| CELEX | 62025CJ0399 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 16 juillet 2026 |
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
16 juillet 2026 (*)
« Pourvoi – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Décision 2014/145/PESC – Article 1er, paragraphe 1, in fine, et article 2, paragraphe 1, in fine – Mesures restrictives imposées à une personne physique associée à une autre personne physique faisant elle-même l’objet de mesures restrictives – Notion d’“association” dans le cas de deux personnes unies par un lien familial – Article 21 TFUE – Article 45, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Citoyenneté de l’Union européenne – Liberté de circulation – Mesures restrictives affectant la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union »
Dans l’affaire C‑399/25 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 13 juin 2025,
Elena Petrovna Timchenko, demeurant à Moscou (Russie), représentée par Mes S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova et J. Goffin, avocats,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant :
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme M.-C. Cadilhac et M. V. Piessevaux, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
Commission européenne, représentée par Mme M. Carpus-Carcea et M. C. Giolito, en qualité d’agents,
partie intervenante en première instance,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei (rapporteure), MM. S. Rodin, N. Piçarra et N. Fenger, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, Mme Elena Petrovna Timchenko demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 2 avril 2025, Timchenko/Conseil (T‑298/23, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2025:353), par lequel celui-ci a rejeté son recours visant, d’une part, à faire annuler la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134), ainsi que le règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1) (ci‑après, pris ensemble, les « actes litigieux »), et, d’autre part, à obtenir réparation du préjudice moral qu’elle aurait subi du fait de l’adoption des actes litigieux.
Le cadre juridique et les antécédents du litige
2 Le contexte factuel et juridique de l’affaire est exposé aux points 2 à 24 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, il peut être résumé et complété comme suit.
3 Cette affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis l’année 2014 en réponse aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
4 La requérante est l’épouse de M. Gennady Nikolayevich Timchenko, un homme d’affaires. Ils sont tous deux de nationalités russe et finlandaise.
5 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).
6 À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) no 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
7 À la suite de l’invasion de l’Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie le 24 février 2022, le Conseil a adopté, le 25 février 2022, la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1, et rectificatif JO 2022, L 241, p. 17). Le même jour, cette institution a adopté le règlement (UE) 2022/330, modifiant le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 51, p. 1).
La directive 2004/38/CE
8 La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), a été adoptée sur le fondement du traité CE, notamment les articles 12, 18, 40, 44 et 52 CE.
9 Le considérant 2 de la directive 2004/38 énonce :
« La libre circulation des personnes constitue une des libertés fondamentales du marché intérieur, qui comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel cette liberté est assurée selon les dispositions du traité. »
10 L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », dispose :
« La présente directive concerne :
a) les conditions d’exercice du droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ;
b) le droit de séjour permanent, dans les États membres, des citoyens de l’Union et des membres de leur famille ;
c) les limitations aux droits prévus aux points a) et b) pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. »
11 Ouvrant le chapitre VI de ladite directive, intitulé « Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique », l’article 27 de celle-ci, intitulé « Principes généraux », est libellé de la manière suivante :
« 1. Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.
2. Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.
Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues.
[...] »
12 Aux termes de l’article 42 de la même directive, les États membres sont les destinataires de celle-ci.
La décision 2014/145
13 L’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée, notamment, par la décision 2022/329 (ci-après la « décision 2014/145 »), impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire, entre autres, aux personnes physiques répondant aux critères prévus notamment à ses points a) et b), tandis que l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145 prévoit le gel des fonds et ressources économiques des personnes physiques répondant aux critères prévus notamment à ses points a) et d), ces critères étant en substance identiques à ceux prévus aux points a) et b) de l’article 1er, paragraphe 1, de cette décision. Par ailleurs, l’article 1er, paragraphe 1, in fine, et l’article 2, paragraphe 1, in fine, de ladite décision prévoient que de telles mesures restrictives peuvent également être imposées à l’égard, notamment, des personnes physiques associées aux personnes physiques qui font elles-mêmes l’objet de mesures restrictives au titre de ces critères.
14 L’article 1er de la même décision, dans sa version applicable au présent litige, disposait :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire :
a) des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;
b) des personnes physiques qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;
[...]
et des personnes physiques qui leur sont associées, dont la liste figure en annexe.
2. Un État membre n’est pas tenu, aux termes du paragraphe 1, de refuser à ses propres ressortissants l’accès à son territoire.
3. Le paragraphe 1 s’applique sans préjudice des cas où un État membre est lié par une obligation de droit international, à savoir :
a) en tant que pays hôte d’une organisation intergouvernementale internationale ;
b) en tant que pays hôte d’une conférence internationale convoquée par les Nations unies ou tenue sous leurs auspices ;
c) en vertu d’un accord multilatéral conférant des privilèges et immunités ; ou
d) en vertu du traité de réconciliation (accords du Latran) conclu en 1929 par le Saint-Siège (État de la Cité du Vatican) et [la République italienne].
4. Le paragraphe 3 est considéré comme applicable également aux cas où un État membre est pays hôte de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
5. Le Conseil est dûment informé de tous les cas où un État membre accorde une dérogation conformément au paragraphe 3 ou 4.
6. Les États membres peuvent déroger aux mesures imposées au paragraphe 1 lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes, ou lorsque la personne se déplace pour assister à des réunions intergouvernementales et à des réunions dont l’initiative a été prise par l’Union ou qu’elle accueille, ou à des réunions accueillies par un État membre assurant alors la présidence de l’OSCE, lorsqu’il y est mené un dialogue politique visant directement à promouvoir les objectifs stratégiques des mesures restrictives, y compris le soutien à l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
[...] »
15 L’article 2, paragraphe 1, sous a), d) et in fine, de la décision 2014/145 se lit comme suit :
« Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
a) à des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, à des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;
[...]
d) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;
[...]
et à des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe. »
Le règlement no 269/2014
16 L’article 3, paragraphe 1, du règlement no 269/2014, tel que modifié, notamment, par le règlement 2022/330 (ci-après le « règlement no 269/2014 »), énumère les critères qui président, entre autres, à l’inscription, sur la liste figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014, de personnes physiques dont les fonds et ressources économiques sont gelés conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celui-ci. Les critères visés à l’article 3, paragraphe 1, sous a), d) et in fine, du règlement no 269/2014 sont, en substance, identiques à ceux mentionnés au point précédent.
