19).
49. Néanmoins, il revient à la Cour d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national, en vue de vérifier sa propre compétence ou la recevabilité de la demande qui lui est soumise (20).
50. La Cour peut, notamment, être amenée à examiner si les dispositions du droit de l’Union sur lesquelles portent les questions préjudicielles sont susceptibles d’être appliquées par la juridiction de renvoi aux fins de la résolution du litige au principal. Si tel n’est pas le cas, ces dispositions sont dépourvues de pertinence pour la solution de ce litige et la décision préjudicielle sollicitée n’est pas nécessaire pour permettre à la juridiction de renvoi de rendre son jugement, de sorte que ces questions doivent être jugées irrecevables (21).
51. Dans la présente affaire, il importe de vérifier si la demande introduite devant la juridiction d’un État membre, par un État tiers, en l’occurrence l’État de Libye, aux fins de restitution des fonds détenus par une banque située à Malte, ayant appartenu à Muatassim Kadhafi par le truchement de Capital Resources, enregistrée à Malte, dont il était le seul actionnaire, peut être examinée au regard des règles fixées par le règlement Rome II.
52. Par jugement du 28 juin 2022, la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil) a fait droit à cette demande de restitution, en toute connaissance des résolutions 1970 (2011) (22) et 1973 (2011) ainsi que des avis juridiques 69 et 116 rendus conformément à la loi maltaise à la suite de ces résolutions (23). En outre, il est précisé uniquement dans le dernier motif de ce jugement, qui précède le conclusif, « que, à toutes fins utiles, en ce qui concerne la deuxième demande et compte tenu des sanctions à l’encontre de la Libye, la juridiction de céans indique clairement que la restitution à l’État de Libye des avoirs susmentionnés qui étaient détenus par [Muatassim] Kadhafi à son nom propre ou au nom de tiers et qui se trouvent à Malte n’aura lieu QU’une fois qu’il aura été établi que l’État de Malte ne violera aucune obligation internationale des Nations Unies ni aucune autre obligation de l’Union européenne » (24).
53. Lors de l’audience, CK ainsi que le représentant de l’État de Libye et le gouvernement maltais ont soutenu que le jugement du 28 juin 2022 n’avait aucune incidence sur le gel des fonds en raison de l’objet du litige et des réserves exprimées dans ce jugement (25). Le consensus des parties du litige au principal sur la nécessaire interprétation du règlement Rome II a également été souligné par celles-ci.
54. Certes, l’action engagée par l’État de Libye, dans sa première partie, vise à « faire constater que les actifs du défunt se trouvant à Malte, soit en son nom propre, soit au nom de tiers, ont été détenus en violation de la législation libyenne », l’État de Libye arguant que ces actifs constituent un profit illicite (26). Cependant, ainsi que le souligne la juridiction de renvoi, la restitution des fonds est l’« objectif ultime » de la procédure. Elle a été ordonnée par le jugement du 28 juin 2022 critiqué en appel devant cette juridiction.
55. Par conséquent, de mon point de vue, la Commission rappelle à juste titre les dispositions du règlement 2016/44 qui n’est pas cité dans ce jugement, ni par la juridiction de renvoi. Je constate également que les interrogations de cette juridiction, saisie de l’appel interjeté contre ledit jugement, ne portent pas sur ce règlement et, en particulier, sur la définition de la notion de « gel des fonds ».
56. Or, le gel des fonds (27) est une action visant à empêcher, en particulier pour ce qui concerne l’affaire au principal, tout mouvement ou transfert de fonds ou encore tout accès à ceux‑ci qui aurait pour conséquence une modification de leur propriété ou de leur possession. L’objectif est de limiter au maximum les opérations susceptibles d’être engagées sur des fonds gelés (28), quand bien même elles n’auraient pas pour effet de faire sortir des biens du patrimoine du débiteur (29). Dans l’arrêt du 12 mars 2026, EM System (30), la Cour a rappelé le principe selon lequel la mesure de gel des fonds ne peut être levée par une juridiction nationale tant que cette mesure n’a pas été retirée (31).
57. En outre, les articles 8 à 11 ainsi que 13 et 14 du règlement 2016/44 (32) régissent, par dérogation à son article 5, les conditions dans lesquelles les autorités compétentes des États membres énumérées à l’annexe IV de ce règlement (33) peuvent autoriser le déblocage ou l’utilisation ou encore la mise à disposition de certains fonds ou ressources économiques gelés (34). Aucune de ces dispositions ne prévoit de déblocage des fonds sur la base d’une décision judiciaire postérieure à la décision de gel des fonds et a fortiori une décision qui constaterait un enrichissement illicite de la personne désignée, à la demande de l’État de Libye.
58. Par conséquent, je partage l’avis de la Commission selon lequel, « [s]i un organe d’un État – tel que les juridictions des États membres – devait se prononcer sur le transfert au peuple libyen des avoirs gelés sans décision spécifique du [Conseil de sécurité], il violerait les obligations découlant de ces résolutions » et « aucune décision de la juridiction de renvoi ne devrait avoir d’effet sur la mise en œuvre et l’application de la décision [2015/1333] et du règlement [...] 2016/44, en particulier le gel des fonds de [Muatassim Kadhafi], qui constitue une mise en œuvre dans l’Union de la résolution 1970 (2011) ».
59. À cet égard, la Commission a indiqué, lors de l’audience, que, selon le Groupe d’experts, le jugement du 28 juin 2022, qui ordonne la restitution des fonds à l’État de Libye, constitue une violation du gel des avoirs (35). Elle a également rappelé la dernière résolution 2819 (2026) (36) qui maintient ce dispositif (37).
60. Enfin, l’obligation d’assurer l’effectivité des mesures restrictives adoptées par l’Union est une règle essentielle dans l’ordre juridique de l’Union (38). En effet, il convient de rappeler que « des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques » sont adoptées par le Conseil de l’Union européenne sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), sur la base de décisions adoptées par le Conseil sur le fondement de l’article 29 TUE. Elles « définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique ». Les règlements pris sur la base de l’article 215 TFUE se rattachent, au regard de leurs objectifs et de leur contenu, à ces décisions, qui définissent voire précisent l’objet des mesures restrictives à adopter, et constituent l’instrument pour leur donner effet à l’échelle de l’Union (39). Le respect de ces règlements est primordial pour garantir les objectifs de la PESC au sein de l’Union, énoncés à l’article 21 TUE (40). Ainsi, les dispositions du droit primaire ou dérivé qui revêtent une importance fondamentale pour l’ordre juridique institué par les traités ou l’accomplissement des missions confiées à l’Union font partie de l’ordre public européen (41). Tel est le cas, à mon sens, des mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Libye qui s’imposent aux juridictions nationales.
