Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société ZF Grand Prix a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille, sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, de condamner la commune d’Eyguières à lui verser la somme de 220 000 euros à titre de provision.
Par une ordonnance n° 2106218 du 28 décembre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 11 janvier 2022, 27 juillet 2022 et 19 septembre 2022, la société ZF Grand Prix, représentée par Me Veber, demande à la Cour :
1°) d’annuler l’ordonnance du 28 décembre 2021 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de condamner la commune d’Eyguières à lui verser, sur le fondement des dispositions l’article R. 541-1 du code de justice administrative, une provision de 220 000 euros, assortie des intérêts au taux légal, à compter de la date de sa demande indemnitaire du 1er avril 2021, et de la capitalisation des intérêts ;
3°) de mettre à la charge de la commune d’Eyguières la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
l’ordonnance attaquée est irrégulière car elle méconnaît le principe du contradictoire ;
cette ordonnance est entachée d’une erreur de droit ;
sa créance envers la commune d’Eyguières n’est pas sérieusement contestable ;
elle a réalisé des travaux, qui ont été autorisés par la commune, et qui sont conformes ; les bâtiments ainsi rénovés sont désormais utilisés par le nouvel exploitant du circuit, la société NGE ;
la commune d’Eyguières a reconnu de façon non équivoque sa créance indemnitaire à hauteur de 220 000 euros ; le refus de respecter l’engagement qu’elle a pris à son égard est fautif ; elle peut également se prévaloir à ce titre du principe de confiance légitime ;
l’obligation d’indemnisation résulte des stipulations de l’article 15 de la convention signée avec la commune ;
la position de la commune d’Eyguières, tendant à contester désormais le principe d’une indemnisation, alors notamment qu’elle lui avait reconnu un droit à indemnisation, méconnaît le principe de loyauté contractuelle ;
il existe en tout état de cause une situation d’enrichissement sans cause au bénéfice de la commune d’Eyguières.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 juin 2022 et 29 août 2022, la commune d’Eyguières, représentée par Me Abbou, conclut au rejet de la requête de la société ZF Grand Prix et demande à la Cour de mettre à sa charge la somme de 3 600 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
-
le rapport de Mme B... ;
-
les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
-
et les observations de Me Veber, représentant la société ZF Grand Prix et de M. A..., représentant la commune d’Eyguières.
Considérant ce qui suit :
1. La commune d’Eyguières, a conclu le 19 juillet 2017 avec la société ZF Grand Prix une convention d’occupation du domaine public pour une durée de cinq ans, du 1er août 2017 au 31 juillet 2022, pour exploiter une piste de karting sur un terrain cadastré section BX n° 0002 d’une superficie de 17 hectares situé à l’angle sud-ouest de l’aérodrome de Salon-Eyguières. Ayant décidé de lancer une procédure de création d’une société d’économie mixte à opération unique dans le but d’assurer l’aménagement et l’exploitation des ouvrages situés dans l’emprise de l’aérodrome, la commune d’Eyguières a, par courrier du 29 juillet 2019 notifié le 1er août suivant, informé la société ZF Grand Prix qu’elle résiliait la convention d’occupation du domaine public. Par un jugement n° 1907735 du 26 janvier 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de la société ZF Grand Prix aux fins de contester la validité de la résiliation du contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. La société ZF Grand Prix a alors adressé à la commune d’Eyguières une demande préalable d’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de cette résiliation, d’un montant de 800 335 euros. Elle a ensuite demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille, sur le fondement de l’article R 541-1 du code de justice administrative, de condamner la commune d’Eyguières à lui verser une provision de 220 000 euros à ce titre. La société ZF Grand Prix relève appel de l’ordonnance du 28 décembre 2021 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :
2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « la requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe ; la requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6 ; les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. ». Il appartient au juge administratif dans la mise en œuvre de ses pouvoirs d’instruction, de veiller au respect des droits des parties et d’assurer l’égalité des armes entre elles. Toutefois, si le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce que le juge se fonde sur des pièces et des écritures produites au cours de l’instance qui n’auraient pas été préalablement communiquées à chacune des parties, il reste libre au titre de ses pouvoirs d’instruction, et à l’exception de la requête, du mémoire complémentaire annoncé dans la requête et du premier mémoire du défendeur, de ne pas verser aux débats un mémoire qu’il juge ne pas contenir d’éléments nouveaux.
3. La société ZF Grand Prix soutient que l’ordonnance du 28 décembre 2021 a été rendue au terme d’une procédure ayant méconnu le principe du contradictoire, dès lors qu’un mémoire produit par la commune d’Eyguières deux heures avant la clôture de l’instruction le 1er décembre 2021 ne lui a pas été communiqué, alors même qu’elle en avait fait la demande par courrier du 15 décembre 2021 au greffe du tribunal, et en ce que ladite ordonnance a été rendue sans audience publique.
