Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-25MA00715

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet des Bouches-du-Rhône, Mme A... B... et l’Association des utilisateurs de la plateforme aéronautique de Salon-Eyguières (AUPASE) ont saisi le tribunal administratif de Marseille d’actions en contestation de validité du contrat de concession conclu le 19 avril 2023 entre la commune d’Eyguières et la société d’exploitation des zones aéronautiques et mécaniques d’Eyguières (société SEZAME).

Par trois jugements nos 2403406, 2309086 et 2101346, 2308599, 2308601 en date du 17 janvier 2025, le tribunal administratif de Marseille a annulé le contrat du 19 avril 2023.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête enregistrée le 18 mars 2025 sous le n° 25MA00715, la commune d’Eyguières et la société SEZAME, représentées par la SELARL Nemesis, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2403406 du tribunal administratif de Marseille du 17 janvier 2025 ;

2°) de rejeter le déféré du préfet des Bouches-du-Rhône ;

3°) subsidiairement, de différer d’un an les effets de l’annulation ou la résiliation juridictionnelle ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le conseil municipal s’est prononcé sur les éléments essentiels du contrat ;

- le contrat n’a pas subi de modifications substantielles après qu’il a été approuvé ;

- subsidiairement, il y a lieu de moduler dans le temps l’annulation ou la résiliation.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2025, le préfet des Bouches-du-Rhône demande à la Cour :

1°) à titre principal, de rejeter la requête d’appel et de confirmer le jugement ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler ou de résilier le contrat conclu le 19 avril 2023.

Il soutient que :

- les moyens soulevés à l’appui de la requête d’appel sont infondés ;

- l’attribution du contrat n’a pas été précédé de l’avis obligatoire du comité technique ;

- la capacité du candidat n’a pas été vérifiée ;

- la qualité des offres n’a pas été prise en considération ;

- le concessionnaire n’a pas de compétence en matière de gestion d’aérodrome, de sorte que son offre était irrégulière ;

- l’absence d’interdiction de soumissionner des sous-contractants n’a pas été vérifiée ;

- le principe d’exécution personnelle du contrat a été violé ;

- les sous-contrats n’ont pas fait l’objet d’une mise en concurrence.

Par une lettre en date du 15 avril 2025, la Cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu avant le 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 1er mai 2025.

Par ordonnance du 12 juin 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

II. Par une requête enregistrée le 18 mars 2025 sous le n° 25MA00716, la commune d’Eyguières et la société SEZAME, représentées par la SELARL Nemesis, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2309086 du tribunal administratif de Marseille du 17 janvier 2025 ;

2°) de rejeter la demande de première instance de Mme B... ;

3°) subsidiairement, de différer d’un an les effets de l’annulation ou la résiliation juridictionnelle ;

4°) de mettre à la charge de Mme B... la somme de 3 600 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le conseil municipal s’est prononcé sur les éléments essentiels du contrat ;

- le contrat n’a pas subi de modifications substantielles après qu’il a été approuvé ;

- subsidiairement, il y a lieu de moduler dans le temps l’annulation ou la résiliation.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er avril 2025, Mme B..., représentée par Me Bruschi, demande à la Cour :

1°) de confirmer le jugement et de rejeter la requête d’appel ;

2°) de mettre à la charge des appelantes la somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B... soutient que :

- les moyens soulevés à l’appui de la requête d’appel sont infondés ;

- le droit des élus à l’information a été méconnu ;

- le projet de concession n’est pas viable ;

- il n’y a pas lieu de différer l’annulation.

Par une lettre en date du 15 avril 2025, la Cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu avant le 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 1er mai 2025.

Par ordonnance du 12 mai 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

III. Par une requête enregistrée le 18 mars 2025 sous le n° 25MA00717, la commune d’Eyguières et la société SEZAME, représentées par la SELARL Nemesis, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement nos 2101346, 2308599, 2308601 du tribunal administratif de Marseille du 17 janvier 2025 ;

2°) de rejeter la demande de première instance de l’Association des utilisateurs de la plateforme aéronautique de Salon-Eyguières (AUPASE) ;

3°) subsidiairement, de différer d’un an les effets de l’annulation ou la résiliation juridictionnelle ;

4°) de mettre à la charge de l’Association des utilisateurs de la plateforme aéronautique de Salon-Eyguières la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le conseil municipal s’est prononcé sur les éléments essentiels du contrat ;

- le contrat n’a pas subi de modifications substantielles après qu’il a été approuvé ;

- subsidiairement, il y a lieu de moduler dans le temps l’annulation ou la résiliation.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er avril 2025, l’Association AUPASE, représentée par Me Bruschi, demande à la Cour :

1°) de confirmer le jugement et de rejeter la requête d’appel ;

2°) de mettre à la charge des appelantes la somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association soutient que :

- les moyens soulevés à l’appui de la requête d’appel sont infondés ;

- le droit des élus à l’information a été méconnu ;

- le projet de concession n’est pas viable ;

- il n’y a pas lieu de différer l’annulation.

