Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... A... B... a demandé au tribunal administratif de Bastia :
- d’annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de la transition écologique et solidaire sur sa demande du 12 décembre 2017 tendant à l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) au titre de la politique de la ville ;
- d’enjoindre au ministre de lui verser 50 points de NBI à compter du 1er septembre 2017 ;
- de condamner l’Etat à lui verser une somme totale de 5 000 euros, assortie des intérêts moratoires au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts à compter du 12 mars 2018, date de réception de sa réclamation préalable, en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis ;
- de mettre à la charge de l’Etat une somme de 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1800568 du 6 mars 2020, le tribunal administratif de Bastia a condamné l’Etat à verser à M. A... B... une somme de 1 000 euros, tous intérêts confondus à la date de ce jugement, et a rejeté le surplus de sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 1er avril et 23 juillet 2020, et le 7 avril 2021, M. A... B..., représenté par Me Jobin, demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 6 mars 2020 en tant qu’il rejette comme irrecevables ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de la transition écologique et solidaire sur sa demande du 12 décembre 2017 d’attribution de la NBI au titre de la politique de la ville ;
2°) d’annuler cette décision implicite de rejet ;
3°) d’ordonner, par voie de conséquence, un rattrapage de rémunération à compter de sa demande initiale, soit le 12 décembre 2017 ;
4°) de porter à 2 500 euros la somme que devra lui verser l’Etat au titre de la réparation des troubles dans ses conditions d’existence et de son préjudice moral consécutivement à l’inégalité de traitement dont il s’estime être victime, et d’assortir cette somme des intérêts moratoires au taux légal, avec capitalisation de ces intérêts ;
5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa demande d’annulation pour excès de pouvoir du 13 décembre 2017 n’est pas frappée de forclusion dès lors que les délais et voies de recours ne lui ont pas été notifiés et que sa demande a été introduite dans un délai raisonnable ;
- contrairement à ce que prétend la ministre, ses conclusions à fin d’annulation n’ont pas perdu leur objet ; si la Cour devait estimer que le jugement du tribunal administratif de Bastia était entaché d’une erreur de droit, l’attribution de la NBI devra prendre effet, a minima, à compter de la date d’annulation de cette décision implicite de refus, soit le 13 février 2018 ;
- comme l’atteste le jugement attaqué, sa demande de rattrapage pour la période antérieure au 13 février 2018 ne constitue pas une prétention nouvelle et s’avère donc recevable ;
- la rétroactivité du bénéfice de la NBI est permise par l’article 25 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 ;
- la Cour ne pourra que confirmer le jugement du tribunal administratif de Bastia qui a jugé, comme le Conseil d’Etat, qu’il y avait bien une inégalité de traitement ; malgré l’avis de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), et alors même qu’il l’avait demandé, l’administration a d’ailleurs refusé de communiquer des documents permettant d’établir que la décision contestée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute inégalité de traitement, que ce soit devant le tribunal administratif de Bastia ou devant le Conseil d’Etat ; ce refus est de nature à entraîner la condamnation de l’Etat ;
- toute illégalité affectant un acte administratif, à supposer même qu’elle ne soit imputable qu’a une simple erreur d’appréciation, engage la responsabilité de l’administration ;
- la Cour fera une juste appréciation des troubles qu’il a subis dans ses conditions d’existence en portant la somme accordée par le tribunal administratif de Bastia à 2 500 euros.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er et 29 avril 2021, la ministre de la transition écologique conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, au non-lieu à statuer sur les conclusions de M. A... B... tendant à l’annulation de sa décision implicite du 13 février 2018 et au rejet du surplus de ses conclusions.
