Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Toulon, d’une part, d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur a rejeté sa demande préalable d’indemnisation présentée le 1er septembre 2018 et, d’autre part, de condamner l’Etat à lui verser une somme de 25 000 euros en réparation du préjudice causé par le harcèlement moral dont elle a été victime, assortie des intérêts légaux avec capitalisation à compter du dépôt de la présente requête, et à lui rembourser les frais médicaux non pris en charge par l’assurance maladie, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
Par un jugement n° 1900360 du 15 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a condamné l’Etat à verser à Mme C... la somme de 11 850 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 octobre 2018, ainsi que de leur capitalisation, et a mis à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la Cour :
Par un recours, enregistré le 13 avril 2021, le ministre de l’intérieur demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 15 février 2021 ;
2°) de rejeter la demande de Mme C....
Le ministre soutient que :
- le jugement est irrégulier, faute pour le tribunal de l’avoir avisé de la tenue de l’audience, en méconnaissance des dispositions des articles R. 711-2 et R. 711-2-1 du code de justice administrative, et dès lors, également, qu’il a été pris en violation de celles de l’article R. 711-3 du même code ;
- aucune faute n’a été commise, de nature à engager la responsabilité de l’Etat, compte tenu du comportement inapproprié de l’intimée par rapport à son expérience et à son niveau de responsabilité, aucune mesure la concernant n’ayant excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique ;
- la durée des arrêts de travail de l’intéressée justifiait légalement le nombre et la fréquence des contrôles médicaux dont elle a fait l’objet, conformément à l’article 113-46 du règlement général d’emploi de la police nationale, édicté par l’arrêté du 6 juin 2006 ;
- en tout état de cause, l’indemnité allouée à l’intimée par les premiers juges est excessive.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2021, Mme C..., représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête pour irrecevabilité, à la réformation du jugement attaqué, dans l’hypothèse de la recevabilité du recours ministériel, en portant le montant de l’indemnité allouée au titre du préjudice moral à la somme de 25 000 euros, avec intérêts capitalisés à compter de la réception de la demande préalable et, en tout état de cause, à ce que soient mis à la charge de l’Etat les dépens et la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le recours est irrecevable, dès lors que le ministre de l’intérieur, qui avait conclu devant le tribunal à ce que la procédure soit communiquée au préfet du Var et que les premiers juges ont fait droit à sa demande, n’a pas intérêt à demander l’annulation du jugement qui lui donne ainsi satisfaction ;
- les irrégularités du jugement dénoncées par le ministre ne sont pas établies ;
- alors que le règlement général d’emploi de la police nationale, qui ne concerne pas les prolongations d’arrêt de travail, n’est pas pertinent en l’espèce, le nombre et la fréquence des contrôles médicaux, dont le ministre ne justifie pas de l’application aux autres agents placés dans la même situation qu’elle, et auxquels elle a pourtant été soumise, traduisent un détournement de cette prérogative par l’administration pour la harceler ;
- elle a été victime d’agissements répétés, constitutifs de harcèlement moral, et consistant en de multiples procédures disciplinaires manifestement infondées, l’un des blâmes qui lui a été infligé ayant été annulé sur le fondement de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983, mais aussi en une mise à l’écart, un changement de ses horaires de travail, des manœuvres mensongères de ses supérieurs hiérarchiques, une remise en cause d’un arrêt maladie, des contrôles médicaux incessants, une baisse de notation illégale, une surveillance constante avec des sommations de se justifier, des fins de détachements illégales, autant d’agissements à l’origine chez elle d’une dépression avec crise d’angoisse et évanouissement ;
- le montant de la somme accordée par le tribunal en réparation de son préjudice moral n’est pas excessif, mais au contraire insuffisant au regard de la durée du harcèlement moral dont elle a été victime et de ses conséquences.