Par une lettre en date du 15 avril 2025, la Cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu avant le 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 1er mai 2025.

Par ordonnance du 12 mai 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ;

- le décret n° 2001-943 du 8 octobre 2001 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Renaud Thielé, rapporteur,

- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,

et les observations de Me Bruschi pour Me B... et l’association AUPASE.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat conclu le 19 avril 2023, la commune d’Eyguières a confié à la société anonyme d’économie mixte à opération unique dénommée Société d’exploitation des zones aéronautiques et mécaniques d’Eyguières (SEZAME), pour une durée de vingt-cinq ans, la gestion et l’exploitation du site unique de l’aérodrome de Salon-Eyguières, comprenant un aérodrome ainsi qu’une zone dédiée aux sports mécaniques. Le préfet des Bouches-du-Rhône, Mme B..., indiquant agir en qualité de conseillère municipale, et l’association AUPASE ont saisi le tribunal administratif d’actions en contestation de validité de ce contrat. Par les jugements attaqués, dont la commune d’Eyguières et la société SEZAME relèvent appel, le tribunal administratif de Marseille a annulé le contrat du 19 avril 2023, qu’il a qualifié de convention de délégation de service public, au motif que le conseil municipal n’avait pas été mis en mesure de se prononcer sur plusieurs de ses éléments essentiels, de sorte qu’il était entaché d’un vice de consentement.

Sur la jonction :

2. Les trois requêtes d’appel présentent les mêmes moyens et sont dirigées contre trois jugements prononçant, chacun, l’annulation d’un même contrat. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur le cadre juridique :

3. Tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat. Il ne peut invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont il se prévaut ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office. Saisi par un tiers, dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l’auteur du recours se prévaut d’un intérêt susceptible d’être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu’il critique sont de celles qu’il peut utilement invoquer, lorsqu’il constate l’existence de vices entachant la validité du contrat, d’en apprécier l’importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, soit d’inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu’il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d’irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l’exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s’il se trouve affecté d’un vice de consentement ou de tout autre vice d’une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d’office, l’annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s’il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu’il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l’indemnisation du préjudice découlant de l’atteinte à des droits lésés.

Sur le consentement du conseil municipal :

4. Aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. (…) ». Aux termes de l’article L. 1411-7 du même code : « (…) l’assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et la convention de délégation de service public ».

5. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’il entend autoriser le maire à souscrire une convention de délégation de service public, le conseil municipal doit, sauf à méconnaître l’étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à intervenir, au nombre desquels figurent notamment l’objet précis de celui-ci ainsi que les éléments financiers exacts et l’identité de son attributaire.

6. En l’espèce, il résulte de l’instruction que le contrat finalement conclu prévoit, par une clause insérée postérieurement au vote d’approbation du conseil municipal et dont ce dernier n’avait donc pu prendre connaissance, que le manque à gagner qui pourrait être occasionné par l’absence de mise en service de la centrale photovoltaïque prévue au titre des équipements à réaliser pourrait être « neutralisé » d’un commun accord par les parties. Une telle stipulation implique, compte tenu du poids important des recettes issues de la production d’énergie photovoltaïque, censées représenter 44,8 % du montant total des recettes prévisionnelles, la possibilité, pour les parties, de revoir substantiellement à la baisse les obligations mises à la charge de la société concessionnaire. Ces éléments, qui ont trait tant au financement de la concession qu’à son objet, étaient d’autant plus essentiels qu’il existe de sérieuses raisons de mettre en doute la faisabilité du projet photovoltaïque, compte tenu de l’interdiction des constructions sur une grande partie de l’emprise du site en application des articles 16 et 17 du décret du 8 octobre 2001 portant création de la réserve naturelle des Coussouls de Crau.