61. La question du caractère d’ordre public des mesures restrictives est au cœur de deux renvois préjudiciels dont la Cour est saisie dans le cadre de la reconnaissance et de l’exécution de sentences arbitrales, qui sont actuellement pendants. Dans ses conclusions présentées le 26 février 2026 dans l’affaire Reibel (42), l’avocat général Biondi s’est prononcé sur le caractère essentiel et/ou l’importance fondamentale du règlement (UE) no 833/2014 (43) pour l’accomplissement des missions confiées à l’Union. Il a considéré qu’il était nécessaire et suffisant de reconnaître que l’article 11, paragraphe 1, de ce règlement fait partie de l’ordre public de l’Union (44). La même question est posée en termes généraux dans l’affaire Graudu sabiedrība (C-701/25) (45). De même, dans ses conclusions présentées le 19 mars 2026 dans l’affaire DNO Yemen (46), l’avocat général Szpunar relève que « toutes les parties intervenantes à la présente affaire tiennent pour acquis que l’article 2, paragraphe 2, du règlement [(UE)] no 1352/2014 [(47), relatif aux effets du gel de fonds ou ressources économiques,] relève de l’ordre public de l’Union » (48). Dans toutes ces affaires, l’enjeu est de définir dans quelles conditions doit s’exercer le contrôle juridictionnel au regard de règlements européens qui mettent en œuvre des mesures restrictives et qui, par principe, produisent directement leurs effets devant les juridictions nationales. Dans l’affaire Graudu sabiedrība (C-701/25), comme dans l’affaire Čiekuri-Shishki (C-480/24) (49), la Cour est invitée à se prononcer sur la possibilité de réserver l’exécution d’une décision qui porte sur des fonds gelés. J’estime que la détermination de l’office du juge est transposable quels que soient les procédures engagées au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et les règlements pris en matière de mesures restrictives dont les contenus sont analogues. En l’espèce, doit être soulignée la particularité majeure de la procédure. Elle ne porte pas sur un éventuel contournement des mesures restrictives prises contre des personnes concernées par le gel des fonds, qui pourrait justifier, le cas échéant, l’exécution différée d’une décision dans l’attente que celles-ci ne relèvent plus du champ d’application du règlement en cause (50).
62. Il résulte de tout ce qui précède que les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour statuer sur une demande de restitution de fonds gelés à l’État de Libye, à sa demande.
63. En conséquence, je suis d’avis que l’interprétation des dispositions du règlement Rome II visées dans les questions préjudicielles n’est pas pertinente pour résoudre le litige au principal.
64. Je propose donc à la Cour de juger que la présente demande de décision préjudicielle est irrecevable.
65. Toutefois, la Cour pourrait ne pas partager cette analyse si elle considère que, en raison de l’interdiction de prendre une décision sur la restitution de fonds gelés, l’examen de la demande de décision préjudicielle doit être limité au premier volet de l’action engagée par l’État de Libye, à savoir « faire constater que les actifs du défunt se trouvant à Malte, soit en son nom propre, soit au nom de tiers, ont été détenus en violation de la législation libyenne ». L’interprétation sollicitée par la juridiction de renvoi servirait alors à la seule fin de prendre une décision sur la détention irrégulière des fonds gelés appartenant à Muatassim Kadhafi, sans pour autant désigner de propriétaire ou de victime d’un dommage et, par conséquent, sans pouvoir ordonner que celui-ci, en l’occurrence l’État de Libye, les récupère.
66. Dans cette hypothèse, la Cour devrait prendre position sur la nature de l’action engagée par l’État de Libye. Je vais donc, à titre subsidiaire, examiner les différents éléments de réponse à cette question avant de me prononcer sur celle de savoir si cette action entre dans le champ d’application du règlement Rome II. Les propositions de réponse aux deuxième et troisième questions préjudicielles en dépendent.
B. À titre subsidiaire, sur la nature de l’action engagée par l’État de Libye
67. En l’espèce, faute de pouvoir engager des poursuites pénales contre Muatassim Kadhafi en raison de son décès, l’État de Libye a engagé contre des héritiers de celui-ci et la société enregistrée à son nom une action aux fins de restitution de fonds gelés, au motif qu’ils seraient détenus en violation de la loi libyenne (51).
68. Le terme « restitution » figure à l’article 6 de la loi no 3 de 1986 et à l’article 12 de la loi no 10 de 2002 ainsi qu’à son article 11, paragraphe 3, s’agissant des obligations des héritiers de l’auteur principal ayant commis les faits justifiant cette restitution.
69. En réponse à la question de la Cour sur la nature de l’action engagée dans l’affaire au principal, le représentant de l’État de Libye, CK et SM ont exposé que cette action vise à obtenir la réparation d’un dommage causé par un délit. Elle serait de nature civile et pourrait être exercée par toute victime d’une infraction pénale. De l’avis du gouvernement maltais, la procédure en cause tend à déterminer si l’État de Libye est propriétaire des biens litigieux. Selon la Commission, l’action en restitution en cause est une action en confiscation de biens mal acquis.
70. En premier lieu, j’observe que la juridiction de renvoi précise que la demande de l’État de Libye porte sur l’intégralité des fonds détenus par Muatassim Kadhafi sur des comptes bancaires ouverts à Malte. L’État de Libye fait valoir que ces fonds ont pour origine des profits illicites réalisés en violation de la législation libyenne.
71. Cette juridiction expose que la demande de l’État de Libye a été accueillie sur le fondement des articles 6 de deux lois spéciales, à savoir la loi no 10 de 2002 (« loi d’épuration ») et la loi no 3 de 1986 (« D’où avez-vous obtenu cela ? »).
