Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-21MA02396

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Nice, à titre principal, de surseoir à statuer dans l'attente de l'issue de la procédure pénale qu'il a engagée devant le tribunal judiciaire de Grasse et, à titre subsidiaire, de condamner la commune de Cannes à lui verser la somme totale de 188 907,52 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 22 mai 2017 et de leur capitalisation.

Par un jugement n° 1704170 du 21 avril 2021, le tribunal administratif de Nice a condamné la commune de Cannes à verser à M. B la somme de 1 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 22 mai 2017 et leur capitalisation, et rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 17 juin 2021, M. B, représenté par Me Liger, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 21 avril 2021 ;

2°) à titre principal, de surseoir à statuer dans l'attente de l'issue de la procédure pénale qu'il a engagée devant le tribunal judiciaire de Grasse ;

3°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement du tribunal administratif de Nice en tant qu'il a limité à la somme de 1 000 euros l'indemnité au versement de laquelle il a condamné la commune de Cannes en réparation de ses préjudices, et de porter à la somme de 188 907,52 euros le montant de cette indemnité, et de l'assortir des intérêts au taux légal à compter du 22 mai 2017 et leur capitalisation ;

4°) de mettre à la charge de cette même collectivité la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

A titre principal, sur les conclusions aux fins de sursis à statuer :

- les éléments prouvant la situation de harcèlement moral dont il a été victime sont contenus dans le dossier de la procédure pénale qu'il a intentée contre la commune de Cannes ;

A titre subsidiaire, sur les conclusions indemnitaires :

- l'illégalité de l'avertissement infligé le 9 mars 2015, du blâme du 24 juillet 2015 et de la note de mobilité interne du 29 avril 2015 lui ouvre droit à réparation sur le fondement de la responsabilité pour faute ;

- les agissements constitutifs de harcèlement moral dont il a été victime lui ouvrent droit à réparation ;

- il a droit à réparation de ses préjudices aux montants suivants :

* au titre du préjudice financier subi au titre de la perte de salaire, primes et indemnités du fait de la mutation irrégulière : 80 395,71 euros ;

* au titre du préjudice financier subi au titre de la perte de salaire, primes et indemnités pendant la période d'arrêt de travail consécutive au harcèlement : 4 332,14 euros ;

* au titre du préjudice financier subi au titre de la perte de chance de revenus pour l'exercice du monitorat en maniement d'armes : 3 320 euros ;

* au titre du remboursement des frais de déménagement et d'emménagement exposés suite au retrait du logement irrégulier : 2 303,05 euros ;

* au titre du préjudice subi au titre du différentiel des loyers suite au retrait irrégulier de son logement : 59 906 euros ;

* au titre du préjudice financier subi au titre des dépenses (bus, cantine) exposées à la suite de sa mutation irrégulière : 1 980 euros ;

* au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence consécutifs au harcèlement moral et à l'illégalité des décisions intervenues : 50 000 euros ;

* au titre du préjudice lié à la perte de chance de progression de carrière : 30 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 janvier 2023, la commune de Cannes, représentée par Me Del Rio, conclut à la confirmation du jugement attaqué et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mahmouti,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

- et les observations de Me Del Rio, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, titulaire du grade de chef de service de police municipale de classe exceptionnelle, a été recruté par la commune de Cannes le 30 avril 2010 en qualité de chef du service de nuit. Par une décision du 9 mars 2015, l'adjointe au maire de Cannes lui a infligé la sanction disciplinaire du 1er groupe de l'avertissement. Par une décision du 29 avril 2015, cette même autorité l'a affecté d'office comme chef du poste de police du boulevard Carnot. Enfin, par une décision du 24 juillet 2015, le maire de Cannes lui a infligé la sanction disciplinaire du 1er groupe du blâme. Par un courrier du 19 mai 2017, M. A B a demandé à la commune de Cannes de lui verser la somme globale de 116 892,06 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des faits de harcèlement dont il a été victime et de l'illégalité des sanctions disciplinaires qui lui ont été infligées par les arrêtés des 9 mars 2015 et 24 juillet 2015, de la décision du 29 avril 2015 portant changement d'affectation ainsi que de la décision du 6 juillet 2015 abrogeant l'arrêté du 7 mars 2011 portant concession de logement par utilité de service à son bénéfice. Cette demande indemnitaire a fait l'objet d'une décision explicite de rejet en date du 25 juillet 2017. Il a alors demandé au tribunal administratif de Nice de surseoir à statuer dans l'attente de l'issue de la procédure pénale qu'il a engagée devant le tribunal judiciaire de Grasse et de condamner la commune de Cannes en raison, d'une part, de l'illégalité des trois premières décisions qui viennent d'être rappelées, d'autre part, des faits de harcèlement moral dont il estime avoir été victime. Par un jugement du 21 avril 2021, le tribunal administratif de Nice a condamné la commune de Cannes à verser à M. B la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence provoqués par la décision du 24 juillet 2015, qu'il a jugé illégale, et rejeté le surplus de la demande. M. B relève appel de ce jugement en demandant à la cour de surseoir à statuer et de lui accorder une meilleure indemnisation.