Par ordonnance du 4 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 20 juillet 2022, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 2008-633 du 27 juin 2008 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Mme C..., major de police affectée depuis le 1er septembre 2013 au centre d’information et de commandement (CIC) de la direction départementale de la sécurité publique (DDSP) du Var, a présenté au ministre de l’intérieur, le 1er septembre 2018, une demande, reçue le 9 octobre 2018, tendant, d’une part, à ce que lui soit versée la somme de 25 000 euros en réparation du préjudice moral causé par les faits de harcèlement moral dont elle a dit être victime et à ce que lui soient remboursés les frais médicaux non pris en charge par l’assurance maladie et, d’autre part, au bénéfice de la protection fonctionnelle. Par un jugement du 15 février 2021, dont le ministre de l’intérieur relève appel, le tribunal administratif de Toulon a condamné l’Etat à verser à Mme C... la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral qu’elle a subi du fait d’agissements de harcèlement moral, et la somme de 1 850 euros en remboursement des frais médicaux qu’elle a dû exposer en raison de ces agissements. Mme C... relève appel incident de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait totalement droit à sa demande d’indemnité au titre de son préjudice moral.
Sur l’appel principal :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
Aux termes du premier alinéa de l’article R. 711-2 du code de justice administrative : « Toute partie est avertie, par une notification faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par la voie administrative mentionnée à l'article R. 611-4, du jour où l'affaire sera appelée à l'audience. ». L’article R. 711-2-1 du même code précise que : « Les parties ou leur mandataire inscrits dans l'application informatique mentionnée à l'article R. 414-1 peuvent être convoqués à l'audience par le moyen de cette application. / Les parties qui ont accepté l'usage du téléservice mentionné à l'article R. 414-2 pour une affaire peuvent être convoquées au moyen de ce téléservice à l'audience à laquelle elle sera appelée. ». Enfin aux termes de l’article R. 611-12 de ce code : « Les communications à l’Etat des demandes et des différents actes de procédure sont faites à l’autorité compétente pour représenter l’Etat devant le tribunal ».
Par ailleurs, l’article R. 431-10 du code de justice administrative dispose que : « L'Etat est représenté en défense par le préfet ou le préfet de région lorsque le litige, quelle que soit sa nature, est né de l'activité des administrations civiles de l'Etat dans le département ou la région, à l'exception toutefois des actions et missions mentionnées à l'article 33 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements. ».
Il résulte de l’instruction, et il n’est du reste pas contesté, qu’au moment des faits invoqués par Mme C... au soutien de sa demande indemnitaire comme constitutifs d’agissements de harcèlement moral et comme lui ayant causé des préjudices, l’intéressée, major de police, était affectée à la direction départementale de sécurité publique du Var qui constitue pour ce département, en vertu de l’article 1er du décret du 27 juin 2008 relatif à l'organisation déconcentrée de la direction centrale de la sécurité publique, dans sa rédaction alors en vigueur, un service déconcentré du ministère de l'intérieur chargé des missions définies à l’article 21 du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer, et placé sous l’autorité du préfet de département, sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice des missions de police judiciaire. Il suit de là que le litige porté par Mme C... devant le tribunal administratif de Toulon étant né de l’activité d’une administration civile de l’Etat dans le département au sens des dispositions de l’article R. 431-10 du code de justice administrative citées au point 3, seul le préfet du Var était compétent pour représenter l’Etat dans cette instance, ainsi d’ailleurs que l’a observé le ministre de l’intérieur dans son courrier adressé au tribunal le 21 juillet 2020. C’est dès lors sans commettre d’irrégularité que le tribunal n’a pas averti le ministre de l’intérieur du jour où l’affaire de Mme C... serait appelée à l’audience, mais s’est borné à en informer le préfet du Var, alors même que celui-ci n’avait pas produit d’observations.
Par ailleurs, le moyen tiré par le ministre de l’intérieur de ce que le jugement aurait été rendu en méconnaissance des dispositions de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, dont il se borne à citer les énonciations, n’est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement contesté :
Aux termes de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (…) ».
Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral.
