Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Premièrement, par deux requêtes distinctes, enregistrées sous les n°s 2304927 et 2305788, l’association de formation professionnelle Formalliance et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler les décisions des 9 août 2023 et 3 octobre 2023 par lesquelles l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a rejeté le recours gracieux formé à l’encontre de la décision du 18 avril 2023 par laquelle l’agence demandait la restitution d’un indu de 7 220 euros versé au Dr B... au titre du paiement des frais pédagogiques de sessions d’actions de développement professionnel continu (DPC) assurées notamment par l’Association de formation professionnelle Formalliance.
Deuxièmement, par deux requêtes distinctes, enregistrées sous les n°s 2304929 et 2305787, l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur (AMIFORM PACA) et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler les décisions des 9 août 2023 et 3 octobre 2023 par lesquelles l’ANDPC a rejeté le recours gracieux formé à l’encontre de la décision du 18 avril 2023 par laquelle l’agence demandait la restitution d’un indu de 7 220 euros versé au Dr B... au titre du paiement des frais pédagogiques de sessions d’actions de DPC assurées notamment par l’association AMIFORM PACA.
Troisièmement, par deux requêtes distinctes, enregistrées sous les n°s 2304930 et 2305786, l’association médicale indépendante de formation (AMIFORM) et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler les décisions des 9 août 2023 et 3 octobre 2023 par lesquelles l’ANDPC a rejeté le recours gracieux formé à l’encontre de la décision du 18 avril 2023 par laquelle l’agence demandait la restitution d’un indu de 7 220 euros versé au Dr B... au titre du paiement des frais pédagogiques de sessions d’actions de DPC assurées notamment par l’association AMIFORM.
Par un jugement n°s 2304927-2304929-2304930-2305786-2305787-2305788 du 27 juin 2024, le tribunal administratif de Nice, après les avoir jointes, a rejeté l’ensemble des requêtes susmentionnées.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 août 2024 et 13 juin 2025, l’association de formation professionnelle Formalliance, l’AMIFORM PACA, l’AMIFORM et M. A... B..., représentés par Me Vidal et Me Choley, demandent à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n°s 2304927-2304929-2304930-2305786-2305787-2305788 du 27 juin 2024 du tribunal administratif de Nice ;
2°) d’annuler la décision du 9 août 2023 par laquelle l’ANDPC a rejeté les recours gracieux formés par l’association de formation professionnelle Formalliance, et les associations AMIFORM et AMIFORM PACA et confirmé sa décision du 18 avril 2023 ;
3°) d’annuler la décision du 3 octobre 2023 par laquelle l’ANDPC a rejeté le recours gracieux formé par l’association AMIFORM et confirmé sa décision du 18 avril 2023 ;
4°) d’annuler la décision du 3 octobre 2023 par laquelle l’ANDPC a rejeté les recours gracieux formés par l’association AMIFORM PACA et confirmé sa décision du 18 avril 2023 ;
5°) d’annuler la décision du 9 août 2023 par laquelle l’ANDPC a rejeté le recours gracieux formé par l’association de formation professionnelle Formalliance et confirmé sa décision du 18 avril 2023 ;
6°) de condamner l’ANDPC à verser au Dr B... la somme de 7 220 euros correspondant aux frais pédagogiques acquis au titre des formations ;
7°) de mettre à la charge de l’ANDPC la somme de 3 000 euros, à leur verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête d’appel est recevable ;
- les décisions des 9 août et 3 octobre 2023 sont entachées d’un défaut de motivation ;
- elles sont entachées d’une erreur de droit dès lors qu’aucun texte ne prévoit que le concepteur d’une formation ne puisse participer à celle-ci ;
- l’ANDPC ne pouvait solliciter le remboursement des frais pédagogiques dès lors qu’aucun manquement n’a été constaté dans l’exécution des actions de formation ;
- ils entendent soulever l’exception d’illégalité des règles de gestion diffusées par l’ANDPC ;
- ces décisions illégales s’inscrivent dans le cadre d’un dysfonctionnement général de l’ANDPC.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 24 juin 2025, l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) représentée par Me Gonzalez, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête d’appel ne comporte pas de moyen de critique du jugement, de sorte que, méconnaissant l’article R. 411-1 du code de justice administrative, elle est irrecevable ;
- les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.
Un courrier du 15 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.
Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Martin,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- les observations de Me Méot, substituant Mes Vidal et Choley, représentant l’association de formation professionnelle Formalliance, l’association AMIFORM, l’association AMIFORM PACA et M. B...,
- et les observations de Me Liu, substituant Me Gonzalez, représentant l'Agence nationale du développement professionnel continu.
Une note en délibéré présentée par Me Gonzalez, pour l'Agence nationale du développement professionnel continu, a été enregistrée le 27 octobre 2025.
Considérant ce qui suit :
1. L’association médicale indépendante de formation (AMIFORM), l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur (AMIFORM PACA) et l’association de formation professionnelle Formalliance, ayant toutes comme président en exercice M. B..., sont enregistrées auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) et proposent des actions de formation à destination des professionnels de santé. A la suite de la participation du Dr B... à plusieurs formations dispensées par ces trois structures, l’Agence leur a demandé, par courrier du 18 avril 2023, de restituer la somme globale de 7 220 euros correspondant aux frais pédagogiques qui leur avaient été versés au titre de la participation du Dr B... à ces actions de formation. Par courriers des 9 août et 3 octobre 2023, la directrice générale de l’ANDPC a rejeté les recours gracieux formés par les trois organismes contre la décision du 18 avril 2023. Les intéressés ont alors saisi le tribunal administratif de Nice de six requêtes distinctes tendant à l’annulation des décisions des 9 août et 3 octobre 2023. Par la présente requête, ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté l’intégralité de leurs demandes.