4. Il résulte de l’instruction, d’une part, que le greffe du tribunal administratif de Marseille a répondu à la demande de communication de la société ZF Grand Prix par courrier du 17 décembre 2021, en indiquant que ce mémoire ne contenait pas d’élément nouveau, le tribunal administratif de Marseille ne s’étant pas, par ailleurs, fondé sur ce mémoire pour rendre son ordonnance du 28 décembre 2021 et d’autre part, qu’il ne résulte d’aucune disposition du code de justice administrative ni d’aucun principe que le juge des référés, lorsqu’il statue en application des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, ait l’obligation de tenir une audience publique. Ainsi, le moyen tiré de la violation du principe du contradictoire doit être écarté.
5. En deuxième lieu, la société ZF Grand prix soutient que l’ordonnance est irrégulière en ce qu’elle est entachée d’une erreur de droit, sans toutefois préciser les règles de compétences, de forme ou de procédure que le juge de première instance a méconnu. Dans ces conditions, la critique des seuls motifs et du dispositif de l’ordonnance, pour ne pas être parvenus, aux termes des textes applicables et des éléments versés au débats, à la même conclusion que la société ZF Grand Prix, porte non pas sur la régularité de l’ordonnance mais sur le bien-fondé de celle-ci.
6. La société ZF Grand Prix n’est par suite pas fondée à soutenir que l’ordonnance attaquée est irrégulière.
Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée :
7. Aux termes des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. Il peut, même d’office subordonner le versement de la provision à la constitution d’une garantie. ».
8. Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état.
Sur les conclusions aux fins d’indemnisation :
9. En premier lieu, la société ZF Grand Prix soutient que le comportement de la commune d’Eyguières n’est pas conforme à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, dès lors que la commune aurait eu l’intention de récupérer gratuitement les installations financées par la société ZF Grand Prix, pour pouvoir les transférer à la société NGE. Toutefois, il résulte de l’instruction que la commune d’Eyguières a, par courrier du 29 juillet 2019 informé la société ZF Grand Prix qu’elle résiliait la convention d’occupation du domaine public conclue le 19 juillet 2017, car elle avait décidé de lancer une procédure de création d’une société d’économie mixte à opération unique dans le but d’assurer l’aménagement et l’exploitation des ouvrages situés dans l’emprise de l’aérodrome, dont l’équipement sportif affecté à la pratique du karting utilisé par la société ZF Grand Prix. Ainsi, et alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que la résiliation de cette convention ne reposerait pas sur un motif d’intérêt général, la société ZF Grand Prix n’apporte aucun élément de nature à établir que la commune aurait méconnu le principe de loyauté des relations contractuelles.
10. En deuxième lieu, si l’autorité domaniale peut mettre fin avant son terme à un contrat portant autorisation du domaine public pour un motif d’intérêt général et en l’absence de toute faute de son cocontractant, ce dernier est toutefois en droit d’obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale, dès lors qu’aucune stipulation contractuelle n’y fait obstacle. L’occupant est en droit d’obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation de la convention d’occupation du domaine conforme aux prescriptions de la convention et aux exigences de la protection du domaine d’une part, et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation d’autre part.
11. Aux termes des stipulations de l’article 9 de la convention d’occupation du domaine public conclue le 19 juillet 2017 entre la société ZF Grand Prix et la commune d’Eyguières : « 9.1. Le bénéficiaire s’engage à réaliser et à financer les aménagements, mobiliers et immobiliers, requis pour rendre l’équipement adapté aux activités exercées. Le bénéficiaire fera son affaire de l’obtention de toutes les autorisations administratives nécessaires à l’exercice desdites activités et à la réalisation de ces travaux. Il communiquera pour information les dossiers administratifs à la commune préalablement à leur envoi aux administrations concernées. (…) 9.3. Le bénéficiaire supportera seul le coût des aménagements ou équipements qui deviendraient nécessaires au développement de son exploitation. ». Et aux termes des stipulations de l’article 15 de ladite convention : « En cas de retrait pour motif d’intérêt général de la présente autorisation par la commune, le bénéficiaire devra en être averti deux mois au préalable par lettre recommandée avec avis de réception. Le bénéficiaire pourra obtenir le remboursement des dépenses justifiées qu’il aura pu être amené à supporter à l’occasion de transformations de l’équipement sportif ou d’aménagement de la dépendance mise à disposition, sous réserve que lesdits travaux aient été exécutés avec l’accord préalable et écrit de la commune, de tels travaux nécessitant comme préalable indispensable la communication d’un tableau d’amortissement. ». Il résulte de ces stipulations que les travaux de transformation de l’équipement sportif et d’aménagement de la dépendance mise à disposition de la société requérante ne pouvaient lui être remboursés, en cas de résiliation pour motif d’intérêt général, qu’à la condition que ces travaux aient été effectués avec l’accord préalable et écrit de la commune.