7. En outre, alors que le projet de contrat soumis à l’approbation du conseil municipal prévoyait, dans son article 22, qu’il était conclu, pour le tout, sous condition suspensive d’obtention de prêts bancaires et de subventions, le contrat finalement signé restreint le champ de cette condition suspensive en stipulant qu’elle ne s’applique que « s’agissant de la réalisation des travaux », et en précisant que : « en cas d’absence d’obtention de tout ou partie des financements nécessaires à la réalisation des travaux, les parties conviennent de se rencontrer à l’initiative de la partie la plus diligente afin d’en tirer les conséquences sur l’exécution du Contrat. (…) les Parties conviennent ensuite des mesures permettant de neutralise l’impact de l’absence d’obtention de tout ou partie des financements sur l’équilibre économique du contrat (…) ». Cette stipulation permet donc à la société SEZAME, en cas d’inobtention des prêts ou des subventions sollicités, de continuer à exploiter le site pendant la durée convenue de vingt-cinq ans, tout en se voyant dispensée de l’obligation de réaliser certains investissements. Compte tenu notamment de l’obligation de proportionner la durée de la convention à la durée d’amortissement des investissements prévus, cette stipulation, qui concerne tant le financement que l’objet de la concession, constitue un élément essentiel de cette dernière.

8. Il résulte de ce qui précède que la commune d’Eyguières n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le contrat conclu est entaché d’un vice de consentement, faute pour le conseil municipal de s’être prononcé sur les deux éléments essentiels évoqués aux deux points précédents.

Sur les conséquences à tirer de ce vice :

9. La commune soutient que l’annulation du contrat mettrait fin à l’exploitation de l’aérodrome et placerait en outre la société concessionnaire dans l’incapacité d’encaisser les sommes facturées aux usagers, dont elle évalue le montant à environ 300 000 euros, tout en se trouvant dans l’obligation de rembourser ses actionnaires privés, obligation qui devra in fine être assumée par la commune, laquelle détient 46 % du capital de la société.

10. Si l’annulation de la convention de délégation de service public a pour effet de replacer l’exploitation du site, de manière rétroactive, sous le régime de la régie, il ne résulte pas de l’instruction que la mise en place de cette régie aurait par elle-même posé des difficultés ou supposé des délais tels qu’une annulation avec effet immédiat devait inéluctablement entraîner une suspension de l’exploitation du site. A cet égard, Mme B... et l’association AUPASE font valoir que la précédente régie, pourtant créée ex nihilo par une délibération du 6 mars 2018, avait été opérationnelle dès le mois suivant et qu’un seul agent, d’ailleurs dénué de compétences en matière aéronautique, y avait été affecté. En outre, cette régie n’a été supprimée qu’en 2023 et pourrait aisément être recréée.

11. Par ailleurs, l’annulation d’une convention de concession n’a pas, par elle-même, pour effet d’anéantir rétroactivement les actes passés pour son application. La commune d’Eyguières demeure donc créancière des sommes régulièrement exigées des usagers par le concessionnaire qui, pour sa part, a droit à l’indemnisation, sur un fondement quasi-contractuel ou quasi-délictuel, du préjudice qu’il a éventuellement subi.

12. Dès lors, il ne résulte pas de l’instruction qu’il y avait lieu de différer l’annulation du contrat.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d’Eyguières et la société SEZAME ne sont pas, par les moyens qu’elles invoquent, fondées à soutenir que c’est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Marseille a annulé le contrat conclu entre elles le 19 avril 2023.

Sur les frais liés au litige :

14. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’une somme quelconque soit laissée à la charge des parties intimées. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Eyguières et de la société SEZAME deux sommes de 2 500 euros à verser, d’une part, à Mme B... et, d’autre part, à l’association AUPASE.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la commune d’Eyguières et de la société SEZAME sont rejetées.

Article 2 : La commune d’Eyguières et la société SEZAME verseront deux sommes de 2 500 euros à Mme B..., d’une part, et à l’Association AUPASE, d’autre part, en application de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Eyguières, à la Société d’exploitation des zones aéronautiques et mécaniques d’Eyguières (SEZAME), au ministre de l’intérieur, à Mme A... B... et à l’Association des utilisateurs de la plateforme aéronautique de Salon-Eyguières (AUPASE).

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2025, où siégeaient :

- M. David Zupan, président,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- Mme Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 septembre 2025.