2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.
3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des appelants dirigées contre les décisions des 9 août et 3 octobre 2023 par lesquelles la directrice générale de l’ANDPC a rejeté leurs recours gracieux contre la décision du 18 avril 2023 doivent être regardées comme dirigées contre cette dernière.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. En premier lieu, les décisions des 9 août 2023 et 3 octobre 2023 par lesquelles la directrice générale de l’ANDPC a rejeté les recours gracieux des appelants ne se sont pas substituées à la décision du 18 avril 2023 par laquelle cette autorité leur a demandé de restituer la somme de 7 220 euros. La requête doit donc être regardée comme dirigée contre la décision du 18 avril 2023. Il en résulte que les requérants ne peuvent utilement soutenir que les décisions des 9 août 2023 et 3 octobre 2023 seraient entachées d’un défaut de motivation, le moyen tiré de l'existence d'un vice propre aux décisions de rejet des recours gracieux étant inopérant.
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique : « Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu (...) ». Aux termes de l’article L. 4021-6 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : « L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. (…) ».
6. En outre, il résulte de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique que l’Agence a pour mission de : « 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : (…) / 2° Contribuer au financement des actions s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions » que ces dispositions énumèrent. Le I de l’article R. 4021-22 du code de la santé publique dispose de même que : « L’Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2 (…) ».
7. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que l’Agence nationale du développement professionnel continu a pour mission d’assurer le pilotage et de contribuer à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice, et qu’elle exerce le contrôle de ce dispositif. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, le pouvoir de sanction détenu par la directrice générale de l’Agence sur le fondement des dispositions de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, qui s’exerce en cas d’évaluation défavorable d’une action de formation par les commissions scientifiques indépendantes, n’est pas exclusif de la faculté que cette même autorité tient des dispositions tant de l’article L. 4021-6 que de l’article R. 4021-7 de ce même code d’imposer, le cas échéant, le remboursement de sommes indument versées aux organismes de formation à titre de frais pédagogiques.
8. Par suite, le moyen tiré de ce que l’ANDPC ne pouvait légalement solliciter le remboursement de frais pédagogiques indûment versés n’est pas fondé et doit être écarté.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour satisfaire à son obligation de développement professionnel continu, le Dr B... a suivi plusieurs actions de formation déployées par les trois organismes qu’il préside, au titre desquelles ces derniers ont obtenu une prise en charge, par l’ANDPC, de leurs frais pédagogiques. Pour justifier sa demande de remboursement de ces frais, à hauteur d’un montant global de 7 220 euros, l’ANDPC a relevé que les actions de DPC dont il s’agit ont toutes été enregistrées auprès de l’Agence en mentionnant le Dr B... en qualité de concepteur / pilote de l’action, et opposé la circonstance que le suivi d’une action de DPC par le concepteur de cette même action ne lui permet pas de valider son obligation de formation continue. L’Agence précise qu’elle ne peut, dans de telles conditions, assurer le financement des frais afférents, dans la mesure où les objectifs recherchés et dévolus au DPC apparaissent difficilement conciliables avec le statut de concepteur d’une action de formation. En se bornant à soutenir que le concepteur d’une action de formation ne saurait, par principe, être considéré comme un expert quant au contenu de la formation enseignée, les requérants ne critiquent pas utilement le motif opposé par l’ANDPC. A cet égard, s’il est certes exact que l’arrêté du 14 septembre 2016, relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions, distingue les rôles de concepteur d’une formation et d’intervenant, le concepteur pédagogique d’une action de DPC ne peut régulièrement exercer son activité sans maîtriser le sujet de cette action, dont l’objet est d’assurer le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques du public visé par l’action. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’illégalité que, par la décision du 18 avril 2023, l’ANDPC a sollicité le remboursement de la somme de 7 220 euros correspondant aux frais pédagogiques au titre de la participation du Dr B... à des actions de formation qu’il avait lui-même conçues.
10. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le motif de la décision en litige, tiré, ainsi qu’il vient d’être dit, de la circonstance qu’un médecin ne peut régulièrement s’inscrire pour suivre une action de développement professionnel continu qu’il a lui-même conçue, figure dans les lignes directrices de gestion diffusées par l’ANDPC, dans leur version applicable au cours de la période triennale de 2020 à 2022. En outre, en se bornant à soutenir que ces règles de gestion sont illégales car dépourvues de valeur réglementaire, les appelants n’établissent pas leur illégalité au regard des textes pour la mise en œuvre desquels elles ont été édictées. Par suite, le moyen tiré de l’exception d’illégalité des lignes directrices de gestion approuvées par l’ANDPC doit être écarté.
11. En cinquième et dernier lieu, le moyen tiré de ce que la décision en litige s’inscrit dans le cadre d’un dysfonctionnement général de l’ANDPC est sans aucune influence sur sa légalité. Inopérant, il ne peut qu’être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’annulation doivent, par conséquent, être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à la condamnation de l’ANDPC à reverser la somme de 7 220 euros au Dr B....
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’ANDPC, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge solidaire des appelants une somme de 1 500 euros à verser à l’ANDPC sur le fondement de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l’association de formation professionnelle Formalliance, des associations AMIFORM et AMIFORM PACA, et de M. B... est rejetée.
Article 2 : Les appelants verseront une somme globale de 1 500 euros à l’ANDPC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association de formation professionnelle Formalliance, à l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur, à l’association médicale indépendante de formation, à M. A... B..., et à l'Agence nationale du développement professionnel continu.
Copie en sera adressée au conseil départemental des Alpes-Maritimes de l’ordre des médecins.
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition du greffe, le 4 novembre 2025.