Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-22MA01986

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Claret a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le comptable public de la direction départementale des finances publiques (DDFiP) des Alpes-de-Haute-Provence a refusé de déférer aux trois ordres de réquisition arrêtés par son maire le 21 septembre 2021 pour les mandats nos 14, 15 et 16, correspondant aux annuités d'emprunts pour l'exercice de la compétence " eau ", d'autre part, d'enjoindre à la direction départementale des finances publiques (DDFiP) des Alpes-de-Haute-Provence de procéder à l'instruction comptable et à l'exécution des réquisitions afférentes à ces trois mandats, dans un délai de cinq jours à compter du jugement à intervenir et, enfin, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2110357 du 18 mai 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 16 juillet 2022, la commune de Claret, représentée par Me Durand, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 18 mai 2022 ;

2°) d'annuler cette décision du comptable public du 27 octobre 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la recevabilité de la requête :

- introduite dans le délai fixé à l'article R. 811-2 du code de justice administrative, sa requête n'est pas tardive ;

Sur l'irrégularité du jugement attaqué :

- le tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit en jugeant que la décision de suspension du paiement d'une dépense ordonnée par l'ordonnateur ne constituait pas la base légale de la décision de refus de réquisition, ni un acte d'application ; ce faisant, il a omis de répondre au moyen qu'elle avait soulevé, tiré de ce que la décision contestée est illégale en raison de l'illégalité de la décision de suspension des mandats, laquelle est entachée d'un défaut de motivation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales, éclairées par l'instruction BOFIP-GCP-21-0038 du 25 mai 2021 ; d'une part, le comptable public l'a privée d'une garantie lui permettant, le cas échéant, de régulariser les mandats en cause avant de le réquisitionner et, d'autre part, cette irrégularité, en privant l'ordonnateur des motifs de la décision de suspension, était manifestement de nature à exercer une influence sur le processus décisionnel dudit ordonnateur quant à la décision de réquisitionner ;

- en méconnaissance des dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative, le jugement attaqué est insuffisamment motivé :

. s'agissant du moyen tiré de l'appréciation de la légalité des actes à l'origine de la créance, les premiers juges n'ont pas motivé leur jugement en droit ;

. le tribunal administratif de Marseille ne s'est pas saisi des pièces produites et des arguments développés au soutien du moyen relatif au détournement de pouvoir ;

Sur le caractère infondé du jugement attaqué :

- le tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit en tant qu'il a jugé que le comptable public n'avait pas excédé son office ;

- le tribunal administratif de Marseille s'est livré à une interprétation erronée des effets juridiques de la convention de délégation la liant à la communauté d'agglomération de Gap-Tallard-Durance :

. le tribunal s'est livré à une interprétation restrictive des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ;

. le tribunal a commis une erreur de droit en tant qu'il juge qu'elle ne pouvait pas légalement inscrire les dépenses relatives aux emprunts de la compétence " eau " aux comptes 66111 et 1641 de son budget annexe ;

- la décision portant refus de déférer aux ordres de réquisition est illégale et il n'y a pas lieu, comme le prétend le tribunal administratif de Marseille, d'imputer les échéances de l'emprunt sur un compte de tiers ;

- contrairement à ce qu'a pu juger le tribunal administratif de Marseille, le détournement de pouvoir opéré par la DDFiP des Alpes-de-Haute-Provence est établi par les pièces produites.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 juillet et 21 septembre 2023, et le 4 juillet 2024, ce troisième mémoire n'ayant pas été communiqué, la direction départementale des finances publiques (DDFiP) des Alpes-de-Haute-Provence, représentée par Me Antiq, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Claret au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés et que ses décisions de suspension des mandats de paiement et de rejet des ordres de réquisition émis par le maire de Claret reposent sur les règles de la compatibilité publique, sans que le comptable public n'ait excédé son office.

Par des lettres du 21 mai 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des écritures en défense présentées par la direction départementale des finances publiques des Alpes-de-Haute-Provence dès lors que seul le ministre intéressé est, conformément aux dispositions de l'article R. 811-10 du code de justice administrative, compétent pour produire des mémoires, au nom de l'Etat.

