Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L’association de formation professionnelle Formalliance et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision du 24 mai 2022 par laquelle l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a rejeté le recours gracieux formé contre la décision du 15 février 2022 de refus de paiement intégral des frais pédagogiques au titre de la session n° 3 de l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques », pour un montant de 6 270 euros, ainsi que le règlement à M. B... d’une somme de 495 euros à titre d’indemnité liée à la perte de revenus.
Par un jugement n° 2203095 du 27 juin 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B....
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 août 2024 et 13 juin 2025, l’association de formation professionnelle Formalliance et M. A... B..., représentés par Me Vidal et Me Choley, demandent à la Cour :
1°) d’annuler le jugement n° 2203095 du 27 juin 2024 du tribunal administratif de Nice ;
2°) d’annuler la décision du 24 mai 2022 par laquelle l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a rejeté le recours gracieux formé contre la décision du 15 février 2022 de refus de paiement intégral des frais pédagogiques au titre de la session n° 3 de l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques », pour un montant de 6 270 euros ;
3°) d’ordonner qu’il soit procédé au règlement intégral des frais afférents pour un montant de 6 270 euros, ainsi qu’au règlement de l’indemnité pour perte de revenus du Dr B... pour un montant de 495 euros, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter d’un délai de 15 jours suivant l’intervention de la décision juridictionnelle ;
4°) de mettre à la charge de l’ANDPC la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- leur requête d’appel est recevable ;
- la décision du 24 mai 2022 est entachée d’un défaut de motivation ;
- la décision contestée est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’aucun texte ne prévoit que le concepteur d’une formation ne puisse participer à celle-ci ;
- l’ANDPC ne pouvait solliciter le remboursement des frais pédagogiques dès lors qu’aucun manquement n’a été constaté dans l’exécution des actions de formation ;
- ils entendent soulever l’exception d’illégalité des règles de gestion diffusées par l’ANDPC ;
- la décision en litige s’inscrit dans le cadre d’un dysfonctionnement général de l’ANDPC.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 24 juin 2025, l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) représentée par Me Gonzalez, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête d’appel ne comporte pas de moyen de critique du jugement, de sorte que, méconnaissant l’article R. 411-1 du code de justice administrative, elle est irrecevable ;
- les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés.
Un courrier du 15 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.
Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Martin,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- les observations de Me Méot, substituant Mes Vidal et Choley, représentant l’association de formation professionnelle Formalliance et M. B...,
- et les observations de Me Liu, substituant Me Gonzalez, représentant l'Agence nationale du développement professionnel continu.
Une note en délibéré présentée par Me Gonzalez, pour l'Agence nationale du développement professionnel continu, a été enregistrée le 27 octobre 2025.
Considérant ce qui suit :
1. L’association de formation professionnelle Formalliance, ayant comme président en exercice le Dr B..., est enregistrée auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) et propose des actions de formation à destination des professionnels de santé. Par décision du 15 février 2022, l’ANDPC a refusé le paiement intégral des frais pédagogiques au titre de la session n° 3 de l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques » déployée par l’association, pour un montant de 6 270 euros, correspondant à la participation de cinq médecins à cette action de formation, parmi lesquels le Dr B.... Par un courrier du 24 mai 2022, la directrice générale de l’Agence a rejeté le recours gracieux formé le 19 avril 2022 par l’association de formation professionnelle Formalliance et M. B... contre la décision du 15 février 2022. Par la présente requête, ceux-ci relèvent appel du jugement du 27 juin 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 24 mai 2022, et à ce qu’il soit enjoint à l’ANDPC de procéder au règlement des sommes en cause.
2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.
3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions des appelants dirigées contre la décision par laquelle l’ANDPC a rejeté leurs recours gracieux contre la décision du 15 février 2022 doivent être regardées comme dirigées contre cette dernière.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. En premier lieu, la décision du 24 mai 2022 par laquelle la directrice générale de l’ANDPC a rejeté le recours gracieux des appelants ne s’est pas substituée à la décision du 15 février 2022 par laquelle cette autorité a refusé le paiement intégral des frais pédagogiques au titre de la session n° 3 de l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques ». La requête doit donc être regardée comme dirigée contre la décision du 15 février 2022. Il en résulte que les requérants ne peuvent utilement soutenir que la décision du 24 mai 2022 serait entachée d’un défaut de motivation, le moyen tiré de l'existence d'un vice propre à la décision de rejet du recours gracieux étant inopérant.
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique : « Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu (...) ». Aux termes de l’article L. 4021-6 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : « L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. (…) ».
6. En outre, il résulte de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique que l’Agence a pour mission de : « 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : (…) / 2° Contribuer au financement des actions s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions » que ces dispositions énumèrent. Le I de l’article R. 4021-22 du code de la santé publique dispose de même que : « L’Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2 (…) ».
7. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions qu’il appartient à l’Agence nationale du développement professionnel continu, qui a pour mission d’assurer le pilotage et de contribuer à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice, et qui exerce le contrôle de ce dispositif, de refuser le versement des frais pédagogiques au bénéfice de l’organisme de formation lorsqu’ils couvrent la prise en charge d’un médecin qui ne remplit pas les conditions d’éligibilité au dispositif.
8. La décision en litige est intervenue en application des dispositions et principes cités aux points 5 à 7 du présent arrêt, qui instaurent au bénéfice de l’Agence un pouvoir de contrôle distinct tant de celui, régi par les dispositions de l’article R. 4021-24 du code de la santé publique, effectué lors de la demande d’enregistrement de l’organisme ou de la structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu, que de celui, régi par les dispositions de l’article R. 4021‑25 de ce code, portant sur la mise en œuvre des actions et pouvant conduire au constat de manquements et au prononcé de sanctions. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu’en prenant cette décision, l’ANDPC aurait méconnu les dispositions des articles R. 4021-24 et R. 4021-25 du code de la santé publique.
9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour satisfaire à son obligation de développement professionnel continu, le Dr B... a procédé à son inscription à la session n° 3 de l’action de DPC n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques » déployée par l’association de formation professionnelle Formalliance, organisme qu’il préside. Pour justifier le refus de prise en charge des frais pédagogiques au titre de la participation du docteur B... à cette action, l’ANDPC a relevé qu’elle a été enregistrée auprès de l’Agence en mentionnant le Dr B... en qualité de concepteur / pilote, et opposé la circonstance que le suivi d’une action de DPC par le concepteur de cette même action ne lui permet pas de valider son obligation de formation continue. L’Agence ajoute qu’elle ne peut, dans de telles conditions, assurer le financement des frais afférents, dans la mesure où les objectifs recherchés et dévolus au DPC apparaissent difficilement conciliables avec le statut de concepteur. En se bornant à soutenir que le concepteur d’une action de formation ne saurait, par principe, être considéré comme un expert quant au contenu de la formation enseignée, les requérants ne critiquent pas utilement le motif opposé par l’ANDPC. A cet égard, s’il est certes exact que l’arrêté du 14 septembre 2016, relatif aux critères d'enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions, distingue les rôles de concepteur d’une formation et d’intervenant, le concepteur pédagogique d’une action de DPC ne peut régulièrement exercer son activité sans maîtriser le sujet de cette action, dont l’objet est d’assurer le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques du public visé par l’action. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’illégalité que, par la décision du 15 février 2022, l’ANDPC a refusé le paiement intégral des frais pédagogiques au titre de la session n° 3 de l’action de DPC n° 14522100007 intitulée « EL- Prise en charge des risques de l’exposition aux rayonnements ionisants et champs électromagnétiques ».
10. En quatrième lieu et d’une part, il ressort des pièces du dossier que le motif de la décision en litige, tiré, ainsi qu’il vient d’être dit, de la circonstance qu’un médecin ne peut régulièrement s’inscrire pour suivre une action de développement professionnel continu qu’il a lui-même conçue, figure dans les lignes directrices de gestion diffusées par l’ANDPC, dans leur version applicable au cours de la période triennale de 2020 à 2022. L’Agence, qui s’est bornée à préciser l’une des conditions d’éligibilité au financement du suivi d’une action de développement professionnel continu qui découle des dispositions citées au point 5 de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique, sans ajouter à ces dispositions législatives, avait compétence pour apporter, sous forme de lignes directrices, cette précision.
11. D’autre part, en se bornant à soutenir que ces règles de gestion sont illégales car dépourvues de valeur réglementaire, les appelants n’établissent pas leur illégalité au regard des textes pour la mise en œuvre desquels elles ont été édictées. Par suite, le moyen tiré de l’exception d’illégalité des lignes directrices de gestion approuvées par l’ANDPC doit être écarté.
12. En cinquième et dernier lieu, le moyen tiré de ce que la décision en litige s’inscrit dans le cadre d’un dysfonctionnement général de l’ANDPC est sans aucune influence sur sa légalité. Inopérant, il ne peut qu’être écarté.
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’annulation doivent, par conséquent, être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’ANDPC, sous astreinte, de procéder au règlement intégral de la somme de 6 270 euros ainsi qu’au règlement de la somme de 495 euros au bénéfice du Dr B... pour sa participation à l’intégralité de l’action de formation.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’ANDPC, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par les appelants et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge solidaire des appelants une somme de 1 500 euros à verser à l’ANDPC sur le fondement de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de l’association de formation professionnelle Formalliance et de M. B... est rejetée.
Article 2 : Les appelants verseront une somme globale de 1 500 euros à l’ANDPC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association de formation professionnelle Formalliance, à M. A... B..., et à l'Agence nationale du développement professionnel continu.
Copie en sera adressée au conseil départemental des Alpes-Maritimes de l’ordre des médecins.
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition du greffe, le 4 novembre 2025.