Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-18MA05095

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence résultant de carences fautives de l'Etat dans la prise en charge de la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante, assorties des intérêts et de leur capitalisation.

Par un jugement n° 1702166 du 4 octobre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 4 décembre 2018, 4 février 2020, 15 mars et 25 mai 2021 sous le n° 18MA05095, M. A, représenté en dernier lieu par Me Macouillard, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 4 octobre 2018 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et la somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence, assorties des intérêts à compter de la date de la première demande d'indemnisation et de leur capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a insuffisamment motivé sa décision s'agissant de la responsabilité de l'Etat du fait de la carence dans ses missions de contrôle sur la période en litige ;

- son action n'est pas prescrite dès lors que son préjudice moral revêt un caractère continu et évolutif, sa créance se rattachant à chaque année au cours desquelles il a été subi jusqu'à l'expiration du délai de 40 ans de prise en charge par les tableaux de maladies professionnelles n° 30 et 30 bis ;

- la prescription a été interrompue par une série de recours formés par des salariés et la société CMN relatifs au même fait générateur ;

- l'Etat a commis une faute en établissant une réglementation insuffisante après 1977 ;

- l'Etat n'a pas mis en œuvre les moyens d'inspection dont il disposait pour contrôler l'application des règles d'hygiène et de sécurité mises en place par le décret du 17 août 1977 alors qu'il avait nécessairement connaissance de l'utilisation massive d'amiante dans la construction et la réparation navale ;

- l'inspection du travail a fait preuve d'une inaction totale en matière de contrôle postérieurement au décret du 17 août 1977 ;

- le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en estimant que le comportement fautif de la société Normed est de nature à exonérer totalement l'Etat de sa responsabilité ;

- il a été exposé à l'amiante sans protection particulière ;

- cette exposition trouve sa cause dans la faute de l'employeur et de celle de l'Etat, dans le cadre d'un cumul de responsabilité ;

- le site de La Seyne-sur-Mer a été inscrit, par un arrêté du 7 juillet 2000 sur la liste des établissements ouvrant droit à l'allocation de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante, pour la période allant de 1946 à 1989 ;

- la faute inexcusable de la Normed a été reconnue ;

- le lien de causalité entre la carence fautive de l'Etat et les préjudices allégués est constitué ;

- il a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 février et 23 avril 2021, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête de M. A.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la demande de M. A est prescrite en application de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Le mémoire, enregistré le 23 janvier 2020, de la ministre du travail demandant à la Cour de sursoir à statuer sur la requête de M. A n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l'avis du Conseil d'Etat n° 457560 du 19 avril 2022 ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la Cour a désigné Mme Virginie Ciréfice, présidente assesseure, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- et les conclusions de M. Roux, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, employé au sein de l'établissement de La Seyne-sur-Mer de la société Normed de 1984 à 1987 en qualité d'électricien, a saisi, le 7 décembre 2015, la ministre du travail d'une demande de réparation du préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence résultant de son exposition à l'amiante lors de l'exercice de son activité professionnelle qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. M. A relève appel du jugement du 4 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et une somme de 15 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence résultant de carences fautives de l'Etat dans la prise en charge de la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante, assorties des intérêts et de leur capitalisation.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges qui n'ont pas statué sur l'existence d'une faute de l'Etat dans l'exercice de ses missions de contrôle, se sont placés directement sur le terrain de l'absence de lien de causalité entre la faute éventuelle de l'Etat à prévenir les risques liés à l'usage de l'amiante pour la période postérieure à 1977 et les préjudices subis, jugés en lien direct et exclusif avec la faute de la société Normed de nature à exonérer totalement l'Etat de sa responsabilité y compris dans l'exercice de ses missions de contrôle. Ce faisant, le tribunal a respecté son office de juge de plein contentieux de la responsabilité extracontractuelle qui ne l'obligeait aucunement à se prononcer sur l'existence d'une faute et n'a ainsi pas insuffisamment motivé son jugement. Par ailleurs, M. A n'ayant pas invoqué la faute inhérente aux carences de l'Etat dans l'exercice de ses missions de contrôle pour la période antérieure à 1977, il ne saurait être reproché aux premiers juges de ne pas avoir répondu à ce moyen.

Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion :

3. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / () Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". Aux termes de l'article 6 du même texte : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi ". Aux termes, enfin, du premier alinéa de son article 7 : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond ".

4. D'autre part, aux termes du I de l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 : " Une allocation de cessation anticipée d'activité est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales, sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle, lorsqu'ils remplissent les conditions suivantes : / 1° Travailler ou avoir travaillé dans un des établissements mentionnés ci-dessus et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, pendant la période où y étaient fabriqués ou traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante. L'exercice des activités de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, de flocage et de calorifugeage à l'amiante de l'établissement doit présenter un caractère significatif ; / 2° Avoir atteint l'âge de soixante ans diminué du tiers de la durée du travail effectué dans les établissements visés au 1°, sans que cet âge puisse être inférieur à cinquante ans ; / 3° S'agissant des salariés de la construction et de la réparation navales, avoir exercé un métier figurant sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget. / Le bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité est ouvert aux ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle () ". Ces dispositions instaurent un régime particulier de cessation anticipée d'activité permettant aux salariés ou anciens salariés des établissements de fabrication ou de traitement de l'amiante ou de matériaux contenant de l'amiante figurant sur une liste établie par arrêté ministériel, dits " travailleurs de l'amiante ", de percevoir, sous certaines conditions, une allocation de cessation anticipée d'activité (ACAATA) sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle.

5. Si, en application de la législation du travail désormais codifiée à l'article L. 4121-1 du code du travail, l'employeur a l'obligation générale d'assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu'ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers. En outre, une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l'application des dispositions légales relatives à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.

6. En premier lieu, lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point 3, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère continu et évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à une année court, sous réserve des cas visés à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivante, à la condition qu'à cette date le préjudice subi au cours de cette année puisse être mesuré.

7. Le préjudice d'anxiété dont peut se prévaloir un salarié éligible à l'allocation de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante mentionnée au point 4 naît de la conscience prise par celui-ci qu'il court le risque élevé de développer une pathologie grave, et par là-même d'une espérance de vie diminuée, à la suite de son exposition aux poussières d'amiante. La publication de l'arrêté qui inscrit l'établissement en cause, pour une période au cours de laquelle l'intéressé y a travaillé, sur la liste établie par arrêté interministériel dans les conditions mentionnées au point 4, est par elle-même de nature à porter à la connaissance de l'intéressé, s'agissant de l'établissement et de la période désignés dans l'arrêté, la créance qu'il peut détenir de ce chef sur l'administration au titre de son exposition aux poussières d'amiante. Le droit à réparation du préjudice en question doit donc être regardé comme acquis, au sens des dispositions citées au point 3, pour la détermination du point de départ du délai de prescription, à la date de publication de cet arrêté. Lorsque l'établissement a fait l'objet de plusieurs arrêtés successifs étendant la période d'inscription ouvrant droit à l'ACAATA, la date à prendre en compte est la plus tardive des dates de publication d'un arrêté inscrivant l'établissement pour une période pendant laquelle le salarié y a travaillé. Enfin, dès lors que l'exposition a cessé, la créance se rattache, en application de ce qui a été dit au point 6, non à chacune des années au cours desquelles l'intéressé souffre de l'anxiété dont il demande réparation, mais à la seule année de publication de l'arrêté, lors de laquelle la durée et l'intensité de l'exposition sont entièrement révélées, de sorte que le préjudice peut être exactement mesuré. Par suite la totalité de ce chef de préjudice doit être rattachée à cette année, pour la computation du délai de prescription institué par l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968.

8. En second lieu, d'une part, les recours formés à l'encontre de l'Etat par des tiers tels que d'autres salariés victimes, leurs ayants droit ou des sociétés exerçant une action en garantie fondée sur les droits d'autres salariés victimes ne peuvent être regardés comme relatifs au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, dont ils ne peuvent dès lors interrompre le délai de prescription en application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968.