La procédure a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et à la communauté d'agglomération Gap-Tallard-Durance, qui n'ont pas présenté de mémoire.

Par une ordonnance du 21 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 juillet 2024, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

- la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lombart,

- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de Me Durand, représentant la commune de Claret.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention signée les 12 et 25 novembre 2020, la communauté d'agglomération Gap-Tallard-Durance a délégué à la commune de Claret la compétence " eau " qui, en application des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, lui avait été transférée à compter du 1er janvier 2020. A la suite du rejet, par le comptable public de la direction départementale des finances publiques (DDFiP) des Alpes-de-Haute-Provence, de mandats relatifs à des remboursements d'emprunts émis par la commune de Claret dans le cadre de cette compétence " eau " ainsi déléguée, son maire a adressé à ce comptable, le 21 septembre 2021, trois ordres de réquisition afin de procéder au règlement des mandats nos 14, 15 et 16. Par une décision du 27 octobre 2021, le comptable public a refusé de déférer à ces ordres de réquisition. La commune de Claret relève appel du jugement du 18 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant principalement à l'annulation de cette décision.

Sur la recevabilité des écritures en défense présentées par la DDFiP des Alpes-de-Haute-Provence :

2. Aux termes de l'article R. 811-10 du code de justice administrative : " () Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d'appel les mémoires et observations produits au nom de l'Etat. () ".

3. Si la DDFiP des Alpes-de-Haute-Provence a présenté les trois mémoires en défense susvisés, seul le ministre chargé des finances est compétent, en application des dispositions précitées de l'article R. 811-10 du code de justice administrative, pour produire en appel de telles écritures. Par suite et ainsi que les parties, dont le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui ne se les est pas approprié, en ont dûment été informées par les lettres susvisées du 21 mai 2024 qui leur ont été adressées sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les écritures de défense présentées par la DDFiP des Alpes-de-Haute-Provence sont irrecevables. Pour ce motif, elles doivent être écartées des débats.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Premièrement, eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer, d'une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif de Marseille aurait commis des erreurs de droit sont inopérants et ne peuvent dès lors qu'être écartés.

5. Deuxièmement, contrairement à ce que soutient la commune de Claret, les premiers juges se sont prononcés sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la décision portant suspension de paiement au point 2 de leur jugement attaqué.

6. Troisièmement, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. "

7. Après avoir rappelé, au point 3 du jugement attaqué, la teneur des dispositions des articles L. 1617-2 et L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales, puis avoir indiqué,

au point 4, qu'il en résultait que si le contrôle opéré par les comptables publics pour apprécier la validité des créances pouvait les conduire à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l'origine de celles-ci et s'il leur appartenait alors d'en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'avaient néanmoins pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité, les premiers juges ont, aux points 5 et 6, déduit de leur analyse des faits de l'espèce qu'il n'en ressortait pas qu'en refusant de déférer aux ordres de réquisition litigieux le comptable public aurait porté un contrôle sur la légalité des contrats d'emprunts à l'origine des dépenses en litige et aurait ainsi excédé son pouvoir. Ce faisant, lesdits juges ont suffisamment motivé leur réponse à ce moyen. Ils n'ont pas davantage entaché leur jugement d'une insuffisante motivation en mentionnant, au point 12, que le détournement de pouvoir allégué par la commune de Claret n'était pas établi par les pièces du dossier.

8. Il s'ensuit que les moyens tirés des irrégularités qui entacheraient le jugement attaqué du 18 mai 2022 doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

9. En premier lieu, si le comptable public est tenu de motiver une décision de suspension de paiement en vertu des dispositions de l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales, aucune disposition du même code ne lui impose de motiver son refus de se conformer à un ordre de réquisition de l'ordonnateur. Un tel refus n'entre en outre dans aucune des catégories de décisions soumises à l'obligation de motivation en application du code des relations entre le public et l'administration.