Les actes litigieux
17 Le 13 mars 2023, le Conseil a, par les actes litigieux, maintenu les mesures restrictives adoptées initialement contre la requérante par sa décision (PESC) 2022/582, du 8 avril 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 110, p. 55), et par son règlement d’exécution (UE) 2022/581, du 8 avril 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 110, p. 3), et ce pour les motifs suivants :
« [Mme] [...] Timchenko est l’épouse de [M.] [...] Timchenko, connaissance de longue date du président Vladimir Poutine et l’un de ses confidents.
Elle exerce, avec son mari, des activités commerciales par l’intermédiaire de la société immobilière SCI Ruth et de la société Maples S.A., et a acquis conjointement avec son mari des biens immobiliers, ce qui prouve l’existence d’importants liens patrimoniaux entre eux.
En outre, elle participe aux affaires publiques de son mari par l’intermédiaire de la Fondation Timchenko, qu’elle a co-cofondée avec lui et dans laquelle elle joue un rôle important et est étroitement associée à lui. De plus, cette fondation exerce certaines de ses activités en lien avec le groupe d’investissement Volga Group, qui contribue de manière significative à l’économie russe et à son développement et a été fondé par [M.] [...] Timchenko, qui en est l’un des actionnaires. [Mme] [...] Timchenko tire donc avantage de son mari, en particulier en termes de position sociale et sur le plan financier. Elle est par conséquent associée à M. [...] Timchenko, inscrit sur la liste figurant dans la [décision 2014/145], au motif, entre autres, qu’il est responsable [du soutien à] des actions et des politiques compromettant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine [et apporte] un soutien matériel et financier, et elle tire avantage des décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
18 Par requête du 24 mai 2023, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal pour obtenir notamment l’annulation des actes litigieux. À cet effet, elle soulevait six moyens dont le premier était tiré d’une erreur manifeste d’appréciation commise par le Conseil et le cinquième d’une violation de son droit fondamental à la liberté de circulation prévu à l’article 21 TFUE, de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et des traditions constitutionnelles communes des États membres.
19 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a écarté le premier moyen par lequel la requérante affirmait que le Conseil avait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’elle était « associée » à son mari au titre du critère prévu à l’article 1er, paragraphe 1, in fine, et à l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, in fine, du règlement no 269/2014 (ci-après le « critère de l’association »). Après avoir rappelé, au point 74 de cet arrêt, que la notion d’« association », au sens de ce critère, visait notamment des membres d’une même famille liés par des intérêts communs allant au‑delà de la relation familiale qui les unit, le Tribunal a, au regard des éléments de preuve fournis par le Conseil, constaté, aux points 81 à 83 dudit arrêt, que le Conseil avait pu valablement considérer que la requérante était associée à son mari au sein d’une structure juridique commune, à savoir une fondation, du fait qu’ils y exerçaient tous deux des fonctions institutionnelles et s’investissaient dans son fonctionnement, une telle participation commune allant au-delà du simple lien familial qui les unissait.
20 Le Tribunal a également écarté le cinquième moyen soulevé par la requérante. Aux points 95 à 97 de l’arrêt attaqué, il a considéré en substance que des limitations à l’exercice du droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 21 TFUE et à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte pouvaient être apportées par les décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE. Il a également considéré, aux points 98 à 106 de cet arrêt, que des limitations à l’exercice de ce droit, telles que celles imposées par les mesures restrictives dont faisait l’objet la requérante, répondaient aux conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, en vertu duquel de telles limitations doivent être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel du droit concerné ainsi que, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaires et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.
21 Ayant par ailleurs écarté les autres moyens soulevés par la requérante, le Tribunal a, au point 136 de l’arrêt attaqué, rejeté le recours dans son ensemble.
Les conclusions des parties au pourvoi
22 Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué, y compris en ce qu’il l’a condamnée à supporter ses propres dépens et ceux du Conseil ;
– d’évoquer l’affaire au fond et d’annuler les actes litigieux dans la mesure où ils la concernent, et
– de condamner le Conseil aux dépens des deux instances.
23 Dans son mémoire en réplique, la requérante demande par ailleurs à la Cour d’accepter l’adaptation de ses chefs de conclusions de manière à ce que, dans le cas où l’arrêt attaqué serait annulé, l’affaire soit renvoyée au Tribunal pour que celui-ci statue sur la demande indemnitaire qu’elle avait présentée en première instance.
24 Le Conseil et la Commission européenne demandent à la Cour :
– de rejeter le pourvoi et
– de condamner la requérante aux dépens.
