Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-19MA05543

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association " Collectif pour l'environnement des riverains élisyques " (COL.E.R.E), l'association " Rubresus ", M. et Mme C et M B, M. et Mme S et P L, M. et Mme J et G C, M. et Mme N et K T, W F, V D, M. et Mme E et R Q, M. A U et M. H O ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 7 juillet 2016 par lequel le maire de Narbonne a délivré à la société Areva NC Malvési un permis de construire en vue de l'édification d'une installation de traitement des nitrates.

Par un jugement n° 1801562 du 15 octobre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 décembre 2019 et le 15 juin 2020, l'association COL.E.R.E et autres, représentés par la SCP Pech de Laclause - Jaulin - Bartolini, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du maire de Narbonne du 7 juillet 2016 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Narbonne la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la demande de permis n'a pas été instruite au regard des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral ;

- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et le tribunal a commis une erreur manifeste d'appréciation sur ce point ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit au regard du règlement de la zone Ri3 du plan de prévention des risques d'inondation du bassin des Basses Plaines de l'Aude ;

- il est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation au regard des articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du même code et l'avis favorable émis par l'architecte des Bâtiments de France est entaché d'illégalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 mai 2020, la commune de Narbonne, représentée par la SCP HG et C, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 juillet 2020, la société Orano Cycle, venue aux droits de la société Areva NC Malvési, représentée par la SCP Boivin et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. I,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- les observations de Me Jaulin, représentant les requérants, et celles de Me Boivin, représentant la société Orano Chimie Enrichissement.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 juillet 2016, le maire de Narbonne a délivré un permis de construire à la société Areva NC Malvési - devenue la société Orano Cycle aux droits de laquelle est venue la société Orano Chimie Enrichissement - en vue de l'édification d'une installation de traitement des nitrates sur un terrain situé dans le périmètre de l'usine exploitée par cette société au sein de la zone industrielle de Malvési. L'association COL.E.R.E et les autres requérants relèvent appel du jugement du 15 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Il suit de là que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'erreur manifeste d'appréciation qui aurait été commise par les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté contesté : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ".

4. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que l'arrêté contesté vise le code de l'urbanisme, que la demande de permis de construire n'aurait pas été instruite au regard des dispositions de ce code particulières au littoral, et notamment de celles citées ci-dessus de son article L. 121-8.

5. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé au sein d'un site industriel de plus de cent hectares dont près de la moitié est occupée par l'usine de conversion et de purification du minerai d'uranium exploitée par la société pétitionnaire. Ce vaste site industriel, constitué de plusieurs bâtiments ainsi que de bassins de décantation et d'évaporation, est implanté à proximité immédiate de plusieurs constructions au nombre desquelles figurent notamment une station d'épuration ainsi qu'un parc photovoltaïque. Dans ces conditions, le projet litigieux doit être regardé comme étant localisé dans une zone déjà urbanisée de la commune de Narbonne caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire de Narbonne a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en délivrant le permis de construire en litige.

7. En deuxième lieu, le préambule du règlement de la zone Ri3 du plan de prévention des risques d'inondation du bassin des Basses Plaines de l'Aude, applicable sur le territoire de la commune de Narbonne, précise qu'il s'agit d'une " zone inondable d'aléa indifférencié qui correspond au champ d'expansion des crues d'origine fluviale ou mixte ". L'article I du règlement de cette zone Ri3 interdit notamment " toute construction, occupation et aménagement du sol nouveaux susceptibles de perturber l'écoulement ou d'aggraver le risque " ainsi que l'édification de " constructions nouvelles à l'exception de celles admises à l'article II ". Cet article II prévoit, à son II.5 relatif aux " équipements et installations d'intérêt général ayant une fonction collective ", que sont admis, s'agissant des " équipements et installations techniques " visés au a) de ce II.5, les " constructions nouvelles, les aménagements et les extensions ", " sous réserve de la mise hors d'eau ou de la protection des parties sensibles de l'équipement (étanchéité par exemple) et dans la mesure où aucun autre site n'est techniquement possible () ". Le lexique du règlement de ce plan de prévention des risques d'inondation, consultable sur le site internet de la préfecture de l'Aude, indique, à propos des " constructions, équipements et installations d'intérêt général ayant une fonction collective ", que sont " également concernés les équipements techniques dont notamment : / - l'électricité, le gaz () ".