Pour juger que Mme C... a été victime de harcèlement moral de la part de son administration et qu’ainsi, l’Etat a commis une faute de nature à engager envers elle sa responsabilité, le tribunal administratif de Toulon s’est fondé, premièrement, sur les reproches injustifiés qui lui ont été adressés dans le cadre de procédures disciplinaires, notamment par un blâme infligé le 2 février 2016 et annulé par jugement du 28 janvier 2019, deuxièmement sur les contrôles médicaux nombreux et fréquents diligentés sans motif par sa hiérarchie à l’occasion de ses arrêts de travail pour raison de santé, troisièmement sur le courrier du 6 avril 2016 par lequel le directeur départemental de la sécurité publique du Var a demandé au médecin conventionné de la police nationale de bien vouloir statuer sur les horaires de sorties autorisées de Mme C... et, enfin, sur les conditions et motivations de son affectation au « Secrétariat/BOE du SOPSR » de la circonscription de sécurité publique de Toulon.
En premier lieu, le ministre de l’intérieur affirme que les manifestations du pouvoir hiérarchique à l’endroit de Mme C... n’ont pu excéder les limites normales, compte tenu du comportement en service de l’intéressée, qu’il qualifie de « manifestement inapproprié eu égard à son niveau de grade et de responsabilité ainsi qu’à son expérience au sein de l’institution policière », et renvoie, pour formuler ses allégations, aux pièces qu’il produit et qui consistent en un compte rendu d’entretien préalable à la procédure de fin de détachement de Mme C... sur l’emploi fonctionnel d’adjointe au chef du centre d’information et de commandement (CIC) de la direction départementale de la sécurité publique du Var, en deux rapports de fin de détachement et en une fiche dite synthétique. Toutefois, le ministre ne précise de la sorte ni la nature des comportements ainsi visés, ni leurs dates et contextes et, ainsi, ne met pas la Cour en mesure d’apprécier s’ils sont de nature à remettre en cause, conformément aux règles énoncées au point 7, la qualification donnée par les premiers juges aux agissements de l’administration.
Certes, en deuxième lieu, il résulte de l’article 113-46 de l’arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d’emploi de la police nationale, selon lequel « Le chef de service peut demander au service médical de diligenter une visite à domicile par un médecin agréé, notamment lorsque le fonctionnaire actif concerné n'a pas adressé de certificat d'arrêt de travail dans le délai prévu à l'article précédent. Une telle visite s'impose dans l'hypothèse d'un arrêt de travail pour maladie ordinaire ou blessure en service d'une durée égale ou supérieure à 15 jours », que tant un arrêt de travail pour maladie ordinaire pour une durée égale ou supérieure à quinze jours, qu’une prolongation d’un tel arrêt de travail pour une telle durée, imposent la visite d’un médecin agréé au domicile du fonctionnaire de police, sur demande de son chef de service. C’est par conséquent en se bornant à se conformer au règlement général d’emploi de la police nationale, et sans commettre de détournement de procédure, que le chef de service de Mme C... a diligenté des contrôles médicaux au domicile de l’intéressée, à un rythme mensuel au cours de ses deux premiers arrêts de travail pour raison de santé. Il suit de là que le tribunal ne pouvait s’appuyer sur le nombre et la fréquence de ces contrôles médicaux, ni sur l’absence d’explication par l’administration de leur nécessité ou de leur caractère normal, pour qualifier ces visites d’agissements de harcèlement moral au sens des dispositions de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983.
Mais il résulte de l’instruction que par un arrêt devenu irrévocable du 11 mai 2021, la Cour a annulé le blâme prononcé contre Mme C... le 19 mai 2017 pour ne pas avoir respecté la voie hiérarchique en dénonçant les faits de harcèlement moral la concernant, au motif que cette sanction avait été prise en méconnaissance des dispositions de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983. Au nombre des faits de harcèlement moral alors dénoncés par Mme C..., figure la décision du 12 janvier 2016 mettant fin à son détachement dans l’emploi fonctionnel d’adjointe au chef du CIC, annulée de manière irrévocable par arrêt de la Cour du 16 mai 2019, pour erreur manifeste d’appréciation. Il est en outre constant que la nouvelle décision mettant fin au détachement de Mme C..., en date du 11 janvier 2017, et la réintégrant au commissariat de police de Sanary-sur-Mer, a été à son tour annulée pour erreur manifeste d’appréciation par arrêt de la Cour du 11 mai 2021. Compte tenu de la succession de ces mesures afférentes à la carrière de Mme C..., de leur nature et des motifs de leur censure contentieuse, celle-ci est fondée à soutenir qu’elles constituent des agissements de harcèlement moral.