25 À l’appui de son pourvoi, la requérante soulève quatre moyens, le premier étant tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en retenant une interprétation arbitraire et abusivement large du critère de l’association ainsi que d’une violation de l’obligation de motivation, le deuxième, d’une erreur de droit, par le Tribunal, dans l’interprétation du critère de l’association au regard de l’objectif poursuivi par les mesures restrictives ainsi que d’une violation de l’obligation de motivation, le troisième, de ce que le Tribunal aurait erronément considéré que l’article 29 TUE donne compétence au Conseil pour restreindre la liberté de circulation de citoyens de l’Union et, le quatrième, d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en jugeant que l’interdiction faite à la requérante d’entrer et de circuler sur le territoire des États membres autres que la République de Finlande était conforme au principe de proportionnalité et respectait le contenu essentiel de la liberté de circulation et de séjour dont elle jouit en tant que citoyenne de l’Union ainsi que d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
26 Par son premier moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir, dans la définition du critère de l’association donnée au point 74 de l’arrêt attaqué, retenu, au mépris du principe de sécurité juridique, une interprétation trop large et imprévisible de la notion d’« association » en exigeant uniquement, dans le cas de deux personnes unies par un lien familial, la présence d’intérêts communs allant au-delà de la simple relation familiale unissant les deux personnes associées, sans qu’un lien au moyen d’une activité économique soit nécessaire. Tout en reconnaissant qu’il convient de prendre en considération le contexte et les circonstances de chaque espèce, la requérante considère que le Tribunal aurait dû préciser en quoi, par leur nature, par leur qualité et par leur quantité, de tels intérêts communs peuvent dépasser la simple communauté d’intérêts inhérente à toute relation familiale et établir l’existence objective d’une imbrication d’intérêts communs, la requérante précisant dans son mémoire en réplique qu’une telle approche serait conforme à ce que la Cour a décidé dans l’arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑703/23 P, EU:C:2025:608).
27 La requérante ajoute que, en l’occurrence, le Tribunal n’a pas identifié, aux points 81 à 83 de l’arrêt attaqué, quels intérêts son époux et elle partageaient au sein de la fondation dans laquelle ils exerçaient tous deux une activité bénévole, entachant ainsi son raisonnement d’un défaut ou, à tout le moins, d’une insuffisance de motivation. En particulier, la présence des époux au sein de cette fondation, de même que l’ampleur de ladite fondation et des activités caritatives menées par celle-ci ainsi que l’intervention unique d’une société de M. Timchenko dans la même fondation lors de la pandémie de COVID-19, ne permettraient pas d’établir, compte tenu des objectifs philanthropiques poursuivis par la fondation concernée, un intérêt commun qui sortirait du cadre habituel d’une relation familiale. Dans le même ordre d’idées, le Tribunal n’expliquerait pas, au point 83 de l’arrêt attaqué, comment le rôle de la requérante au sein de cette fondation pouvait contribuer à donner une image valorisée des époux ni en quoi une telle situation allait au-delà d’un projet familial naturel.
28 Le Conseil et la Commission contestent le bien-fondé des arguments de la requérante.
Appréciation de la Cour
29 S’agissant, premièrement, de l’argument de la requérante selon lequel le Tribunal aurait, dans la définition de la notion d’« association » donnée au point 74 de l’arrêt attaqué, méconnu le principe de sécurité juridique lors de son interprétation de cette notion, il y a lieu de rappeler que, à ce point, le Tribunal a considéré en substance que ladite notion, dont la signification dépendrait toujours des contextes et des circonstances de la cause, visait notamment des personnes qui sont, de façon générale, liées par des intérêts communs à une personne faisant l’objet de mesures restrictives et que ce lien ne devait pas nécessairement se traduire au moyen d’une activité économique, mais devait, lorsque les personnes concernées sont unies par une relation familiale, aller au-delà de cette relation.
30 La Cour a déjà eu l’occasion, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), de se prononcer sur une définition de la notion d’« association » substantiellement identique à celle donnée par le Tribunal au point 74 de l’arrêt attaqué. À cet égard, la Cour a jugé pour l’essentiel, aux points 29 à 34 de cet arrêt du 1er août 2025, que cette notion devait être interprétée de manière large en fonction du contexte et des circonstances en cause et que, dès lors que la présence d’intérêts communs allant au-delà de la relation familiale unissant les membres de la famille concernés devait être établie de manière objective, la définition de ladite notion donnée par le Tribunal n’était pas entachée d’erreur de droit et était conforme au principe de sécurité juridique en vertu duquel les règles de droit doivent être claires et précises et leur application prévisible pour les justiciables.
31 En particulier, la Cour a précisé, au point 34 de l’arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), que cette définition n’enfreignait pas le principe de sécurité juridique du fait que le Tribunal avait identifié des critères suffisamment clairs et précis aux fins de l’application de la notion d’« association » dans le cas de deux personnes unies par un lien familial. Elle a également indiqué que, conformément à ce principe, le Tribunal n’était pas tenu de mentionner dans le détail les hypothèses dans lesquelles cette notion était susceptible de s’appliquer.
32 Dès lors, il ne saurait être considéré que, au point 74 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a méconnu ledit principe en retenant une définition trop large ou imprévisible de la notion d’« association » ni en s’abstenant, dans cet arrêt, d’exposer en quoi, par leur nature, par leur qualité et par leur quantité, des intérêts communs peuvent dépasser la simple communauté d’intérêts inhérente à toute relation familiale.
33 Deuxièmement, s’agissant de la prétendue violation, aux points 81 à 83 de l’arrêt attaqué, de l’obligation de motivation qui incombe au Tribunal, il y a lieu de rappeler que la motivation d’un arrêt ou d’une ordonnance du Tribunal doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement du Tribunal, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise et à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel. L’obligation de motivation qui s’impose au Tribunal n’oblige cependant pas celui-ci à fournir un exposé qui suivrait, de manière exhaustive et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige et cette motivation peut dès lors être implicite à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles le Tribunal n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle (arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 101 ainsi que jurisprudence citée).
34 À cet égard, il convient de souligner que, aux points 81 à 83 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a notamment procédé à des qualifications juridiques sur le fondement des constatations factuelles opérées aux points 76 à 80 de cet arrêt, au sujet desquelles la requérante ne fait valoir aucune dénaturation. Dès lors, la prétendue violation de l’obligation de motivation du Tribunal doit être examinée au regard de l’ensemble des motifs figurant aux points 76 à 83 dudit arrêt.