72. Elle souligne que, en vertu de la loi no 10 de 2002, l’action principale dirigée contre un prévenu est de nature pénale, mais que, en raison du décès de Muatassim Kadhafi, seules les dispositions sur les conséquences civiles que peut tirer l’autorité chargée de constater la commission de faits pénalement répréhensibles ont été mises en œuvre devant une juridiction maltaise. Ces dispositions sont celles de l’article 6 de la loi no 3 de 1986, qui suit les articles définissant les infractions et les peines encourues. Cet article dispose que le tribunal ordonne la restitution des fonds obtenus de manière illicite au Trésor public. Il s’agit également de l’article 12 de la loi no 10 de 2002, qui prévoit que le ministère public peut demander d’inclure « dans la partie civile de l’action » (52) toute personne concernée aux fins de condamnation à la restitution des fonds dont le montant sera égal à celui des gains obtenus de manière illicite.
73. Il ressort de cette réglementation que la décision doit reposer sur la déclaration d’enrichissement illicite, qui détermine automatiquement le sort de l’intégralité des fonds en cause. Il ne s’agit pas d’évaluer l’indemnisation d’un ou des préjudice(s) subi(s).
74. En second lieu, il peut en être déduit qu’il ne s’agit pas non plus d’une action visant à déterminer qui du demandeur ou du défendeur est titulaire du droit de propriété sur les fonds litigieux.
75. À cet égard, la question se pose, dès lors que le gouvernement maltais analyse le litige comme étant une revendication d’un droit de propriété (53).
76. Or, au soutien de la demande formée en application des dispositions de la loi no 3 de 1986 et de la loi no 10 de 2002, il n’est pas exigé que soit rapportée la preuve de ce que l’État de Libye était le propriétaire des biens en cause. La procédure engagée par cet État est fondée sur la présomption qu’il est victime du fait que des avoirs ont été obtenus illégalement en violation des deux lois spéciales qu’il a invoquées.
77. Ce constat est corroboré par le fait que le jugement du 28 juin 2022, critiqué devant la juridiction de renvoi, ne contient pas dans son dispositif de déclaration sur la propriété des avoirs en cause. En revanche, y figure une motivation détaillée sur l’absence de preuves que les actifs de Capital Resources proviennent de ressources justifiées (54).
78. Enfin, la question de savoir si les fonds appartiennent effectivement à l’État de Libye devrait être tranchée dans le cadre d’une procédure qui aurait ce seul objet, en raison de la définition du gel des fonds (55) et du régime de celui-ci.
79. De mon point de vue, c’est en ce sens que doit être compris l’extrait du rapport du Groupe d’experts, du 15 février 2014 (56), qui est cité dans le jugement du 23 octobre 2017 en ces termes : « [a]u paragraphe 246 du rapport [du Groupe d’experts S/2014/106], il est indiqué que les avoirs gelés de ces “personnes désignées” restent leur propriété personnelle et que tout transfert au gouvernement libyen en raison d’une dérogation au gel des avoirs constituerait un transfert illégal de propriété. Au paragraphe 247 de ce rapport, il est indiqué que le Groupe d’experts “n’ignore pas qu’un volume considérable des avoirs en question a été acquis de façon illicite par certaines personnes inscrites sur la Liste et il fait tout son possible, dans le cadre de son mandat, pour déterminer où ces avoirs ont été dissimulés afin qu’ils puissent être dûment gelés, conformément aux résolutions. Il estime que les avoirs régulièrement détenus par des personnes n’appartiennent pas à l’État de Libye, à moins de démontrer qu’ils ont été dérobés à ce dernier, ce qui, conformément au droit, ne peut se faire que par la voie d’une procédure régulière devant une juridiction compétente [...]. Le Groupe d’experts est très soucieux de faire en sorte que tous les avoirs mal acquis en Libye par des personnes désignées soient gelés et mis à la disposition du peuple libyen, dans l’intérêt de celui-ci, mais seulement selon des méthodes conformes au droit” ». Il est ajouté dans ce jugement que « [l]e paragraphe 248 [dudit] rapport indique que cette procédure judiciaire peut être engagée de deux manières, à savoir i) en saisissant les juridictions libyennes afin de déterminer si le transfert initial des avoirs à la personne en question était légal ou non. S’il s’avère que le transfert était illégal, une ordonnance de confiscation peut alors être rendue et “une commission rogatoire internationale pourrait être transmise selon les modalités établies dans le cadre de l’entraide judiciaire, aux fins de l’application de cette décision” ou ii) plus concrètement, l’engagement par les autorités libyennes d’une procédure devant les juridictions de l’État membre concerné, c’est-à-dire là où les avoirs ont été gelés, à l’instar de l’affaire The State of Libya vs. Capitana Seas Limited [(57)], tranchée par la [High Court of Justice (England & Wales), King’s Bench Division (Commercial Court) (Haute Cour de justice [Angleterre et pays de Galles], division du King’s Bench [chambre commerciale])]. Le rapport ajoute ensuite que “[d]ès lors qu’il serait établi que la société en question et ses avoirs ne font pas régulièrement partie du patrimoine de la personne désignée, au motif qu’ils ont été acquis de façon illicite, ils cesseraient automatiquement d’être visés par les mesures de gel des avoirs et leur propriété pourrait être transférée en toute légalité au Gouvernement libyen” » (58).
80. Il convient donc de distinguer la question de la revendication de la propriété des fonds, qui suppose de rapporter la preuve que ceux-ci appartenaient dès l’origine au requérant, de celle du constat de l’illicéité de l’obtention de biens. Dans ces deux cas, la décision subséquente de restitution spécialement à l’État de Libye (ou confiscation ou récupération) (59) des fonds gelés devrait être régie par des dispositions particulières du règlement 2016/44 (60) ou par des décisions du Conseil de sécurité.
81. Dans ces conditions, la Cour pourrait retenir qu’elle est compétente pour répondre à la demande de décision préjudicielle en déclarant que, en raison des limites fixées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement 2016/44, combiné à son article 1er, sous b), son interprétation portera sur l’action de l’État de Libye de nature civile qui a pour objet d’obtenir l’application de la présomption de biens mal acquis invoquée par cet État, excluant ainsi ses effets, à savoir, à défaut de preuve contraire, la confiscation des fonds détenus au nom de Muatassim Kadhafi.