En revanche, d’une part, si Mme C... se plaint, également, sans être contredite ni en première instance par le préfet du Var, ni en appel par le ministre, d’avoir été victime de mises à l’écart avec interdiction de prendre la parole au cours des réunions d’état-major et de s’adresser à ses supérieurs, ainsi que de changements d’horaires de travail, sans motifs, le rapport dit de fin de détachement du 1er décembre 2015 montre, s’agissant des premières mesures, qu’en les prenant, sa hiérarchie a entendu tirer les conséquences des difficultés de l’agent à respecter le circuit hiérarchique, et concernant les secondes, qu’il s’agissait de tirer les conséquences de ses nombreux retards.
D’autre part, la seule circonstance que le compte rendu d’évaluation de la manière de servir de Mme C... pour l’année 2015 a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Toulon du 28 janvier 2019, pour vice de forme, ne saurait caractériser un agissement de harcèlement moral, alors d’ailleurs que l’intéressée ne livre aucun élément de nature à remettre en cause l’appréciation justifiant la baisse de notation de 6 à 3 que cette mesure traduit.
Enfin, Mme C... n’assortit pas des précisions suffisantes pour en apprécier la nature, et pour faire présumer l’existence de faits de harcèlement moral, ses allégations consistant à dénoncer les manœuvres mensongères de sa hiérarchie, destinées à la faire sanctionner, la remise en cause d’un arrêt maladie, la surveillance constante avec des sommations de se justifier, le commencement de réintégration malgré une ordonnance de suspension, ainsi que l’éviction forcée suivie d'une nomination dans un emploi de catégorie C ne correspondant ni à son grade ni à sa fonction.
Il résulte néanmoins de ce qui a été dit aux points précédents, ainsi que des motifs, non contestés par le ministre, du jugement attaqué, que Mme C... est fondée à soutenir qu’elle a été victime d’agissements de harcèlement moral, et à rechercher la responsabilité pour faute de l’Etat, son employeur, pour méconnaissance des dispositions de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983.
Contrairement à ce que prétend le ministre de l’intérieur, qui ne remet pas en cause la réalité et le quantum du préjudice lié aux frais médicaux engagés par Mme C..., en allouant à celle-ci la somme de 10 000 euros en indemnisation du préjudice moral qu’elle a subi du fait de ces agissements, lesquels ont contribué à son placement en congé de maladie, les premiers juges en ont fait une juste réparation.
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l’intimée à son recours, que le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a accordé à Mme C... la somme de 11 850 euros en réparation de ses préjudices.
Sur l’appel incident :
Il ne résulte pas des certificats médicaux produits par Mme C... que la dégradation de son état de santé psychologique serait exclusivement due aux agissements de harcèlement moral dont elle a été la victime et qui ont néanmoins contribué fortement à sa détérioration. Compte tenu de la durée des arrêts de maladie de l’agent, déterminée par celui-ci à seize mois et de la nature et de la durée des agissements fautifs de l’administration, il n’y a pas lieu de revaloriser l’indemnité fixée par les premiers juges à la somme de 10 000 euros pour réparer le préjudice moral de Mme C....
Les conclusions incidentes de Mme C... tendant à la condamnation de l’Etat à lui accorder la somme de 25 000 euros au titre de son préjudice moral doivent donc être rejetées.
Sur les frais du litige :
Dans les circonstances de l’espèce, l’Etat versera à Mme C... en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : Le recours du ministre de l’intérieur est rejeté.
Article 2 : L’Etat versera à Mme C... la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de Mme C... est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et des outre-mer et à Mme B... C....
Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022.