8. Le projet litigieux prévoit notamment l'édification, à proximité d'un bassin d'évaporation, d'une station de pompage dans le périmètre de la zone Ri3 du plan de prévention des risques d'inondation du bassin des Basses Plaines de l'Aude. Il ressort des pièces du dossier que cette station de pompage doit permettre d'améliorer le traitement d'effluents nitratés issus de la conversion du minerai d'uranium sur le site de l'usine implantée de longue date sur le site de Malvési et qu'elle participe de la mise en œuvre de la politique nationale de gestion des matières et des déchets radioactifs. Cette construction, qui vise à améliorer le fonctionnement de cette usine constituant l'un des maillons essentiels de la production d'électricité d'origine nucléaire en France, doit être regardée comme étant au nombre des " équipements et installations d'intérêt général ayant une fonction collective " au sens des dispositions citées au point précédent du II.5 du règlement de la zone Ri3 de ce plan de prévention des risques d'inondation. Il en va ainsi quand bien même une partie non négligeable du combustible nucléaire produit sur le site de Malvési est revendue à l'étranger par la société pétitionnaire. Par suite, et alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que la station de pompage en cause, qui sera installée sur des pilotis, ne respecterait pas les conditions fixées par le a) de ce II.5, le moyen tiré de ce que le maire de Narbonne aurait commis une erreur de droit au regard de ces dispositions du règlement de la zone Ri3 du plan de prévention des risques d'inondation du bassin des Basses Plaines de l'Aude doit être écarté.

9. En troisième lieu, les requérants persistent à soutenir en appel qu'en autorisant, par l'arrêté contesté, l'édification de l'installation de traitement des nitrates projetée, le maire de Narbonne a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-26 du code de l'urbanisme.

10. D'une part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

11. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ne permettent pas à l'autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. A ce titre, s'il n'appartient pas à cette autorité d'assortir le permis de construire délivré pour une installation classée de prescriptions relatives à son exploitation et aux nuisances qu'elle est susceptible d'occasionner, il lui incombe, en revanche, le cas échéant, de tenir compte des prescriptions édictées au titre de la police des installations classées ou susceptibles de l'être. Eu égard à la marge d'appréciation que ces dispositions laissent à l'autorité administrative, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un moyen en ce sens, d'apprécier si elle n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en autorisant la construction projetée, le cas échéant assortie de prescriptions spéciales.