82. Par conséquent, il reste à déterminer si une telle action relève du champ d’application du règlement Rome II, ce qui conduit à préciser quels sont les contours de la notion de « matière civile et commerciale », au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement.
C. À titre subsidiaire, sur l’applicabilité du règlement Rome II
83. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’action engagée par l’État de Libye relève de la notion de « matière civile et commerciale », au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement Rome II.
1. Remarques liminaires
84. Premièrement, c’est, en principe, au stade de la vérification de sa compétence internationale sur le fondement du règlement (UE) no 1215/2012 (61) que la juridiction d’un État membre tranche la question de savoir si le litige dont elle est saisie relève de la matière civile et commerciale (62). Or, il ne ressort pas de la demande de décision préjudicielle ni du dossier transmis à la Cour que l’applicabilité de ce règlement ait été examinée (63).
85. Toutefois, cette absence de vérification de la compétence internationale n’est pas de nature à remettre en cause la reconnaissance des décisions rendues (64). J’en déduis que la demande de décision préjudicielle doit être examinée par la Cour indépendamment de toute considération sur la compétence internationale des juridictions maltaises saisies.
86. Deuxièmement, dès lors que, en l’espèce, l’État de Libye fait valoir des droits soumis à l’application de sa loi nationale, il y a lieu de relever que le règlement Rome II ne contient aucune précision concernant les situations impliquant des pays tiers, d’une part, et que l’article 3 de ce règlement permet le choix d’une loi qui n’est pas celle d’un État membre, d’autre part.
87. Troisièmement, dès lors que le considérant 7 du règlement Rome II invite à interpréter ce règlement de manière cohérente notamment avec le règlement no 44/2001 (65), la jurisprudence de la Cour relative au champ d’application de cet instrument et du règlement Bruxelles I bis, qui lui a succédé, doit servir de référence.
88. Quatrièmement, il ressort du jugement du 28 juin 2022 que l’applicabilité du règlement Rome II a été débattue à l’initiative de CK, au nom de CD et de Capital Resources. Il a fait valoir que, selon la loi maltaise, qui serait applicable en vertu de ce règlement, l’action de l’État de Libye, qui relèverait de la responsabilité civile, serait prescrite (66).
2. Sur l’action engagée par l’État de Libye examinée à la lumière de l’interprétation de la notion de « matière civile et commerciale »
89. La juridiction de renvoi n’a pas détaillé au regard de la jurisprudence de la Cour ce qui nourrit ses doutes quant à l’action dont elle est saisie.
90. Certes, la Cour ne s’est pas prononcée sur l’interprétation de la notion de « matière civile et commerciale » qui délimite le champ d’application du règlement Rome II.
91. Cependant, ce règlement fournit deux explications utiles. Il peut d’emblée être constaté que l’action dans l’affaire au principal est fondée sur l’enrichissement illicite de Muatassim Kadhafi du fait de sa qualité de militaire. Or, le considérant 9 dudit règlement est ainsi libellé : « [l]es actions fondées sur des actes accomplis dans l’exercice de la puissance publique (“acta iure imperii”) devraient englober les cas où sont mis en cause des fonctionnaires agissant au nom de l’État ainsi que la responsabilité de l’État, y compris lorsqu’il s’agit d’actes commis par des agents publics officiellement mandatés. Par conséquent, ces cas devraient être exclus du champ d’application du présent règlement ». Sous réserve des vérifications de la juridiction de renvoi, les actes imputés à Muatassim Kadhafi ne relèvent pas de ces cas.
92. En outre, le considérant 7 du même règlement (67) préconise de rechercher l’interprétation de cette notion qui figure notamment à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement Bruxelles I bis, au motif que le libellé de cet article est quasiment identique à celui de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement Rome II.
93. Dès lors, il convient de rappeler les critères retenus par la Cour dans sa jurisprudence sur l’interprétation de la notion de « matière civile et commerciale ».
94. Selon une jurisprudence constante, afin de qualifier une action comme relevant de la « matière civile ou commerciale », la Cour examine les éléments qui caractérisent la nature des rapports juridiques entre les parties au litige ou l’objet de celui-ci ou, alternativement, le fondement et les modalités d’exercice de l’action intentée (68).
95. La Cour a ainsi considéré que, si certains litiges opposant une autorité publique à une personne de droit privé peuvent relever du champ d’application du règlement Bruxelles I bis, il en est autrement lorsque l’autorité publique agit dans l’exercice de la puissance publique (69), ce qui se manifeste par l’exercice de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers (70).
96. En ce qui concerne le litige au principal, il convient de rappeler que l’État de Libye a engagé contre les héritiers de Muatassim Kadhafi et Capital Resources une procédure civile devant une juridiction maltaise sur la base de lois spéciales de nature pénale, à savoir la loi no 3 de 1986 et la loi no 10 de 2002, en raison d’actes prétendument illicites qui auraient été commis par Muatassim Kadhafi.
97. Ainsi, premièrement, il résulte des dispositions pertinentes de ces lois, telles que citées par la juridiction de renvoi, que l’action engagée par l’État de Libye vise à sauvegarder des intérêts publics (71). En effet, lesdites lois sanctionnent des profits illicites commis, en particulier, par des agents publics, y compris les membres des forces armées (72), dont l’État de Libye s’estime victime. Les mêmes lois, qui imposent la restitution de gains illicites à toute personne (sans distinction selon qu’elle est physique ou morale (73)) qui en serait propriétaire, même en cas de décès de la personne responsable, ne peuvent donc pas fonder une action des particuliers. Par conséquent, le rapport juridique existant devrait être qualifié de droit public (74).
98. Deuxièmement (75), il ressort également de ces dispositions que l’action en cause au principal a été introduite par l’État de Libye dans l’exercice des pouvoirs exorbitants du droit commun, qui lui sont conférés.
99. En effet, d’abord, je relève que la procédure mise en œuvre pour les personnes visées par la loi no 10 de 2002 repose sur les pouvoirs d’enquête attribués à un comité sur la base de présomptions de gain illicite (76). Le ministère public est informé par ce comité en cas de suspicion de profit illicite (77) et est chargé de la partie civile de l’action pénale, en pouvant y inclure le conjoint et les enfants de l’auteur principal ainsi que d’autres personnes concernées par ces gains illicites (78). Ces pouvoirs ne peuvent être exercés que par ces autorités publiques (79).