35 En outre, il y a lieu d’observer que l’analyse effectuée par le Tribunal à ces points 76 à 83 se rapporte aux motifs des actes litigieux selon lesquels la requérante « participe aux affaires publiques de son mari par l’intermédiaire de la Fondation Timchenko, qu’elle a co-cofondée avec lui et dans laquelle elle joue un rôle important et est étroitement associée avec lui », selon lesquels « cette fondation exerce certaines de ses activités en lien avec le groupe d’investissement Volga Group, qui contribue de manière significative à l’économie russe et à son développement et a été fondé par [M.] [...] Timchenko, qui en est l’un des actionnaires » ainsi que selon lesquels la requérante « tire donc avantage de son mari, en particulier en termes de position sociale et sur le plan financier » et « est par conséquent associée à [son mari] », ce dernier ayant fait l’objet de mesures restrictives au titre, notamment, des critères prévus à l’article 1er, paragraphe 1, sous a) et b), et à l’article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous a) et d), du règlement no 269/2014.
36 Dans ce cadre, le Tribunal a, aux points 76 à 80 de l’arrêt attaqué, constaté, d’une part, que les époux Timchenko étaient impliqués personnellement au sein d’une structure juridique commune, à savoir une fondation caritative portant leur nom et développant de nombreuses activités à l’échelle de la Fédération de Russie, dans laquelle ils disposaient, en tant que membres fondateurs, de fonctions institutionnelles et de pouvoirs substantiels. D’autre part, le Tribunal a constaté que les époux Timchenko s’investissaient tous deux dans le fonctionnement de cette fondation, la requérante étant membre de son conseil fiduciaire et son mari ayant réalisé des synergies en apportant à ladite fondation un soutien financier, logistique et relationnel par l’intermédiaire d’un groupe dont il était l’unique actionnaire. C’est au regard de ces éléments de fait que, aux points 81 et 83 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a déduit en substance que la participation des époux Timchenko à la fondation éponyme allait au-delà du lien familial qui les unissait et que la requérante pouvait valablement être qualifiée de personne « associée » à son mari, au sens du critère de l’association.
37 Ce faisant, le Tribunal a, en pleine conformité avec l’obligation de motivation qui lui incombe de même qu’avec la définition de la notion d’« association » donnée au point 74 de l’arrêt attaqué, expliqué que le Conseil avait pu valablement appliquer le critère de l’association à la requérante. En effet, il ressort des points 81 et 83 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a considéré en substance que les fonctions occupées par deux époux dans une fondation créée par eux, l’importance de leur participation dans celle-ci ainsi que l’ampleur de cette fondation constituaient autant d’éléments ou de critères qui, dans leur ensemble, permettaient d’établir de manière objective qu’il existait, par l’intermédiaire d’une telle fondation, des intérêts communs entre ces époux allant au-delà de la relation familiale les unissant.
38 S’agissant du grief visant les deux dernières phrases du point 83 de l’arrêt attaqué, par lesquelles le Tribunal a considéré qu’une telle dimension extrafamiliale était corroborée par le fait que ladite fondation contribuait à donner une image publique valorisée des époux Timchenko, il convient de considérer, outre le fait qu’il s’agit d’un grief dirigé contre des motifs surabondants de l’arrêt attaqué qui ne sauraient entraîner l’annulation de celui-ci et qui sont donc inopérants (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 68 ainsi que jurisprudence citée), que le Tribunal n’a pas violé son obligation de motivation dès lors qu’il ressort des explications figurant dans ces deux dernières phrases que des intérêts communs dépassant la simple sphère privée des membres de la famille concernés au point de servir la communication publique de ceux-ci doivent être considérés comme allant objectivement au-delà de la relation familiale qui unit ces membres.
39 Quant au point 82 de l’arrêt attaqué, auquel le Tribunal a indiqué qu’il importait peu que la fondation Timchenko n’ait pas de vocation commerciale et que l’activité des époux Timchenko y soit bénévole, il y a lieu de relever que ce point 82 fait expressément référence au point 74 de cet arrêt, qui comporte la définition de la notion d’« association » résumée au point 29 du présent arrêt. Ainsi, la requérante pouvait comprendre que, puisque, dans le cas de deux personnes unies par une relation familiale, cette notion exige uniquement la présence d’intérêts communs allant objectivement au-delà d’une telle relation, sans qu’un lien au moyen d’une activité économique doive être établi, il n’était pas important, aux fins de la qualification de la requérante de personne associée à son mari, que les intérêts qu’elle partage avec celui-ci aient une dimension économique. Dès lors, il ne saurait être considéré que le Tribunal a, au point 82 de l’arrêt attaqué, violé l’obligation de motivation qui lui incombe.
40 Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu d’écarter le premier moyen comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
41 Par son deuxième moyen, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir considéré, au point 82 de l’arrêt attaqué, qu’il n’était pas nécessaire d’établir un lien entre les activités de la requérante au sein de la fondation Timchenko et l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie au motif que le critère de l’association ne prévoit pas d’établir un tel lien. Ce faisant, le Tribunal aurait entaché son raisonnement d’une erreur de droit ainsi que d’une violation de son obligation de motivation dès lors qu’il conviendrait de toujours démontrer que l’adoption de mesures restrictives contre une personne telle que la requérante est nécessaire à l’accomplissement des objectifs poursuivis par ces mesures restrictives, ces objectifs étant en l’occurrence de faire pression sur le gouvernement de la Fédération de Russie et d’accroître le coût des actions de cette dernière en rapport avec l’Ukraine.
42 Le Conseil considère que le deuxième moyen est irrecevable du fait que le point 82 mentionné par la requérante est non pas celui de l’arrêt attaqué, mais celui de l’arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, EU:T:2023:502), examiné par la Cour dans l’arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). Sur le fond, le Conseil conteste les arguments de la requérante.
