Affaire T-331/26: Recours introduit le 22 mai 2026 – Banque de Russie/Parlement et Conseil

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La requérante soutient que l’article 20, paragraphe 2, sous n), du règlement litigieux ne relève pas, eu égard à son objet réel, à son contenu matériel et à ses effets juridiques, d’une mesure ordinaire de coopération économique et financière avec un État tiers au sens de l’article 212 TFUE. Cette disposition constitue, en substance, une composante d’un régime de mesures restrictives affectant les réserves souveraines de la Banque Centrale de Russie. En prévoyant expressément que l’Union peut faire usage des actifs immobilisés de la requérante «dans le plein respect du droit de l’Union et du droit international» afin de rembourser le prêt accordé à l’Ukraine, la disposition litigieuse organise en réalité un mécanisme instrumentalisant le maintien prolongé de l’immobilisation des actifs de la requérante ainsi que leur usage potentiel dans le cadre du financement du prêt de soutien à l’Ukraine. Dès lors, le mécanisme litigieux relève, par sa nature même, du champ de la politique étrangère et de sécurité commune et aurait, le cas échéant, dû être adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE.

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La requérante estime que les institutions de l’Union ont utilisé le fondement juridique de l’article 212 TFUE afin de poursuivre une finalité étrangère à la coopération économique et financière avec un État tiers. Sous couvert d’un mécanisme d’assistance financière à l’Ukraine, le règlement vise en réalité à consolider le maintien de l’immobilisation des actifs de la requérante et à intégrer ceux-ci dans l’architecture de remboursement du prêt de soutien à l’Ukraine, notamment par la reconnaissance explicite d’un droit d’usage de l’Union sur les actifs immobilisés de la Fédération de Russie. Le mécanisme litigieux poursuit ainsi une finalité de pression économique et financière à l’encontre de la Fédération de Russie et de la Banque Centrale de Russie, étrangère à l’objectif de coopération économique invoqué par le règlement.

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La requérante soutient que le règlement litigieux n’expose pas, à un degré de précision suffisant pour lui permettre de connaître les raisons de la mesure adoptée et au juge de l’Union d’exercer son contrôle, les motifs juridiques pour lesquels les avoirs immobilisés peuvent légalement être intégrés à un mécanisme de financement destiné à un État tiers et affectés au remboursement de ce financement.

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La requérante fait d’abord valoir que l’article litigieux du règlement est inapproprié au regard de l’objectif poursuivi au motif que si l’article 212 TFUE permet bien de mettre en place un mécanisme d’assistance financière à destination de l’Ukraine, par exemple sous la forme de prêts, il ne saurait permettre d’instaurer un mécanisme coercitif autorisant l’Union à utiliser des avoirs souverains à cette fin. L’article 20, paragraphe 2, sous n), du règlement litigieux excède, en outre, ce qui est nécessaire. D’une part, il n’était pas nécessaire pour l’Union d’instaurer une telle mesure dans le but de mettre en place un mécanisme d’assistance financière en faveur de l’Ukraine. D’autre part, l’Union s’était jusqu’à présent limitée à immobiliser les avoirs russes, à titre de simple mesure conservatoire. En reconnaissant désormais un droit d’usage sur les actifs de la requérante, elle dépasse les limites de l’objectif qu’elle poursuivait jusqu’alors. Enfin, l’Union fait peser une charge manifestement excessive sur la requérante puisque la libération de ses avoirs est subordonnée à des conditions purement potestatives, à savoir le versement de réparations par la Fédération de Russie et l’évolution de circonstances politico-diplomatiques incertaines, qui échappent entièrement à son contrôle et ne font l’objet d’aucune limite temporelle objective et juridiquement contrôlable. Les inconvénients qui en résultent sont sans commune mesure avec le bénéfice budgétaire retiré par l’Union. Par ailleurs, le règlement lui-même omet toute analyse de proportionnalité de l’atteinte portée aux avoirs de la requérante, se bornant à examiner uniquement la proportionnalité de l’assistance accordée à l’Ukraine.

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La requérante souligne que le principe d’immunité souveraine des États et de leur banque centrale est intégré à l’ordre juridique de l’Union en tant que norme pertinente de contrôle de légalité. À l’inverse, le règlement organise une immobilisation prolongée et permanente des réserves souveraines de la requérante, chose incompatible avec l’immunité reconnue aux avoirs des banques centrales.

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La requérante fait valoir que l’article 20, paragraphe 2, sous n), du règlement va substantiellement au-delà d’une simple mesure d’immobilisation. En autorisant l’Union à utiliser ses avoirs pour rembourser le prêt accordé à l’Ukraine, l’article 20, paragraphe 2, sous n), litigieux opère une véritable privation de propriété qui ne porte pas uniquement sur les intérêts des avoirs concernés, mais concerne le capital même. Cette privation est en outre disproportionnée pour les motifs développés au quatrième moyen. En outre, la mesure contestée porte également atteinte à l’immunité de saisie applicable aux actifs détenus par l’intermédiaire d’Euroclear.