100. Ensuite, je rappelle que, s’agissant des héritiers de Muatassim Kadhafi contre lesquels l’action de l’État de Libye est dirigée, la juridiction de renvoi cite l’article 11, paragraphe 3, de la loi no 10 de 2002, sur le fondement duquel la restitution des fonds illicites par les héritiers de l’auteur des infractions décédé peut être ordonnée par un tribunal libyen. Or, l’affaire au principal met en évidence que la demande de restitution peut être formée par l’État de Libye devant le tribunal d’un État membre, sans qu’une procédure pénale ait été engagée en Libye contre Muatassim Kadhafi avant son décès.
101. Dans ces conditions, l’action engagée par l’État de Libye n’est pas comparable à une action en réparation fondée sur une infraction devant une juridiction saisie de l’action publique qui peut connaître de l’action civile, telle que celle visée à l’article 7, point 3, du règlement Bruxelles I bis (80), et qui peut être exercée par toute personne. Je précise que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 21 avril 1993, Sonntag (81), invoqué par l’État de Libye, la demande en réparation était formée contre le prévenu devant une juridiction pénale et que celle-ci y a fait droit à la suite de la condamnation pénale (82). Je suis donc d’avis que le droit à restitution à l’origine de l’action intentée au principal tel qu’exercé par l’État de Libye est ouvert dans des conditions prévues pour les seules autorités étatiques.
102. L’État de Libye soutient aussi que le transfert aux héritiers en vertu des principes de droit civil des droits et obligations du défunt à l’égard de créanciers suffit à justifier que l’action a été dirigée contre les héritiers comme pourrait le faire toute personne. Cependant, d’une part, ce fondement civil de droit commun n’est pas visé dans la décision de renvoi (83). D’autre part, cet argument ne suffit pas, à mon sens, pour considérer qu’une personne privée peut engager une action en réparation contre les héritiers d’un auteur de dommages sans que la culpabilité ou la responsabilité de celui-ci ait été reconnue préalablement, a fortiori lorsque l’action est engagée contre la société dont ce dernier était le seul actionnaire.
103. Enfin, je constate que, s’agissant des bénéficiaires des restitutions qui peuvent être ordonnées, les dispositions visées par la juridiction de renvoi ne prévoient pas de restitution en faveur des personnes privées. La seule disposition citée, à savoir l’article 6 de la loi no 3 de 1986 (84), qui suit directement les articles définissant les infractions et les peines encourues (85), prévoit que le Trésor public a droit aux fonds dont l’obtention illicite a été établie.
104. Pour l’ensemble de ces raisons, selon moi, l’action de l’État de Libye est fondée sur des dispositions qui manifestent l’exercice de prérogatives de puissance publique, ce qui exclut cette action de la notion de « matière civile et commerciale ».
105. Je propose donc à la Cour de juger que le règlement Rome II n’est pas applicable et, par conséquent, de ne pas répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles, qui ont pour objet une interprétation d’autres dispositions de ce règlement.
V. Conclusion
106. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de dire pour droit que la demande de décision préjudicielle introduite par la Qorti tal-Appell (cour d’appel, Malte), par décision du 28 avril 2025, est irrecevable.
À titre subsidiaire, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Qorti tal-Appell (cour d’appel) de la manière suivante :
L’article 1er, paragraphe 1, du règlement (CE) no 864/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 11 juillet 2007, sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (« Rome II »),
doit être interprété en ce sens que :
une action, telle que celle en cause au principal, qui est engagée par un État tiers aux fins de restitution de fonds détenus dans un État membre, au motif qu’ils auraient été obtenus illicitement par l’un de ses ressortissants décédé, et qui est fondée sur des lois spéciales, conférant à cet État des pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre les particuliers, ne relève pas de la notion de « matière civile et commerciale », au sens de cette disposition.
1 Langue originale : le français.
i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
2 JO 2007, L 199, p. 40, ci-après le « règlement Rome II ».
3 Ci-après le « représentant de l’État de Libye ».
4 Dans les présentes conclusions, j’utiliserai l’orthographe la plus courante en langue française de cette identité. Pour d’autres orthographes, voir points 5 et 12 des présentes conclusions.
5 Ci-après le « Groupe d’experts ».
6 Ce mandat a été prolongé jusqu’au 15 août 2027 [voir paragraphe 24 de la résolution 2819 (2026)].
7 Dans la version en langue française de l’annexe II du règlement (UE) 2016/44 du Conseil, du 18 janvier 2016, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant le règlement (UE) no 204/2011 (JO 2016, L 12, p. 1), le prénom est orthographié ainsi : Mouammar. Dans les présentes conclusions, j’utiliserai l’orthographe la plus courante en langue française de cette identité, à savoir Mouammar Kadhafi.
8 Voir, notamment, en termes analogues, paragraphe 20 de la résolution 1973 (2011) du Conseil de sécurité, du 17 mars 2011, ainsi que réaffirmation des intentions du Conseil de sécurité au paragraphe 14 de sa résolution 2701 (2023), du 19 octobre 2023, et au paragraphe 13 de sa résolution 2769 (2025), du 16 janvier 2025, qui énonce : « [Le Conseil de sécurité s]ouligne que les avoirs gelés en application du paragraphe 17 de la résolution 1970 (2011) doivent, à une étape ultérieure, être mis à la disposition du peuple libyen et utilisés à son profit, insiste sur le fait que les mesures de gel des avoirs sont prises à des fins de protection, et demande à tous les États Membres concernés de protéger ces avoirs pour en faire bénéficier le peuple libyen à l’avenir, notamment en empêchant le détournement et l’utilisation à mauvais escient des fonds gelés. » Dans la résolution 2819 (2026), le paragraphe 13 est complété notamment sur les mesures à prendre par les États membres concernés pour la préservation de la valeur des avoirs gelés.
9 Décision du Conseil du 28 février 2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2011, L 58, p. 53).
10 Règlement du Conseil du 2 mars 2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2011, L 58, p. 1).
11 Décision du Conseil du 31 juillet 2015 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye et abrogeant la décision 2011/137/PESC (JO 2015, L 206, p. 34).