43 La Commission demande également à la Cour d’écarter le deuxième moyen comme étant irrecevable en ce que la requérante contesterait en réalité les constatations factuelles opérées par le Tribunal ou viserait à obtenir un réexamen des éléments de preuve. Sur le fond, cette institution conteste les arguments de la requérante.
Appréciation de la Cour
44 S’agissant de la recevabilité du deuxième moyen contestée tant par le Conseil que par la Commission, il y a lieu de rappeler qu’il résulte de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), et de l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné. Ne répond notamment pas à cette exigence et doit être déclaré irrecevable un moyen dont l’argumentation n’est pas suffisamment claire et précise pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle de la légalité, notamment parce que les éléments essentiels sur lesquels le moyen est fondé ne ressortent pas de façon suffisamment cohérente et compréhensible du texte de ce pourvoi ou qui est formulé de manière obscure et ambiguë à cet égard (arrêt du 18 décembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, points 54 et 55 ainsi que jurisprudence citée).
45 En l’occurrence, ainsi que le Conseil l’indique à juste titre, le point 82 visé par la requérante dans le cadre de son deuxième moyen n’est pas le point 82 de l’arrêt attaqué. Ce point 82 est celui de l’arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, EU:T:2023:502), examiné par la Cour dans l’arrêt du 1er août 2025, Timchenko/Conseil (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). En outre, l’argumentation développée par la requérante à l’appui de ce moyen est dirigée contre le raisonnement tenu par le Tribunal au point 82 de l’arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, EU:T:2023:502).
46 Compte tenu du fait qu’aucun point de l’arrêt attaqué ne comporte un raisonnement identique à celui contenu au point 82 de l’arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, EU:T:2023:502), et en l’absence d’explications de la requérante à ce sujet dans son mémoire en réplique, il convient de considérer que le deuxième moyen ne se rapporte ni à un point ni à un raisonnement clairement identifiables de l’arrêt attaqué, de sorte que, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur le motif d’irrecevabilité soulevé par la Commission, il doit être écarté comme étant irrecevable en application de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
47 Par son troisième moyen, la requérante soutient que le Tribunal a, aux points 95 et 96 de l’arrêt attaqué, commis une erreur de droit en jugeant que le Conseil pouvait, par une décision adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE, restreindre la liberté de circulation dont elle jouit sur le territoire de l’Union au titre de l’article 21 TFUE et de l’article 45 de la Charte en tant que citoyenne de l’Union du fait de sa nationalité finlandaise. Contrairement à ce que le Tribunal aurait jugé, des limitations à la libre circulation des citoyens de l’Union par les États membres, qui sont d’interprétation stricte, ne seraient possibles, ainsi que cela ressortirait de l’article 27 de la directive 2004/38, que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique, de telles limitations devant par ailleurs être proportionnées et fondées sur le comportement personnel de l’individu concerné.
48 Or, il ne résulterait ni du libellé de l’article 29 TUE ni des traités que cette liberté de circulation peut être limitée par des mesures restrictives adoptées sur le fondement de cet article 29. Le Tribunal aurait ainsi dû examiner en l’espèce si, en tant qu’institution de l’Union réunissant l’ensemble des États membres, le Conseil avait vérifié que le comportement personnel de la requérante constituait une menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique des États membres. Ainsi, la PESC ne saurait être utilisée par le Conseil pour apporter des restrictions à la liberté de circulation des citoyens de l’Union en dehors des conditions et des garanties procédurales normalement applicables lorsque des États membres instituent de telles restrictions en vertu de la directive 2004/38, la requérante précisant dans son mémoire en réplique qu’une telle approche serait confortée par l’article 40 TUE.
49 Le Conseil et la Commission contestent le bien-fondé des arguments de la requérante.
Appréciation de la Cour
50 Aux points 95 et 96 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé en substance que, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres s’exerce sous réserve des limitations et des conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application, ce qui inclut les décisions en matière de PESC adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE. Or, le libellé, rédigé en des termes larges, de ce dernier article donnerait compétence au Conseil, aux fins de la réalisation des objectifs visés à l’article 21, paragraphe 2, TUE, pour adopter des mesures restrictives visant à limiter la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union en dehors de l’État membre dont ils sont ressortissants, et ce indépendamment des règles prévues à ce sujet par la directive 2004/38.
51 Ce faisant, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
52 À cet égard, il convient de rappeler que les citoyens de l’Union, lesquels sont, en vertu de l’article 9 TUE et de l’article 20, paragraphe 1, TFUE, toute personne physique ayant la nationalité d’un État membre, ont le droit, conféré directement à l’article 20, paragraphe 2, sous a), et à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des autres États membres. Cette dernière disposition prévoit que les limitations et les conditions relatives à ce droit sont prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.
53 Il s’ensuit que, ainsi que le Tribunal l’a jugé à bon droit au point 95 de l’arrêt attaqué, le droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union peut être limité et soumis à des conditions sur le fondement tant du traité FUE que du traité UE.
54 Comme le Tribunal l’a rappelé au point 96 de l’arrêt attaqué, dans le domaine de la PESC, le Conseil peut, sur le fondement de l’article 29 TUE, adopter des décisions qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, une telle position pouvant inclure des mesures restrictives contre des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités non étatiques. Dans ce cadre, le Conseil a vocation à définir voire à préciser, en disposant à cet égard d’une grande latitude et en statuant à l’unanimité, l’objet des mesures restrictives que l’Union adopte dans le domaine de la PESC. Cette grande latitude s’explique par la vaste portée des buts et des objectifs de l’Union dans ce domaine, tels qu’exprimés à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 21 TUE ainsi qu’aux dispositions spécifiques relatives à la PESC, notamment aux articles 23 et 24 TUE (arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, points 269 et 270 ainsi que jurisprudence citée).