12. En l’espèce, il résulte de l’instruction que, par un courrier du 8 mars 2018, la société ZF Grand Prix a demandé à la commune d’Eyguières son accord préalable pour la réalisation de travaux de mise aux normes des installations, en joignant à son courrier un descriptif détaillant les travaux d’aménagement mobiliers et immobiliers à entreprendre sur le site, leur coût, évalué à 300 000 euros environ, ainsi qu’un tableau d’amortissement de l’emprunt contracté pour financer ces travaux. Le 27 juin 2018, la société a déposé une demande d’autorisation de réaliser ces travaux de mise en conformité totale aux règles de sécurité et d’accessibilité d’un circuit de sports mécaniques actuellement non exploité, ainsi que des installations existantes, au titre de la réglementation des établissements recevant du public. Par un arrêté du 4 octobre 2018, le maire de la commune d’Eyguières a délivré à la société ZF Grand Prix une telle autorisation de travaux de mise en conformité et d’accessibilité d’un circuit de sports mécaniques ainsi que des installations existantes, au titre de la législation sur les établissements recevant du public. Si la société ZF Grand Prix fait valoir que, par cet arrêté, le maire aurait donné son accord écrit pour effectuer les travaux mentionnés dans le courrier du 8 mars 2018, au nom de la commune, il résulte des mentions mêmes de cet arrêté qu’il a pour unique objet de répondre à la demande déposée par la société le 27 juin 2018, tendant à obtenir la conformité des travaux au titre de la réglementation des établissements recevant du public. Dès lors, si cet acte révèle la connaissance par la commune de la réalisation des seuls travaux de mise en conformité aux règles de sécurité et d’accessibilité du circuit, il ne saurait correspondre à un accord préalable et écrit de la commune, pour l’ensemble des travaux réalisés, au sens des stipulations précitées de l’article 15 de la convention. Par ailleurs, il résulte de l’examen des factures produites par la société ZF Grand Prix que certaines sont antérieures à cet arrêté du 4 octobre 2018. Dans ces conditions, ainsi que l’a à bon droit jugé le juge des référés du tribunal, les éléments produits par la société requérante ne permettent pas d’établir que sa créance présenterait le caractère d’une obligation contractuelle non sérieusement contestable à la charge de la commune d’Eyguières.
13. En troisième lieu, la société ZF Grand Prix se prévaut d’un courrier du 1er décembre 2020 de la commune d’Eyguières pour soutenir que cette dernière s’est engagée à l’indemniser d’un montant de 220 000 euros. Toutefois, il résulte des termes de ce courrier, qui émane du conseil de la commune d’Eyguières, que, s’il est mentionné que « le droit à indemnisation de votre cliente, la société ZF Grand Prix n’est pas contesté », il est prévu que « la SEMOP indemnisera votre client des installations et réalisations réalisées sur le site du karting à hauteur de la somme de 220 000 euros, conformément à nos échanges ». Ainsi, ce courrier ne peut être regardé comme reconnaissant de manière non équivoque une créance de la commune à l’égard de la société requérante, qui ne peut sur ce point utilement se prévaloir d’une méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles, le contrat ayant déjà pris fin.
14. En quatrième lieu, la société ZF Grand Prix ne saurait utilement invoquer le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, et qui ne trouve à s’appliquer dans l’ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
15. En dernier lieu, lorsque le juge, saisi d'un litige engagé sur le terrain de la responsabilité contractuelle, est conduit à constater, le cas échéant d'office, l'absence ou la nullité du contrat, les parties qui s'estimaient liées par ce contrat peuvent poursuivre le litige qui les oppose en invoquant, y compris pour la première fois en appel, des moyens tirés de l'enrichissement sans cause que l'application du contrat par lequel elles s'estimaient liées a apporté à l'une d'elles ou de la faute consistant, pour l'une d'elles, à avoir induit l'autre partie en erreur sur l'existence de relations contractuelles ou à avoir passé un contrat nul, bien que ces moyens, qui ne sont pas d'ordre public, reposent sur des causes juridiques nouvelles.
16. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu’aucun motif ne peut conduire à écarter l’application du contrat. Par suite, la demande de provision ne saurait être examinée sur le fondement de l’enrichissement sans cause, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir présentée par la commune sur ce point.
17. Il résulte de ce qui précède que la société ZF Grand Prix n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Par suite, sa requête doit être rejetée.
Sur les frais de l’instance :
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Eyguières qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que la société ZF Grand Prix demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société ZF Grand Prix la somme demandée par la commune d’Eyguières au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société ZF Grand Prix est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune d’Eyguières présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société ZF Grand Prix et à la commune d’Eyguières.
Délibéré après l’audience du 2 décembre 2022, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- M. Prieto, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 décembre 2022.