12 Les précisions suivantes y figurent : « Renseignements divers : inscrit en vertu des paragraphes 15 et 17 de la résolution 1970 [(2011)] (interdiction de voyager et gel des avoirs). État/lieu présumé : décédé ». Elles ont été complétées par l’annexe du règlement d’exécution (UE) 2017/489 du Conseil, du 21 mars 2017, mettant en œuvre l’article 21, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/44 du Conseil concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Libye (JO 2017, L 76, p. 3) ainsi : « Serait décédé à Syrte, en Libye, le 20 octobre 2011. Notice spéciale INTERPOL-Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies site web : https://www.interpol.int/fr/notice/search/un/5525915. »
13 Pour la République de Malte, l’adresse Internet qui est inscrite à l’annexe IV du règlement 2016/44 est la suivante : https://smb.gov.mt/.
14 Règlement du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (JO 2001, L 12, p. 1).
15 La juridiction de renvoi précise qu’aucune procédure judiciaire n’a été engagée en Libye par l’État de Libye, en particulier en matière pénale, en raison du décès de Muatassim Kadhafi.
16 Disponible à l’adresse Internet suivante : https://ecourts.gov.mt/onlineservices/Judgements/PrintPdf?JudgementId=0&CaseJudgementId=108575, ci-après le « jugement du 23 octobre 2017 ». Cette décision a été versée au dossier de la Cour.
17 Disponible à l’adresse Internet suivante : https://ecourts.gov.mt/onlineservices/Judgements/PrintPdf?CaseJudgementId=132984&JudgementId=0, ci-après le « jugement du 28 juin 2022 ». Cette décision a été versée au dossier de la Cour.
18 Voir, à ma connaissance, seul document qui fait état de la radiation en cas de décès de la personne concernée : note du 3 juillet 2024 du Secrétariat général du Conseil aux délégations (document 11623/24)] sur les « Mesures restrictives (sanctions) – Mise à jour des meilleures pratiques de l’UE en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives », s’agissant des sanctions autonomes de l’Union (point 18).
19 Voir arrêts du 21 avril 1988, Pardini (338/85, EU:C:1988:194, point 8), ainsi que du 22 octobre 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, point 36 et jurisprudence citée).
20 Voir arrêts du 22 octobre 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, point 37 et jurisprudence citée), ainsi que du 1er août 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, EU:C:2025:597, point 34).
21 Voir arrêts du 22 octobre 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C‑652/22, EU:C:2024:910, point 38), et du 1er août 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, EU:C:2025:597, point 35).
22 Voir point 34 des présentes conclusions. À la page 12 du jugement du 23 octobre 2017, il est précisé que l’Avukat Ġenerali ta’ Malta (procureur général de Malte) a informé la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil) que l’Uffiċċju tal-Avukat Ġenerali ta’ Malta (bureau du procureur général de Malte) avait reçu une communication du Groupe d’experts selon lequel « les biens faisant l’objet d’une réclamation, la société et les actifs connus sous le nom de Capital Resources [...], détenus à 100 % par Muatassim Kadhafi, ainsi que tout autre actif lui appartenant, doivent rester gelés conformément à la mesure de gel des avoirs. De même, les actifs détenus ou contrôlés par [CD] doivent être gelés conformément à ladite mesure ».
23 Voir p. 32 et 33 de ce jugement, auxquelles sont citées deux dispositions prévoyant la mise à disposition des avoirs gelés au peuple libyen et dans son intérêt, dont le paragraphe 18 de la résolution 1970 (2011). Voir point 6 des présentes conclusions.
24 Voir p. 50 du jugement du 28 juin 2022. Texte en gras figurant dans ce jugement.
25 Voir point 52 des présentes conclusions.
26 Dans le jugement du 23 octobre 2017, il est précisé, d’une part, que l’État de Libye a fait valoir que « Muatassim Kadhafi n’aurait pas pu accumuler, avec le salaire qu’il percevait en tant qu’officier de l’armée libyenne, tous ces avoirs détenus à son nom ou au nom de tiers ici à Malte et que ces avoirs ont été accumulés en violation des lois militaires de l’État de Libye applicables aux officiers des forces armées libyennes et/ou en abusant de la fonction qu’il occupait au détriment des fonds publics libyens, ces avoirs devant donc être restitués à l’État de Libye ». D’autre part, « [l]a présente affaire porte [...] sur l’obligation que [...] Muatassim Kadhafi aurait eue, en vertu de la loi martiale libyenne, c’est-à-dire du droit public libyen, de ne pas exercer d’activités commerciales tant qu’il restait membre de l’armée libyenne ».
27 Voir définition énoncée à l’article 1er, sous b), du règlement 2016/44, citée au point 9 des présentes conclusions. Voir, à cet égard, pour une analyse détaillée de cette notion définie en substance en termes analogues dans d’autres règlements, mes conclusions dans l’affaire SBK Art (C‑465/24, EU:C:2025:732, points 22 à 29 ainsi que points 31 à 33 et jurisprudence citée).
28 Voir arrêt du 12 mars 2026, SBK Art (C‑465/24, EU:C:2026:187, point 43 et jurisprudence citée).
29 Voir arrêt du 11 novembre 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, point 59).
30 C‑84/24, EU:C:2026:181.
31 Voir arrêt du 12 mars 2026, EM System (C‑84/24, EU:C:2026:181, point 118).
32 Voir point 13 des présentes conclusions.
33 Voir, pour la République de Malte, note en bas de page 13 des présentes conclusions.
34 Voir, sur le principe selon lequel il convient d’apprécier la possibilité de mettre en œuvre une mesure sur des avoirs gelés en fonction des seuls effets juridiques qu’elle déploie, et non en fonction de la cause de la créance afférente à cette mesure, arrêt du 11 novembre 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, point 63).
35 Voir rapport du Groupe d’experts communiqué au Conseil de sécurité le 12 novembre 2024, disponible à l’adresse Internet suivante : https://docs.un.org/fr/S/2024/914, point VII, A (p. 53). Lors de l’audience, le gouvernement maltais a indiqué qu’un avis contraire aurait été rendu. Faute de références communiquées, mes recherches sur le site Internet regroupant les rapports du Groupe d’experts (https://main.un.org/securitycouncil/fr/sanctions/1970/panel-experts/reports) ont été infructueuses (voir dernier rapport datant du 24 mars 2026). Il peut seulement être précisé que la formulation de l’avis laisse penser que la décision en cause aurait été exécutée. Or, tel n’est pas le cas en raison de l’appel pendant (voir précisions figurant à l’annexe 91 de ce premier rapport) dans le cadre duquel la Cour est saisie de la présente demande de décision préjudicielle.