9. D'autre part, les dispositions de cet article subordonnant l'interruption du délai de prescription qu'elles prévoient en cas de recours juridictionnel à la mise en cause d'une collectivité publique, les actions en reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur formées devant les juridictions judiciaires ne peuvent, en tout état de cause, en l'absence d'une telle mise en cause, davantage interrompre le cours du délai de prescription de la créance le cas échéant détenue sur l'Etat.

10. Enfin, lorsque la victime d'un dommage causé par des agissements de nature à engager la responsabilité d'une collectivité publique dépose contre l'auteur de ces agissements une plainte avec constitution de partie civile, ou se porte partie civile afin d'obtenir des dommages et intérêts dans le cadre d'une instruction pénale déjà ouverte, l'action ainsi engagée présente, au sens des dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, le caractère d'un recours relatif au fait générateur de la créance que son auteur détient sur la collectivité et interrompt par suite le délai de prescription de cette créance. En revanche, ne présentent un tel caractère ni une plainte pénale qui n'est pas déposée entre les mains d'un juge d'instruction et assortie d'une constitution de partie civile, ni l'engagement de l'action publique, ni l'exercice par le condamné ou par le ministère public des voies de recours contre les décisions auxquelles cette action donne lieu en première instance et en appel.

11. En premier lieu, il est constant que l'établissement Normed de La Seyne-Sur-Mer où M. A a été employé de 1984 à 1987 en qualité d'électricien a été inscrit sur la liste de l'ACAATA, par arrêté du 7 juillet 2000. Ainsi, il résulte de ce qui a été dit aux points 6 et 7, que le requérant a eu connaissance de l'étendue du risque à l'origine du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence dont il demande réparation à compter de la date de publication de cet arrêté intervenue le 22 juillet 2000. Ainsi, en application des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, le délai de prescription a commencé à courir à compter du 1er janvier 2001 jusqu'au 31 décembre 2004.

12. En deuxième lieu, compte tenu de ce qui a été dit au point 7, M. A n'est pas fondé à soutenir que son préjudice d'anxiété est un préjudice continu susceptible d'évoluer dans le temps dès lors que la créance se rattache à la seule année de publication de l'arrêté mentionné au point 11.

13. En troisième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 10 que M. A ne peut se prévaloir des recours formés soit à l'encontre de l'Etat, par des tiers tels que les ayants droit des salariés ayant donné lieu aux quatre décisions du Conseil d'Etat du 3 mars 2004, ou des sociétés comme dans le cas de la décision du 9 novembre 2015, soit à l'encontre de l'employeur, par les actions en reconnaissance de sa faute inexcusable formées devant les juridictions judiciaires, soit par la plainte pénale contre X déposée en 2006 par un salarié de l'établissement de Dunkerque de la société Normed et une association alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que cette action pénale, adressée au procureur de la République et non au juge d'instruction, viserait à engager l'action civile de la victime, ces actions judicaires n'ayant pu ainsi interrompre le délai de prescription.

14. Il résulte de l'instruction que M. A n'a saisi que le 7 décembre 2015 la ministre du travail d'une demande de réparation de son préjudice d'anxiété et de ses troubles dans les conditions d'existence du fait de son exposition à l'amiante au sein de l'établissement Normed. Le délai de prescription ayant commencé à courir à compter du 1er janvier 2001 jusqu'au 31 décembre 2004, cette demande était dès lors prescrite à la date à laquelle elle a été effectuée.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme totale de 30 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur les conclusions à fin de sursis à statuer de la ministre du travail :

16. A la date du présent arrêt, les conclusions de la ministre du travail à fin de sursis à statuer sur la requête de M. A sont devenues sans objet et il n'y a pas lieu d'y statuer.

Sur les frais liés au litige :

17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la ministre du travail tendant au sursis à statuer sur la requête de M. A.

Article 2 : La requête de M. A est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience du 24 juin 2022, où siégeaient :

- Mme Ciréfice, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Prieto, premier conseiller,

- Mme Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

J. CLa présidente,

Signé

V. CIREFICE

La greffière,

Signé

S. EYCHENNE

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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