10. En l'espèce, alors même que la décision du 27 octobre 2021 par laquelle le comptable public a refusé de déférer aux trois ordres de réquisition arrêtés par le maire de Claret le 21 septembre 2021, seul acte contesté par voie d'action dans la présente instance, est dûment motivée, la commune appelante soutient qu'en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales, la décision du même comptable public portant suspension du paiement des trois mandats en cause ne l'est pas. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la commune de Claret a, antérieurement à l'intervention de cette dernière décision, été plusieurs fois informée, notamment par des courriels des 9 et 17 juin 2021, des motifs de suspension du paiement des mandats correspondant aux annuités d'emprunts pour l'exercice de la compétence " eau ". Eu égard à cette circonstance, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision portant suspension doit être écarté.

11. En deuxième lieu, d'une part, l'article 19 du décret susvisé du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose que : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : / () 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement () ".

12. D'autre part, aux termes de l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le comptable d'une commune () ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement. " Selon l'article L. 1617-3 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Lorsque le comptable de la commune () notifie sa décision de suspendre le paiement d'une dépense, le maire () peut lui adresser un ordre de réquisition. Il s'y conforme aussitôt, sauf en cas d'insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnancée sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée, d'absence totale de justification du service fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu'en cas d'absence de caractère exécutoire des actes pris () par les autorités communales () ".

13. Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications.

A ce titre, il leur revient d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l'origine de la créance et s'il leur appartient alors d'en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.

14. Au cas particulier, pour justifier ses refus de payer les trois mandats émis par le maire de Claret puis de déférer aux ordres de réquisition litigieux, le comptable public a estimé que, si les dépenses d'investissement concernant le service public de l'eau, et notamment celles relatives aux emprunts, pouvaient être réalisées par la commune de Claret, dans le cadre de la délégation de compétence qui lui a été conventionnellement consentie par la communauté d'agglomération Gap-Tallard-Durance, la commune de Claret ne faisait, dans ce cadre, qu'agir au nom et pour le compte de cet établissement public de coopération intercommunale, titulaire de cette compétence, pour en conclure que, d'un point de vue comptable, la commune de Claret ne pouvait dès lors pas imputer les dépenses afférentes, en capital et intérêts, correspondant au remboursement de ces emprunts, sur les comptes nos 1641 (" Emprunts en euros auprès des établissements financiers ") et 6111 (" Intérêts de la dette ") de son budget annexe. Par suite, le comptable public, qui a ainsi relevé une imputation erronée des crédits relatifs aux mandats nos 14, 15 et 16, n'a fait qu'appliquer les dispositions précitées des articles 19 du décret susvisé du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales, sans se livrer à une quelconque appréciation de la légalité des décisions de l'ordonnateur ni, au demeurant, empêcher la commune de Claret d'exercer la compétence qui lui a été déléguée. Il suit de là que le moyen tiré de ce que ce comptable public aurait excédé son office doit être écarté.

15. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige issue de l'article 14 de la loi susvisée du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : " I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / () / 8° Eau ; / () La communauté d'agglomération peut déléguer, par convention, tout ou partie des compétences mentionnées aux 8° à 10° du présent I à l'une de ses communes membres. / La délégation prévue au treizième alinéa du présent I peut également être faite au profit d'un syndicat mentionné à l'article L. 5212-1, existant au 1er janvier 2019 et inclus en totalité dans le périmètre de la communauté d'agglomération. / Les compétences déléguées en application des treizième et quatorzième alinéas du présent I sont exercées au nom et pour le compte de la communauté d'agglomération délégante. La convention, conclue entre les parties et approuvée par leurs assemblées délibérantes, précise la durée de la délégation et ses modalités d'exécution. Elle définit les objectifs à atteindre en matière de qualité du service rendu et de pérennité des infrastructures ainsi que les modalités de contrôle de la communauté d'agglomération délégante sur la commune délégataire. Elle précise les moyens humains et financiers consacrés à l'exercice de la compétence déléguée. Lorsqu'une commune demande à bénéficier d'une délégation en application du treizième alinéa du présent I, le conseil de la communauté d'agglomération statue sur cette demande dans un délai de trois mois et motive tout refus éventuel. () ".