55 Or, compte tenu de la large marge d’appréciation dont dispose le Conseil pour réaliser ces objectifs dans le domaine de la PESC et du fait que ni le libellé de l’article 29 TUE ni, de manière plus générale, celui des dispositions des traités UE et FUE relatives à la PESC ne prescrivent ni ne proscrivent, en soi, l’adoption de mesures restrictives spécifiques, il convient de considérer, à l’instar du Tribunal aux points 95 et 96 de l’arrêt attaqué, que le Conseil est, en principe, compétent, sur le fondement de l’article 29 TUE, pour décider que des personnes physiques, fussent-elles des ressortissants d’un État membre de l’Union et, partant, des citoyens de l’Union, ne peuvent ni entrer ni passer en transit dans les autres États membres de l’Union, lorsque ces personnes répondent à des critères faisant ressortir un lien objectif entre la catégorie dont elles relèvent et le pays tiers sur lequel l’Union entend ainsi exercer une pression (voir, à ce dernier égard, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 273). Dans ces conditions, l’article 29 TUE permet en principe au Conseil d’adopter des mesures restrictives ayant pour effet de limiter, au sens de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, le droit de libre circulation et de séjour de tels citoyens sur le territoire des États membres et d’imposer aux États membres de faire respecter une telle limitation.
56 Dès lors, comme le Tribunal l’a correctement jugé à la fin du point 96 de l’arrêt attaqué, il importe peu que de telles limitations ne correspondent pas à celles prévues par la directive 2004/38, laquelle vise, conformément à son article 1er, sous c), et à son article 27, lus en combinaison avec son article 42, à établir, notamment, des règles en vertu desquelles les États membres et non une institution de l’Union telle que le Conseil peuvent eux-mêmes apporter ces limitations.
57 Une telle interprétation n’est en outre pas infirmée par l’article 40, second alinéa, TUE mentionné par la requérante. Aux termes de cette disposition, la mise en œuvre des politiques visées aux articles 3 à 6 TFUE n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respectives des attributions des institutions prévus par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre de la PESC. Dans ces conditions, le fait que la directive 2004/38 réglemente, ainsi qu’il ressort de son considérant 2, la liberté de circulation des personnes en tant que liberté fondamentale du marché intérieur pour lequel l’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres au titre de l’article 4 TFUE ne saurait affecter l’étendue de la compétence dont le Conseil dispose en matière de PESC en vertu de l’article 29 TUE.
58 Par ailleurs, contrairement à ce que la requérante soutient, le fait que, lors de l’adoption, sur le fondement de l’article 29 TUE, de mesures restrictives visant à limiter la libre circulation, sur le territoire des États membres, de personnes physiques, y compris si celles-ci sont des citoyens de l’Union, le Conseil n’est pas lié par les règles et les garanties procédurales prévues par la directive 2004/38 n’implique pas que cette institution disposerait à cet égard d’un pouvoir qui ne serait pas limité par le droit de l’Union.
59 En effet, premièrement, ainsi que le Tribunal l’a indiqué aux points 96 et 101 de l’arrêt attaqué, l’adoption de telles mesures doit s’effectuer en tenant compte du principe du droit international, réaffirmé à l’article 3 du protocole no 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, en vertu duquel un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’avoir accès à son territoire et d’y séjourner. Les États membres sont liés par ce principe [voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, A (Franchissement de frontières en navire de plaisance), C‑35/20, EU:C:2021:813, point 69 et jurisprudence citée]. Partant, l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145 garantit l’absence d’une obligation qui serait imposée par cette décision à un État membre de refuser l’accès à son territoire à ses propres ressortissants.
60 Deuxièmement, il y a lieu de rappeler que toute décision adoptant de telles mesures sur le fondement de l’article 29 TUE, dans l’optique, comme l’a relevé le Tribunal au point 97 de l’arrêt attaqué, de faire pression sur un pays tiers en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, à savoir consolider et soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ainsi que préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale, doit définir et circonscrire l’objectif de pression poursuivi, les critères juridiques permettant l’imposition de mesures restrictives ainsi que les catégories de personnes ou d’entités visées par ces critères, de manière à ce que les mesures restrictives imposées à ce titre soient susceptibles d’atteindre, d’une manière qui ne soit pas manifestement inappropriée, l’objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, points 272 et 273 ainsi que jurisprudence citée).
61 Troisièmement, compte tenu du fait que le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres est également un droit fondamental en ce qu’il est garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, l’entrave apportée, par des décisions adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE, à ce droit constitue une « limitation de l’exercice » dudit droit, au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, de sorte que, ainsi que le Tribunal l’a indiqué à bon droit au point 98 de l’arrêt attaqué, elle doit répondre aux conditions prévues à cette dernière disposition.
62 Eu égard aux motifs qui précèdent, il convient d’écarter le troisième moyen comme étant non fondé.
Sur le quatrième moyen
Argumentation des parties
63 Par son quatrième moyen divisé en deux branches, la requérante reproche en substance au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit et d’avoir violé son obligation de motivation en considérant que la limitation, apportée par les mesures restrictives dont elle fait l’objet, à son droit de libre circulation et de séjour dont elle jouit en tant que citoyenne de l’Union était conforme au principe de proportionnalité (première branche du quatrième moyen) et à l’exigence selon laquelle une telle limitation doit respecter le contenu essentiel de ce droit (seconde branche du quatrième moyen).