36 Voir point 4 des présentes conclusions.
37 Voir notamment paragraphes 13 et 17 de la résolution 2819 (2026).
38 Voir, par analogie, conclusions de l’avocat général Norkus présentées le 4 septembre 2025 dans l’affaire Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, points 3, 28, 75 et 77).
39 Voir arrêt du 16 octobre 2025, Timchenko et Timchenko/Conseil (C‑805/24 P, EU:C:2025:792, points 20 à 24 et jurisprudence citée).
40 Voir note point « I/A » du 2 juillet 2024 du Secrétariat général du Conseil au Comité des représentants permanents/Conseil (document 11618/24) sur les « Lignes directrices relatives aux sanctions – mise à jour », partie H, relative à la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité.
41 Voir arrêt du 1er août 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, point 87).
42 C‑802/24, EU:C:2026:110.
43 Règlement du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).
44 Voir conclusions de l’avocat général Biondi dans l’affaire Reibel (C‑802/24, EU:C:2026:110, points 63 à 66 ainsi que 69 et 70).
45 Par sa première question préjudicielle, la Rīgas apgabaltiesa (cour régionale de Riga, Lettonie) cherche à savoir, en substance, si la violation du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), doit être considérée comme étant une violation de l’ordre public de l’Union.
46 C‑842/24, EU:C:2026:233.
47 Règlement du Conseil du 18 décembre 2014 concernant des mesures restrictives eu égard à la situation au Yémen (JO 2014, L 365, p. 60). L’article 2, paragraphe 2, de ce règlement dispose que « [n]uls fonds ni ressources économiques ne sont mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes inscrits sur la liste figurant à l’annexe I, ou utilisés à leur profit ».
48 Voir conclusions de l’avocat général Szpunar dans l’affaire DNO Yemen (C‑842/24, EU:C:2026:233, point 109 ainsi que, en particulier, note en bas de page 76 et jurisprudence citée).
49 Dans ses conclusions présentées le 4 septembre 2025 dans l’affaire Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672), qui n’avait pas pour objet la reconnaissance d’une sentence arbitrale, l’avocat général Norkus a considéré qu’une juridiction nationale peut, en principe, statuer sur des demandes de nature civile à condition qu’elle garantisse que sa décision ne contrevient pas aux dispositions relatives aux sanctions prévues par le règlement no 269/2014 (point 78).
50 Voir point 58 des présentes conclusions.
51 Voir points 35 et 36 ainsi que note en bas de page 26 des présentes conclusions.
52 Souligné dans la demande de décision préjudicielle.
53 Voir point 69 des présentes conclusions.
54 Voir p. 46 et 47 du jugement du 28 juin 2022.
55 Voir point 56 des présentes conclusions. La Cour a jugé que la mesure de gel est une mesure conservatoire qui n’a pas à elle seule d’incidence sur la propriété des avoirs faisant l’objet de cette mesure. Voir arrêt du 15 décembre 2022, Instrubel e.a. (C‑753/21 et C‑754/21, EU:C:2022:987, points 50 et 51 ainsi que jurisprudence citée).
56 Disponible à l’adresse Internet suivante : https://docs.un.org/fr/S/2014/106, ci-après le « rapport du Groupe d’experts S/2014/106 ».
57 Cet arrêt a été cité par l’État de Libye à l’appui de sa requête. Il est commenté ainsi au paragraphe 249 du rapport du Groupe d’experts S/2014/106 : « Cette approche a déjà été suivie dans une procédure engagée par le Gouvernement libyen devant la [High Court of Justice (England & Wales), King’s Bench Division (Commercial Court) (Haute Cour de justice [Angleterre et pays de Galles], division du King’s Bench [chambre commerciale], Royaume-Uni)]. Cette affaire concernait un bien immobilier détenu au Royaume-Uni par la société Capitana Seas Ltd., dont le propriétaire effectif était une autre personne inscrite sur la Liste, Saadi Kadhafi. Après avoir entendu les arguments du Gouvernement libyen, la Cour a conclu que le bien en question avait été irrégulièrement transféré de l’État [de Libye] à Saadi Kadhafi et que ce dernier le détenait donc pour le compte du peuple libyen, qui en était le véritable propriétaire (voir annexe XIV [de ce rapport]). Étant donné que le bien n’avait jamais été régulièrement transféré à Saadi Kadhafi, il n’était pas visé par le gel des avoirs ».
58 La recommandation du Groupe d’experts adressée au Conseil de sécurité en matière de gel des avoirs est la suivante au paragraphe 288 du rapport du Groupe d’experts S/2014/106 : « Au paragraphe 18 de sa résolution 1970 (2011), le Conseil de sécurité indique que les avoirs gelés devraient “à un stade ultérieur être mis à disposition pour le peuple libyen et dans son intérêt”. Cette disposition a créé la confusion, le Gouvernement libyen ayant réclamé des avoirs gelés parce qu’ils appartenaient à des personnes inscrites sur la Liste. Le Groupe d’experts recommande au Conseil de sécurité, dans ses prochaines résolutions relatives au régime de sanctions contre la Libye, de s’intéresser aux mécanismes d’affectation des avoirs gelés, en particulier ceux appartenant à des individus inscrits sur la Liste. Il faut notamment que : a) Les actifs libyens volés par ces individus et gelés pour cette raison soient dûment récupérés par l’État concerné dans le cadre d’une procédure judiciaire ; b) Les droits de propriété des individus concernés ne soient pas bafoués ».
59 Termes tirés du rapport du Groupe d’experts S/2014/106. Voir point 79 et note en bas de page 58 des présentes conclusions.
60 Voir point 13 des présentes conclusions.
61 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (JO 2012, L 351, p. 1), ci-après le « règlement Bruxelles I bis ».