Ces dispositions instituent un mécanisme de délégation spécifique, par dérogation au droit commun des délégations de compétences entre personnes publiques prévues par

l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

16. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales : " Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. () ". Aux termes de l'article L. 1321-2 de ce code : " () La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats portant notamment sur des emprunts affectés, et des marchés publics que cette dernière a pu conclure pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le fonctionnement des services. La collectivité propriétaire constate la substitution et la notifie à ses cocontractants. () ". Enfin, aux termes de l'article 133 de la loi susvisée du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " () XII.- Sauf dispositions contraires, pour tout transfert de compétence ou délégation de compétence prévu par le code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l'établissement public est substitué de plein droit à l'Etat, à la collectivité ou à l'établissement public dans l'ensemble de ses droits et obligations, dans toutes ses délibérations et tous ses actes. / Les contrats sont alors exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Dans le cadre d'une délégation ou d'un transfert de compétence, la substitution de la personne morale n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. () ".

17. En l'espèce, par application des dispositions précitées de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, la commune de Claret a transféré la compétence " eau " à la communauté d'agglomération de Gap-Tallard-Durance, à compter du 1er janvier 2020. A cette date, cette communauté d'agglomération s'est substituée de plein droit à la commune de Claret dans l'ensemble de ses droits et obligations, notamment celles résultant du contrat d'emprunt conclu en mars 2017. Si, par la convention signée les 12 et 25 novembre 2020, postérieurement à l'intervention de ce transfert, la communauté d'agglomération Gap-Tallard-Durance a délégué à la commune de Claret la compétence " eau ", cette délégation de compétence n'a pas emporté une telle substitution de plein droit et l'appelante ne peut, par suite, utilement se prévaloir des dispositions du XII de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 dès lors que, dans ce cadre, ce n'est que pour la durée de cette convention que la commune de Claret peut exercer les compétences déléguées, " au nom et pour le compte de la communauté d'agglomération ". Ainsi, si conformément au point A de l'annexe à cette convention, la commune appelante exerce, en particulier, les missions de gestion budgétaire dans le cadre d'un budget M49 (dépenses et recettes) ainsi que l'exécution des contrats d'emprunt et leur règlement (capital et intérêts),

il reste que, dans l'exercice de ces compétences déléguées, la commune appelante, qui n'a plus la disposition des biens utilisés pour la compétence " eau " mais, comme l'indique l'article 12 de la convention, ne dispose plus que de la jouissance de ces biens nécessaires à l'exercice de la mission qui lui est confiée, lesquels restent à la disposition de la communauté d'agglomération Gap-Tallard-Durance, agit au nom et pour le compte de cet établissement public de coopération intercommunale. Il suit de là que la commune de Claret ne peut pas comptablement inscrire les dépenses relatives aux emprunts de la compétence " eau " aux comptes 1641 et 6111 de son budget annexe, lesquels enregistrent, respectivement les emprunts contractés par la commune auprès des établissements financiers et les charges d'intérêts dus. Le comptable public a dès lors, à bon droit, refusé d'exécuter les arrêtés de réquisition du maire de Claret au motif que la commune avait procédé à une imputation erronée des crédits relatifs aux mandats nos 14, 15

et 16. Par suite, et alors que, par son argumentation, elle n'établit pas que l'imputation sur le compte 4581 relatif aux " Opérations pour le compte de tiers " serait erronée, les moyens tirés de l'erreur de droit doivent être écartés.

18. En quatrième et dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi au vu des pièces versées aux débats.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Claret n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la commune de Claret et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Claret est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Claret et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée à la communauté d'agglomération de Gap-Tallard-Durance, au préfet des Alpes-de-Haute-Provence, au directeur départemental de la direction des finances publiques des Alpes-de-Haute-Provence et au directeur départemental de la direction des finances publiques des Hautes-Alpes.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Martin, premier conseiller,

- M. Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024.

No 22MA01986

fm