64 S’agissant de la première branche, le Tribunal aurait, lors de l’examen du caractère proportionné de la limitation au droit de libre circulation et de séjour de la requérante, commis une erreur de droit et violé son obligation de motivation en s’abstenant d’identifier, à l’égard de la requérante, un comportement personnel grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique des États membres, comme ce qu’exigerait l’article 27 de la directive 2004/38, ou une menace grave pour un intérêt de l’Union ainsi que d’expliquer comment une telle limitation était appropriée pour réaliser les objectifs poursuivis par le Conseil, tels qu’ils ont été identifiés par le Tribunal au point 97 de l’arrêt attaqué.
65 S’agissant de la seconde branche, la requérante conteste le raisonnement tenu par le Tribunal aux points 101 et 104 de l’arrêt attaqué. En effet, contrairement à ce qu’aurait jugé le Tribunal, l’ampleur de la limitation apportée à son droit de libre circulation et de séjour par les mesures restrictives dont elle fait l’objet serait particulièrement importante, puisqu’elle concernerait le territoire de 26 États membres sur 27. En outre, aucune des dérogations prévues à l’article 1er de la décision 2014/145 ne prendrait en compte le statut de citoyen de l’Union ni la situation spécifique de citoyens de l’Union ayant des liens avec plusieurs pays de l’Union. À cela s’ajouterait le fait que, malgré leur caractère prétendument temporaire, les mesures restrictives pourraient être maintenues contre une personne pendant de nombreuses années. Enfin, la jurisprudence mentionnée par analogie par le Tribunal au point 101 de l’arrêt attaqué ne serait pas pertinente.
66 En ce qui concerne la première branche du quatrième moyen, le Conseil conclut à l’irrecevabilité de cette branche du fait que les passages critiqués de l’arrêt attaqué ne sont pas identifiés par la requérante, la Commission considérant que ladite branche est irrecevable du fait que la requérante ferait valoir un argument nouveau que le Tribunal n’a pas examiné. Sur le fond, tant le Conseil que la Commission contestent les arguments de la requérante.
Appréciation de la Cour
– Sur la recevabilité de la première branche du quatrième moyen
67 Premièrement, il est vrai que, ainsi que le Conseil le fait valoir, la requérante n’identifie pas avec précision les passages de l’arrêt attaqué qu’elle vise par l’argumentation développée au soutien de la première branche du quatrième moyen. Cela étant, compte tenu du fait que la requérante reproche au Tribunal, pour l’essentiel, d’avoir commis des erreurs de droit dans son analyse de la proportionnalité des mesures restrictives visant à limiter son droit de libre circulation et de séjour en tant que citoyenne de l’Union, il ressort avec suffisamment de clarté de son argumentation qu’elle vise les points 103 à 106 de l’arrêt attaqué, auxquels le Tribunal a procédé à cette analyse, le Conseil ayant par ailleurs lui-même identifié ces points 103 à 106 dans son mémoire en réponse. Dans ces conditions, il convient de considérer que la première branche du quatrième moyen est recevable au regard de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt.
68 Deuxièmement, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un moyen et des arguments qu’elle n’a pas soulevés devant le Tribunal reviendrait à l’autoriser à saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal. En effet, dans le cadre d’un pourvoi, la compétence de la Cour est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens et aux arguments débattus devant les premiers juges (arrêt du 17 octobre 2024, PT Pelita Agung Agrindustri et PT Permata Hijau Palm Oleo/Commission, C‑112/23 P, EU:C:2024:899, point 67 ainsi que jurisprudence citée). Toutefois, selon une jurisprudence tout aussi constante, un requérant est recevable à former un pourvoi en faisant valoir des moyens nés de l’arrêt attaqué lui-même et qui visent à en critiquer, en droit, le bien‑fondé (arrêt du 3 juillet 2025, Parlement/TC, C‑529/23 P, EU:C:2025:521, point 82 et jurisprudence citée).
69 Au regard de ces lignes jurisprudentielles, il convient de considérer que, contrairement à ce que la Commission soutient, la requérante ne cherche pas à faire valoir, dans le cadre de la première branche du quatrième moyen, un argument nouveau qui n’aurait pas été examiné par le Tribunal. En effet, en soutenant en substance que, lors de son analyse de la proportionnalité de l’ingérence dans son droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, le Tribunal aurait dû vérifier si le Conseil avait déterminé, conformément aux règles de la directive 2004/38, un comportement personnel à son égard sous la forme d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société, la requérante critique le raisonnement en droit tenu par le Tribunal en tirant la conséquence de l’erreur de droit que celui-ci aurait commise en considérant en substance, au point 96 de l’arrêt attaqué, que le Conseil n’était pas lié par cette directive. Dans ces conditions, la requérante fait valoir un argument né de l’arrêt attaqué lui-même, qui est par conséquent recevable.
70 Il s’ensuit que la première branche du quatrième moyen est recevable dans son intégralité.
– Sur le fond
71 S’agissant de la première branche du quatrième moyen, il convient d’écarter, premièrement, l’argument de la requérante selon lequel, aux points 103 à 106 de l’arrêt attaqué, le Tribunal se serait erronément abstenu d’examiner, au regard des règles de la directive 2004/38, la proportionnalité de l’ingérence dans son droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres au titre de l’article 45, paragraphe 1, de la Charte.
72 En effet, il convient de rappeler, d’une part, que, conformément aux points 56 à 61 du présent arrêt, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant en substance que, en adoptant, sur le fondement de l’article 29 TUE, des mesures restrictives visant à limiter le droit de libre circulation et de séjour de personnes physiques possédant la citoyenneté de l’Union, le Conseil n’était pas lié par les règles et les garanties procédurales prévues par la directive 2004/38.