62 Voir, en ce sens, arrêts du 16 juin 2016, Universal Music International Holding (C‑12/15, EU:C:2016:449, point 44 et jurisprudence citée), ainsi que du 13 février 2025, Athenian Brewery et Heineken (C‑393/23, EU:C:2025:85, points 41 à 43 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêt du 14 juillet 2022, EPIC Financial Consulting (C‑274/21 et C‑275/21, EU:C:2022:565, point 57 et jurisprudence citée). La Cour a précisé que le règlement no 44/2001, abrogé et remplacé par le règlement Bruxelles I bis, est applicable à un litige entre un défendeur ayant son domicile dans un État membre et un demandeur d’un État tiers [voir arrêt du 17 mars 2016, Taser International (C‑175/15, EU:C:2016:176, point 20)].
63 Voir point 41 des présentes conclusions.
64 Voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2023, Charles Taylor Adjusting (C‑590/21, EU:C:2023:633, point 29 et jurisprudence citée).
65 Voir, en ce sens, arrêts du 21 janvier 2016, ERGO Insurance et Gjensidige Baltic (C‑359/14 et C‑475/14, EU:C:2016:40, point 43), et du 15 janvier 2026, Wunner (C‑77/24, EU:C:2026:1, point 40).
66 Voir point 37 des présentes conclusions.
67 Voir point 87 des présentes conclusions.
68 Voir arrêts du 16 juillet 2020, Movic e.a. (C‑73/19, EU:C:2020:568, point 37, dans lequel l’adverbe « alternativement » est utilisé pour la première fois), ainsi que du 3 septembre 2020, Supreme Site Services e.a. (C‑186/19, EU:C:2020:638, point 55 et jurisprudence citée).
69 Voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2013, Sunico e.a. (C‑49/12, EU:C:2013:545, point 34). Voir, également, arrêt du 3 septembre 2020, Supreme Site Services e.a. (C‑186/19, EU:C:2020:638, point 56).
70 Voir arrêt du 3 septembre 2020, Supreme Site Services e.a. (C‑186/19, EU:C:2020:638, point 57).
71 Voir, par analogie, arrêt du 15 novembre 2018, Kuhn (C‑308/17, EU:C:2018:911, points 37 et 42 relatifs au caractère exceptionnel de la loi en cause), à distinguer de l’arrêt du 11 juin 2015, Fahnenbrock e.a. (C‑226/13, C‑245/13 et C‑247/13, EU:C:2015:383), invoqué par l’État de Libye. Certes, cet arrêt porte sur les mêmes circonstances. Cependant, sa portée doit être limitée à l’instrument de coopération interprété, qui est relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale. Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Bot dans l’affaire Kuhn (C‑308/17, EU:C:2018:528, points 48 à 58). Voir, aussi, s’agissant de la défense de l’ordre public économique, arrêt du 22 décembre 2022, Eurelec Trading (C‑98/22, EU:C:2022:1032, point 26).
72 La loi nº 10 de 2002 a un champ d’application restreint par rapport à la loi nº 3 de 1986. Voir point 21 des présentes conclusions.
73 La juridiction de renvoi ne précise pas sur quel fondement est engagée l’action contre Capital Resources.
74 Voir, en ce sens, arrêt du 28 juillet 2016, Siemens Aktiengesellschaft Österreich (C‑102/15, EU:C:2016:607, points 38 et 40, s’agissant d’un droit de créance qui a sa source dans un acte de puissance publique, à savoir une amende infligée par une autorité de la concurrence). Voir, à l’inverse, arrêts du 11 avril 2013, Sapir e.a. (C‑645/11, EU:C:2013:228, points 35 et 36, en ce qui concerne une action en répétition de l’indu fondée sur l’enrichissement sans cause dont la base juridique de droit civil est également applicable, sans distinction, aux particuliers), ainsi que du 12 septembre 2013, Sunico e.a. (C‑49/12, EU:C:2013:545, points 39 et 40, s’agissant d’une action dirigée contre des défendeurs non assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée et donc non fondée sur le droit fiscal).
75 Voir, par analogie, sur le principe selon lequel la finalité publique de certaines activités ne constitue pas, en soi, un élément suffisant pour les qualifier comme étant accomplies iure imperii, dans la mesure où elles ne correspondent pas à l’exercice de pouvoirs exorbitants au regard des règles applicables dans les relations entre les particuliers, arrêt du 3 septembre 2020, Supreme Site Services e.a. (C‑186/19, EU:C:2020:638, point 66 et jurisprudence citée).
76 Voir articles 6 à 8 de la loi no 10 de 2002.
77 Voir article 9 de la loi no 10 de 2002.
78 Voir article 12 de la loi no 10 de 2002.
79 Voir, pour un constat analogue, arrêt du 22 décembre 2022, Eurelec Trading (C‑98/22, EU:C:2022:1032, point 26).
80 La Cour a jugé que l’article 5, point 4, de la convention concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, signée à Bruxelles le 27 septembre 1968 (JO 1972, L 299, p. 32), telle que modifiée par les conventions successives relatives à l’adhésion des nouveaux États membres à cette convention (JO 1998, C 27, p. 1), dont les dispositions sont équivalentes à l’article 7, point 3, du règlement Bruxelles I bis, repose sur la nature civile du droit à réparation à la suite d’une condamnation pénale qui est généralement reconnu dans les systèmes juridiques des États contractants. Voir arrêt du 21 avril 1993, Sonntag (C‑172/91, EU:C:1993:144, point 19). Voir, dans le même sens, arrêt du 22 octobre 2015, Aannemingsbedrijf Aertssen et Aertssen Terrassements (C‑523/14, EU:C:2015:722, point 32 et jurisprudence citée).
81 C‑172/91, EU:C:1993:144.
82 Voir points 3 à 5 de cet arrêt.
83 D’après ma lecture de la traduction libre du jugement du 28 juin 2022, aucune disposition de droit civil n’est citée. Seules des lois spéciales sont examinées aux p. 44 à 49. Dès lors, la référence par l’État de Libye à l’arrêt du 14 novembre 2002, Baten (C‑271/00, EU:C:2002:656), ne me paraît pas pertinente. Voir point 32 de cet arrêt sur les règles de droit civil sur lesquelles est fondée l’action en recouvrement d’aides sociales d’un organisme public dirigée contre un débiteur d’aliments.
84 Voir point 20 des présentes conclusions.
85 Voir point 19 des présentes conclusions.