Sur les conclusions aux fins de sursis à statuer :

2. Il n'y a pas davantage lieu pour la cour qu'en première instance de faire usage de la faculté qui est la sienne de surseoir à statuer sur la requête de M. B dans l'attente de l'issue de la procédure pénale engagée par l'intéressé devant le tribunal judiciaire de Grasse au titre des faits de harcèlement moral dont il estime avoir été victime et alors qu'il résulte par ailleurs de l'instruction que sa plainte a été initialement classée sans suite par le parquet.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Cannes :

S'agissant de la responsabilité de la commune en raison de l'illégalité des décisions portant sanctions disciplinaires et mutation d'office :

Quant à la responsabilité de la commune en raison de la décision du 9 mars 2015 infligeant à M. B la sanction disciplinaire de l'avertissement :

3. La décision du 9 mars 2015 par laquelle M. B s'est vu infliger un avertissement a été prise aux motifs que, malgré plusieurs rappels, il n'a pas tenu informé le directeur de la police municipale en ce qui concerne les décisions prises au sein du service de nuit concernant la gestion et l'attribution des heures supplémentaires, n'a pas respecté les procédures relatives à la transmission des écrits professionnels des policiers placés sous son autorité et a été défaillant dans la transmission des statistiques de son service.

4. Il y a lieu d'écarter les moyens tirés de ce que cette décision serait illégale par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 8 à 13 du jugement attaqué, le requérant n'apportant aucun élément nouveau et ne critiquant pas sérieusement le bien-fondé de ces motifs devant la cour. D'ailleurs, par un arrêt n°s 17MA01383 et 17MA01347 du 12 avril 2019, la cour a rejeté la demande de première instance de M. B tendant à l'annulation de la décision litigieuse et, par une décision n° 431591 du 27 décembre 2019, le conseil d'Etat n'a pas admis le pourvoi en cassation introduit par M. B.

Quant à la responsabilité de la commune en raison de l'illégalité de la décision du 24 juillet 2015 infligeant à M. B la sanction disciplinaire du blâme :

5. Par un arrêt n° 17MA01348 du 12 avril 2019, la cour a jugé que cette décision était illégale pour un motif de légalité interne, tiré de ce que l'essentiel des faits reprochés au requérant, soit d'être à l'origine de la rédaction et de la diffusion d'un courrier syndical durant ses heures de service, n'était pas établie. Par suite, l'illégalité de la décision du 24 juillet 2015 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Cannes.

Quant à la responsabilité de la commune en raison de l'illégalité de la décision du 29 avril 2015 prononçant l'affectation de M. B en qualité de chef du poste de police du boulevard Carnot :

6. Une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

7. Il y a lieu d'écarter les moyens tirés de ce que la décision du 29 avril 2015 prononçant l'affectation de M. B en qualité de chef du poste de police du boulevard Carnot serait illégale par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 16 à 22 du jugement attaqué, le requérant n'apportant aucun élément nouveau ni ne critiquant sérieusement le bien-fondé de ces motifs devant la cour. D'ailleurs, par un arrêt n°s 17MA01383 et 17MA01347 du 12 avril 2019, la cour administrative d'appel de Marseille rejeté la demande de première instance de M. B tendant à l'annulation de la décision litigieuse et, par une décision n° 431591 du 27 décembre 2019, le Conseil d'Etat n'a pas admis le pourvoi en cassation introduit par M. B.

S'agissant de la responsabilité de la commune en raison des faits de harcèlement moral dont M. B soutient avoir été victime :

8. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi n° 83- 634 du 13 juillet 1983 alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. () ".

9. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral.

10. Il résulte de l'instruction que la décision du 29 avril 2015 prononçant l'affectation de M. B en qualité de chef du poste de police du boulevard Carnot a eu pour conséquence une réduction significative de ses attributions fonctionnelles qu'il tenait de son affectation en qualité de chef du service de nuit et notamment, de ses tâches d'encadrement et de commandement, outre une perte subséquente du bénéfice d'une concession de logement par utilité de service et d'un véhicule de service. Ces éléments de fait sont susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral.