73 D’autre part, afin de déterminer si l’ingérence dans un droit fondamental tel que celui garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte du fait de limitations à ce droit par un acte de l’Union est, conformément à ce qui est requis à l’article 52, paragraphe 1, seconde phrase, de la Charte, proportionnée, il convient de vérifier, premièrement, si ces mesures répondent à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, deuxièmement, si elles ne sont pas manifestement inappropriées au regard de cet objectif, c’est-à-dire si elles ne sont pas manifestement inaptes à le réaliser, et, troisièmement, si la limitation concernée ne va pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 233 ainsi que jurisprudence citée). Or, une telle analyse s’effectue indépendamment des dispositions prévues par la directive 2004/38.
74 Dès lors, le Tribunal n’a ni commis une erreur de droit ni violé son obligation de motivation en s’abstenant d’apprécier le caractère proportionné de la limitation au droit de libre circulation et de séjour de la requérante au regard des règles et des garanties procédurales prévues par cette directive.
75 Deuxièmement, la requérante reproche au Tribunal d’avoir violé l’obligation de motivation qui lui incombait en s’étant abstenu d’avoir vérifié, dans son analyse de la proportionnalité de l’ingérence dans son droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres autres que la République de Finlande, si l’interdiction d’entrée et de transit en cause était appropriée pour atteindre l’objectif consistant, ainsi que cela ressort des points 97 et 102 de l’arrêt attaqué, non contestés à ce sujet au stade du pourvoi, à exercer une pression sur les autorités de la Fédération de Russie afin que celles‑ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques de déstabilisation de l’Ukraine.
76 Cet argument doit être également écarté dans la mesure où, sous le bénéfice de la jurisprudence rappelée au point 33 du présent arrêt, l’examen du caractère approprié de cette interdiction ressort des points 105 et 106 de l’arrêt attaqué. En effet, en indiquant, à ces points 105 et 106, que, au regard de l’importance de l’objectif poursuivi par les mesures restrictives imposées à la requérante, la limitation apportée à son droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres n’était pas manifestement démesurée, le Tribunal est implicitement, mais nécessairement parti du constat selon lequel ladite interdiction n’était pas manifestement inapte à réaliser cet objectif (voir, par analogie, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 237).
77 Par la seconde branche du quatrième moyen, la requérante estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 101 et 104 de l’arrêt attaqué, que la limitation apportée à son droit de libre circulation et de séjour sur le territoire des États membres, garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, respectait le contenu essentiel de ce droit.
78 À cet égard, il y a lieu de relever que le point 104 de l’arrêt attaqué se rapporte au caractère nécessaire de cette limitation au regard du principe de proportionnalité et que seul le point 101 de cet arrêt porte sur la question du respect du contenu essentiel dudit droit. Dans ces conditions, il convient de considérer que la seconde branche du quatrième moyen ne vise que ce dernier point.
79 Il importe de rappeler que, en vertu de l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, toute limitation apportée à l’exercice de droits fondamentaux prévus par cette dernière doit, notamment, respecter le contenu essentiel de ces droits.
80 Au point 101 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que la limitation apportée au droit fondamental de la requérante de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres respectait le contenu essentiel de ce droit en ce que cette interdiction, d’une part, n’empêchait pas la requérante de se rendre et de séjourner dans l’État membre dont elle possède la nationalité conformément au principe de droit international rappelé au point 59 du présent arrêt et réaffirmé à l’article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145, et, d’autre part, n’était pas de nature permanente du fait que le maintien des mesures restrictives dont fait l’objet la requérante et, partant, de cette interdiction doit être réexaminé périodiquement en vertu de l’article 6 de cette décision.
81 Sans qu’il soit nécessaire d’examiner la pertinence de la jurisprudence à laquelle le Tribunal s’est référé au point 101 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de considérer que le second des éléments mentionnés à ce point 101, relatif à l’article 6 de la décision 2014/145, suffit pour conclure que les actes litigieux ne portent pas atteinte au contenu essentiel du droit fondamental de libre circulation de la requérante (voir, par analogie, arrêt du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, points 78 et 79). Il ressort en effet de l’exigence de réexamen périodique des mesures restrictives adoptées à l’égard de la requérante que les actes litigieux n’ont ni pour objet ni pour effet de mettre fin aux droits conférés à celle-ci par sa citoyenneté de l’Union ou d’affecter, de manière permanente, la portée de ces droits.
82 Cette conclusion n’est pas infirmée par le fait, indiqué par la requérante, que les exceptions et les dérogations prévues à l’article 1er, paragraphes 3, 4 et 6, de la décision 2014/145 concernent, dans une large mesure, des personnes se trouvant dans des situations très spécifiques en rapport, notamment, avec des obligations internationales. Il suffit de constater à cet égard que cette circonstance n’affecte en rien la portée de l’exigence de réexamen périodique mentionnée au point 101 de l’arrêt attaqué.
83 Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu d’écarter le quatrième moyen comme étant non fondé.
Sur la demande d’adaptation des conclusions de la requérante
84 Ainsi qu’il ressort du point 23 du présent arrêt, la requérante a, dans son mémoire en réplique, demandé à la Cour d’accepter l’adaptation de ses chefs de conclusions de manière à ce que, dans le cas où l’arrêt attaqué serait annulé, l’affaire soit renvoyée au Tribunal pour que celui-ci statue sur la demande indemnitaire qu’elle avait présentée en première instance.
85 Compte tenu du fait que cette hypothèse n’est pas réalisée, puisque les quatre moyens soulevés par la requérante à l’appui de son pourvoi sont écartés, il n’y a pas lieu de statuer sur cette demande.
86 Partant, le pourvoi est rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
87 Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. L’article 138, paragraphe 1, de ce règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
88 Le Conseil et la Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante aux dépens et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Mme Elena Petrovna Timchenko est condamnée aux dépens.
| Lycourgos | Spineanu-Matei | Rodin |
| Piçarra | Fenger |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 juillet 2026.
| Le greffier | Le président de chambre |
| A. Calot Escobar | C. Lycourgos |
* Langue de procédure : le français.
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