Elle fait valoir que :
- sur les conclusions en annulation présentées par M. A... B... :
. le tribunal administratif de Bastia n’a pas commis d’erreur de droit en rejetant ces conclusions comme tardives ;
. si, par extraordinaire, la Cour accueillait ce moyen tiré de l’erreur de droit, elle devrait constater, à titre subsidiaire, que ces conclusions sont devenues sans objet ; en effet, en exécution de la décision n° 421093 du Conseil d’Etat du 24 février 2020, par un arrêté du 3 juin 2020, l’arrêté du 29 novembre 2001 fixant la liste des emplois ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la politique de la ville à certains personnels du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat a été complété afin d’attribuer 50 points de NBI au poste d’adjoint au chef d’unité « hébergement-logement » du service de la cohésion sociale et, par une décision du 27 octobre 2020, il a été attribué la NBI à M. A... B... en sa qualité de titulaire de ce poste, avec effet rétroactif à compter du 22 juin 2020 ;
. le moyen tiré de l’atteinte au droit au recours juridictionnel et de la méconnaissance des dispositions de l’article 6.1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est infondé ;
. le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 25 de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 est inopérant et, en l’absence de toute disposition législative l’autorisant à déroger au principe de la non-rétroactivité des règlements, elle ne pouvait légalement conférer un effet rétroactif à son arrêté du 3 juin 2020 ;
- sur les conclusions indemnitaires présentées par M. A... B... :
. s’il doit être entendu comme sollicitant une « réparation de l’inégalité de traitement », M. A... B... demande également que la Cour ordonne un rattrapage de rémunération correspondant au montant de 50 points de NBI attribuée au titre de la politique de la ville à compter du 13 février 2018 ; en conséquence, la somme demandée au titre de cette « réparation de l’inégalité de traitement », qui présente le même objet, ne pourra dès lors qu’être rejetée ; à tout le moins, M. A... B... ne saurait cumuler le bénéfice de ses conclusions d’injonction et de ses conclusions indemnitaires ;
. M. A... B... se borne à invoquer des « préjudices », sans apporter aucun élément de nature à établir leur réalité, leur ampleur et l’existence d’un lien de causalité direct et certain avec la faute qu’il reproche à l’Etat ; à titre subsidiaire, il ne justifie d’aucun élément démontrant la nécessité de réévaluer l’indemnisation de ses préjudices à un montant supérieur à celui accordé par le tribunal administratif de Bastia ; à titre infiniment subsidiaire, si par extraordinaire la Cour devait estimer que la demande de réévaluation des préjudices est justifiée et les préjudices établis, elle demanderait, à ce que celle-ci soit réduite à de plus justes proportions ;
. s’agissant du rattrapage de rémunération, si M. A... B... demande à la Cour d’enjoindre à l’Etat de lui verser la NBI à compter du 12 décembre 2017, il avait sollicité en première instance un rattrapage de rémunération à compter du 13 février 2018 : ces conclusions sont donc nouvelles pour la période antérieure au 13 février 2018 et dès lors irrecevables ;
. sur le fond, un rattrapage au 12 décembre 2017 impliquerait que l’arrêté du 3 juin 2020 pris en application de la décision du Conseil d’Etat du 24 février 2020 soit rétroactif ; or, le Conseil d’Etat n’a pas statué en ce sens ; conformément aux dispositions de l’article 1er du code civil, le rattrapage de rémunération ne peut donc prendre effet qu’à compter du 22 juin 2020 ; pour le surplus, elle s’en remet à ses écritures de première instance.
Par une ordonnance du 5 mai 2021, la clôture de l’instruction a été fixée au 28 mai 2021, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- le code de procédure civile ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- l’arrêté du 29 novembre 2001 fixant la liste des emplois ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la politique de la ville à certains personnels du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. C...,
- et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Attaché d’administration de l’Etat, M. A... B... a exercé les fonctions d’adjoint au chef d’unité hébergement-logement, au sein des services de la direction départementale de la cohésion des populations et de la protection des populations (DDCSPP) de la Haute-Corse, à partir du 1er septembre 2017. Par un courriel du 12 décembre 2017, M. A... B... a sollicité le bénéfice de la NBI, au titre de la politique de la ville. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration sur cette demande. M. A... B... a ensuite demandé, par un courrier du 8 mars 2018, la réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de la privation de cette NBI. Cette réclamation indemnitaire préalable a également été implicitement rejetée. Par un jugement du 6 mars 2020, le tribunal administratif de Bastia a condamné l’Etat à verser à M. A... B... une somme de 1 000 euros, tous intérêts confondus à la date de ce jugement, en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence causés par le refus illégal de lui accorder le bénéfice de la NBI, et a rejeté le surplus de ses conclusions. M. A... B... relève appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de la transition écologique et solidaire sur sa demande du 12 décembre 2017 d’attribution de la NBI au titre de la politique de la ville, et demande, en outre, à la Cour d’ordonner au ministre de procéder au rattrapage de sa rémunération à compter de sa demande du 12 décembre 2017 et de porter le montant de la somme à laquelle l’Etat a été condamné à 2 500 euros.
Sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2018 :
En ce qui concerne l’exception de non-lieu à statuer opposée par la ministre de la transition écologique :
La ministre de la transition écologique fait valoir que les conclusions présentées par M. A... B... tendant à l’annulation de cette décision implicite de rejet née le 13 février 2018 sont privées d’objet. Elle indique pour cela qu’en exécution de la décision n° 421093 rendue par le Conseil d’Etat le 24 février 2020, elle a pris le 3 juin 2020 un arrêté qui complète l’arrêté du 29 novembre 2001 fixant la liste des emplois ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire au titre de la politique de la ville à certains personnels du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, afin d’attribuer cinquante points de NBI au poste d’adjoint à la cheffe d’unité « hébergement-logement » du service de la cohésion sociale. La ministre ajoute que, par une décision du 27 octobre 2020, la NBI a été attribuée à M. A... B... en sa qualité de titulaire de ce poste, avec effet rétroactif à compter du 22 juin 2020.
Dans la mesure où M. A... B... sollicite le bénéfice de la NBI à compter du 12 décembre 2017, l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense par la ministre de la transition écologique doit être accueillie uniquement pour la période ayant pour point de départ le 22 juin 2020, date de prise d’effet de la décision du 27 octobre 2020 citée au point précédent du présent arrêt, le litige conservant en revanche son objet s’agissant de la période comprise entre le 12 décembre 2017 et le 21 juin 2020. Il n’y a ainsi plus lieu de statuer sur les conclusions en annulation et en injonction de M. A... B... en ce qu’elles sont afférentes à la période débutant le 22 juin 2020.
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2018 :
D’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) ». Selon l’article R. 421-2 du même code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l’administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l’appui de la requête. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 dudit code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. »
D’autre part, en vertu de l’article L. 112-2 du code des relations entre le public et l’administration, ne sont applicables aux relations entre l’administration et ses agents ni les dispositions de l’article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception (…) », ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : « les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis (…) ».
Enfin, le 5° de l’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.
Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’en cas de naissance d’une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l’administration pendant la période de deux mois suivant la réception d’une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l’encontre d’un agent public, alors même que l’administration n’a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration n’étant pas applicables aux agents publics. Ce n’est qu’au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l’auteur de la demande adressée à l’administration reçoit notification d’une décision expresse de rejet qu’il dispose alors, à compter de cette notification, d’un nouveau délai pour se pourvoir.
Les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d’une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières, sont également applicables à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision et qu’il n’a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration. Cette règle ne saurait cependant s’appliquer aux agents publics qui ne sont pas soumis aux dispositions de l’article L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration et qui se trouvent dans une situation différente s’agissant de leurs relations avec l’administration qui les emploie de celles des citoyens en litige avec cette administration. Ces agents ne disposent en conséquence que d’un délai de deux mois à compter la naissance de la décision implicite pour exercer un recours contentieux en excès de pouvoir.
Alors qu’il est constant que les fonctionnaires, qui sont employés par l’administration et se trouvent placés vis-à-vis d’elle dans une situation statutaire, ne sont pas en ce qui concerne leurs relations avec l’administration qui les emploie dans une situation analogue aux citoyens en litige avec l’administration, ces modalités de déclenchement des délais à l’encontre d’une décision implicite ne sont pas de nature à méconnaître le droit au recours, ni le droit à un procès effectif et équitable notamment protégé par l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et à introduire une discrimination injustifiée entre les fonctionnaires et les autres citoyens.