11. Il résulte toutefois de l'instruction que, comme le fait valoir l'administration, ces différents éléments étaient justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement, dès lors que les décisions prises à son égard s'inscrivaient, contrairement à ce qui est soutenu, dans une politique de réorganisation des services de sécurité menée par elle pour redéployer ses effectifs au plus près du terrain. Dans ces conditions, comme l'a déjà jugé la cour dans son arrêt du 12 avril 2019, la concomitance de la décision de changement d'affectation d'office et du prononcé de deux sanctions à l'encontre du requérant n'était pas de nature à caractériser une sanction déguisée. En outre, les comportements de sa hiérarchie qu'il estime vexatoires ne sont pas établis, alors qu'il résulte de l'instruction que, contrairement à ce qu'il soutient, il a bien été convoqué aux réunions qu'il évoque et a, du reste, pu prendre utilement connaissance de ses convocations, comme il le reconnaît, tandis que son absence de véhicule professionnel et de port d'armes ne lui interdisait manifestement pas tout déplacement en uniforme sur le territoire de la ville de Cannes. S'il fait également état de l'attitude " impitoyable " que la commune de Cannes aurait adopté à son égard en le contraignant d'assurer le relogement de sa famille dans des délais très brefs à la suite de l'abrogation, le 6 juillet 2015, de l'arrêté du 7 mars 2011 portant concession de logement par utilité de service à son bénéfice, il résulte au contraire de l'instruction que des délais supplémentaires lui ont été proposés afin d'assurer son relogement, en dernier lieu jusqu'au 31 octobre 2015. Par ailleurs, le requérant n'établit pas que la perte du bénéfice de ses avantages matériels ne constituerait pas que la seule conséquence de la modification de ses attributions fonctionnelles. Il n'établit pas davantage avoir fait l'objet de dénigrement ou d'humiliations, en se prévalant sur ce point des décisions qui ont été jugées justifiées aux points 4 et 7, sans qu'il résulte de l'instruction qu'elles auraient été prises dans des conditions excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. La prétendue hostilité du nouveau directeur de la police municipale à son égard, enfin, n'est appuyée que par des éléments émanant du requérant lui-même, son assertion selon laquelle l'ensemble des faits litigieux traduirait une vengeance personnelle du directeur de la sécurité n'étant étayée par aucun commencement de preuve et notamment pas par la circonstance que celui-ci ait exercé les fonctions de chef de service de nuit neuf ans avant M. B. Enfin, il résulte de l'instruction qu'il lui a été proposé, le 18 mai 2015, de prendre la responsabilité non seulement du chef de poste de police du boulevard Carnot mais aussi du service " Allo Mairie + " qui venait d'être rattaché à la direction de la sécurité, conformément au projet de réorganisation des services en vue de mener à bien le projet municipal de lutte contre les incivilités. Cette nouvelle affectation ne correspondait pas à un emploi de traitement des déchets incompatible avec ses qualifications et son cadre d'emploi, contrairement à ce qu'il soutient. Dans ces conditions, et compte tenu de tout ce qui vient d'être dit, les faits exposés par M. B ne peuvent être regardés comme caractérisant un harcèlement moral.

12. Il suit de là que, comme l'a jugé à bon droit le tribunal, M. B est fondé à engager la responsabilité de la commune de Cannes uniquement au titre de l'illégalité de la décision du 24 juillet 2015 lui infligeant la sanction disciplinaire du blâme.

En ce qui concerne les préjudices subis par M. B :

13. Comme il vient d'être dit, M. B est uniquement fondé à obtenir réparation des conséquences de l'illégalité fautive du blâme qui lui a été infligé le 24 juillet 2015 pour des faits dont la matérialité n'est pas établie. Il résulte de l'instruction que le tribunal a fait une juste appréciation du préjudice moral, constitué notamment par une atteinte à son honneur et à sa réputation, et des troubles dans ses conditions d'existence, en les évaluant à la somme de 1 000 euros.

14. Ainsi que l'avaient retenu à bon droit les premiers juges aux points 37 à 43 du jugement attaqué par des motifs qu'il y a lieu d'adopter, les autres chefs de préjudice invoqués par le requérant ne sont pas en lien avec la faute commise par la commune de Cannes, le requérant les invoquant d'ailleurs, d'une part, au titre des faits de harcèlement moral dont il prétend avoir été victime, de l'avertissement infligé le 9 mars 2015 et de la note de mobilité interne du 29 avril 2015 dont il a été dit précédemment qu'il n'en démontrait pas l'illégalité et, d'autre part, au titre de la suppression de ses avantages matériels qui ne sont pas en lien avec les décisions et faits contestés dans le présent litige.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice n'a pas fait plus amplement droit à sa demande indemnitaire.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cannes qui, dans la présente instance, n'est pas partie perdante, une somme au titre des frais exposés par le requérant non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du requérant une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Cannes sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Cannes une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de Cannes.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2023 où siégeaient :

- Mme Fedi, présidente de chambre,

- M. Mahmouti, premier conseiller,

- M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 juillet 2023.