12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des visas de l'arrêté contesté, que le projet litigieux porte sur la réalisation de constructions et installations soumises à la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement et que la demande d'autorisation présentée par la société pétitionnaire au titre de cette législation a été déposée le 16 décembre 2015 à la préfecture de l'Aude. Le dossier de demande d'autorisation d'exploiter relatif à la création d'une installation de traitement des nitrates sur le site de Malvési, qui était en cours d'instruction à la date de délivrance du permis de construire en litige, comporte notamment une étude d'impact, laquelle analyse les effets du projet sur la santé et l'environnement, ainsi qu'une étude de dangers décrivant la zone d'étude et son environnement, identifiant les dangers, analysant les risques et exposant l'organisation de la sécurité ainsi que les moyens d'intervention. Les requérants, qui arguent du caractère expérimental et dangereux du procédé de traitement des nitrates, soutiennent que le projet litigieux autorisant l'édification d'une installation utilisant ce procédé est susceptible, compte tenu de son implantation à proximité tant des installations existantes du site de Malvési que d'habitations, d'entraîner une aggravation des risques d'atteinte à la sécurité et à la salubrité publique ainsi que d'avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Toutefois, il ne ressort pas des seuls éléments versés au dossier que le projet autorisé par le permis de construire contesté présenterait des risques pour la salubrité et la sécurité publiques rendant nécessaire l'édiction de prescriptions spéciales sur le fondement des dispositions citées au point 10 et relatives aux caractéristiques ou aux modalités d'implantation des constructions et installations litigieuses. Dans ces conditions, en ne subordonnant pas la délivrance du permis sollicité à d'autres prescriptions que celles, relatives aux conditions d'exploitation de l'installation de traitement des nitrates, qui étaient susceptibles d'être imposées à la société pétitionnaire en application de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, le maire de Narbonne n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, et compte tenu des prescriptions relatives à l'installation de traitement des nitrates alors susceptibles d'être édictées par l'autorité compétente au titre de la police des installations classées, les requérants ne font état d'aucun élément probant de nature à établir que le maire de Narbonne aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en n'assortissant pas le permis de construire sollicité de prescriptions spéciales, relevant de la police de l'urbanisme et édictées sur le fondement de l'article R. 111-26 du même code, visant à limiter les conséquences dommageables du projet pour l'environnement. Enfin, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis émis le 29 avril 2016 par l'autorité environnementale dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter déposée par la société pétitionnaire est sans influence sur la légalité du permis de construire en litige.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire () tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente ". Selon l'article R. 425-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque le projet est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques (), le permis de construire () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-31 du code du patrimoine dès lors que la décision a fait l'objet de l'accord de l'architecte des Bâtiments de France () ".

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est situé dans le champ de visibilité de l'Oppidum de Montlaurès, monument historique présent au nord du site industriel de Malvési. L'architecte des Bâtiments de France a, le 14 janvier 2016, émis un avis conforme favorable au projet en l'assortissant de prescriptions mentionnées dans l'arrêté contesté. Les requérants, qui excipent de l'illégalité de cet avis conforme à l'appui de leurs conclusions dirigées contre le permis de construire en litige, relèvent que les constructions et installations projetées, et en particulier la cheminée d'une hauteur de 32,40 mètres, présentent un gabarit supérieur à celui des bâtiments implantés au sein de ce site industriel. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, compte tenu des caractéristiques du site industriel existant au sein duquel l'installation de traitement des nitrates doit être édifiée et en dépit de la topographie des lieux en cause, que l'architecte des Bâtiments de France aurait commis une erreur d'appréciation en émettant un avis conforme favorable au projet litigieux et en l'assortissant de prescriptions, consistant notamment en la plantation d'arbres de haute tige ainsi qu'en l'aménagement de clôtures végétales, visant à réduire la visibilité des constructions projetées tant depuis l'Oppidum de Montlaurès que depuis les voies de circulation situées aux abords de ce monument historique.

15. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

16. Ainsi qu'il a été dit, le terrain d'assiette du projet est situé dans le périmètre du vaste site industriel existant de Malvési, lequel est visible depuis l'Oppidum de Montlaurès. Le permis de construire en litige est notamment assorti de prescriptions, dont le caractère illégal n'est pas établi, résultant de l'avis conforme émis par l'architecte des Bâtiments de France en raison de la présence de ce monument historique à proximité. Si les requérants soutiennent que les constructions projetées, et en particulier la cheminée évoquée au point 14 qui générera un panache de fumée, seront également visibles depuis le centre historique de Narbonne, et plus particulièrement depuis la cathédrale, ou encore depuis le canal du Midi ou le canal de la Robine, cette seule circonstance, à la supposer établie, ne saurait suffire, compte tenu notamment des distances séparant ces éléments patrimoniaux du terrain d'assiette, à caractériser une atteinte aux lieux et paysages avoisinants au sens des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Narbonne aurait commis une erreur manifeste d'appréciation au regard de ces dispositions en délivrant le permis de construire sollicité.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'association COL.E.R.E et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Narbonne et par la société Orano Cycle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G C, désignée comme représentant unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Narbonne et à la société Orano Chimie Enrichissement.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Mouret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023.