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par M. A... B... afin d’obtenir le bénéfice de la NBI au titre de la politique de la ville a été réceptionnée par l’administration au plus tard le 13 décembre 2017. Le silence gardé par l’administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet au plus tard le 13 février 2018. Cette demande ayant trait au versement d’une indemnité à un agent public, les articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l’administration ne lui étaient pas applicables, en vertu du principe ci-dessus rappelé au point 7. Dès lors, en application des dispositions de l’article R. 421-2 du code de justice administrative et de celles de l’article 642 du code de procédure civile, le délai de recours contentieux de deux mois ouvert contre cette décision implicite a couru à compter du 14 février 2018 et M. A... B... était donc recevable à saisir le tribunal administratif de Bastia jusqu’au 16 avril 2018. Ainsi, et alors qu’il n’est ni établi, ni même allégué, que ce délai aurait, avant son expiration, été prorogé par la notification d’une décision expresse de rejet ou par l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, les conclusions de M. A... B... tendant à l’annulation de cette décision implicite, enregistrées au greffe du tribunal le 30 mai 2018, étaient tardives et, par suite, irrecevables.
Il résulte de ce qui précède que M. A... B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2018 et a rejeté par voie de conséquence ses conclusions aux fins d’injonction. Sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, les conclusions aux fins d’injonction présentées en cause d’appel par M. A... B..., qui ne sont que l’accessoire de ses conclusions en annulation, ne peuvent elles aussi qu’être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
Pour condamner l’Etat à verser à M. A... B... la somme de 1 000 euros, tous intérêts confondus à la date du jugement attaqué, en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence, le tribunal administratif de Bastia a considéré qu’en lui refusant le bénéfice de la NBI, le ministre de la transition écologique et solidaire avait méconnu le principe d’égalité de traitement entre fonctionnaires et commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard du requérant.
A l’appui de ses prétentions d’appel tendant à la revalorisation de cette somme, M. A... B... se borne à reprendre son argumentation de première instance, consistant à soutenir que, faute de s’être vu attribuer en temps utile la NBI, il a été privé d’une partie importante de sa rémunération et que la différence de traitement dont il a fait l’objet lui est « insupportable ». Toutefois, ce faisant, l’intéressé, qui ne produit aucune pièce ni aucun élément nouveau, ne justifie pas qu’en lui allouant la somme de 1 000 euros, tous intérêts compris, le tribunal administratif de Bastia n’aurait pas fait une juste indemnisation de ses préjudices.
Si, par ailleurs, M. A... B... soutient qu’il a dû saisir la section du rapport et des études du Conseil d’Etat pour s’assurer de l’exécution de la décision du Conseil d’Etat du 24 février 2020, il ne résulte pas de l’instruction que l’autorité administrative n’aurait pas cherché à régulariser sa situation et lui aurait opposé une résistance abusive, alors que, par sa décision n° 441887 du 4 novembre 2020, le Conseil d’Etat a considéré qu’en prenant l’arrêté du 3 juin 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire devait être considéré comme ayant pris les mesures propres à assurer l’exécution de la décision du 24 février 2020.
Il résulte de ce qui précède que M. A... B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a limité l’indemnité allouée en réparation de ses préjudices à la somme de 1 000 euros, tous intérêts compris.
Sur les intérêts et leur capitalisation :
Si M. A... B... demande à la Cour que l’indemnité allouée par le tribunal administratif de Bastia soit assortie des intérêts au taux légal, avec capitalisation, ces conclusions doivent être rejetées dès lors que l’appelant ne discute pas le motif du jugement qui condamne l’Etat à payer la somme de 1 000 euros « tous intérêts confondus ».
Sur les frais liés au litige :
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme au titre des frais exposés par M. A... B... et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu’être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : Il n’y pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de M. A... B... tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet née le 13 février 2018 en tant qu’elle porte refus de lui attribuer la NBI à compter du 22 juin 2020 et tendant au versement de la somme correspondante.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... B... est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré après l’audience du 20 décembre 2022, où siégeaient :
- M. Revert, président,
- M. Martin, premier conseiller,
- M. Lombart, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2023.