Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX00288

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C D a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2017 par lequel le maire de la commune de Toulouse l'a licenciée à compter du 1er janvier 2018 pour insuffisance professionnelle à l'issue de son stage.

Par un jugement n° 1706015 du 6 décembre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 janvier 2020, Mme D, représentée par Me Sabatté, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 6 décembre 2019 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2017 par lequel le maire de la commune de Toulouse l'a licenciée pour insuffisance professionnelle ;

3°) d'enjoindre, à titre principal, au maire de Toulouse de la réintégrer dans ses fonctions en vue de prononcer sa titularisation et de procéder à la reconstitution de sa carrière, dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir et, à titre subsidiaire, de la réintégrer dans ses fonctions pour qu'elle effectue une deuxième année de stage et de procéder à la reconstitution de sa carrière dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté litigieux est entaché de vices de procédure au regard des dispositions combinées de l'article 5 alinéa 2 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale et de l'article 35 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dès lors qu'il n'est pas établi que les membres de la commission administrative paritaire ont reçu toutes pièces et documents utiles leur permettant de donner un avis éclairé sur les circonstances de l'espèce ; Mme B, représentante du personnel ayant siégé à cette commission, n'a pas été rendue destinataire du courriel du 8 novembre 2017 relatif à la mise en ligne des dossiers sur le site collaboratif ;

- l'arrêté litigieux méconnaît les dispositions combinées de l'article 1er du décret du 4 novembre 1992 précité et des articles 3 et 4 du décret du 15 mai 2007 relatif au cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement, dès lors qu'elle a été nommée dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux régi par les dispositions du décret du 22 décembre 2006, alors que les missions qui lui ont été confiées relevaient du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement, et qu'il s'ensuit que sa manière de servir n'a pu être correctement appréciée ;

- elle n'a pas été mise en mesure d'accomplir son stage dans des conditions normales dès lors qu'affectée au sein de l'équipe volante des adjoints techniques rattachée à la direction de l'éducation de la commune de Toulouse, elle n'a jamais été destinataire d'un emploi du temps lui permettant d'avoir connaissance de son cycle de travail, tenant compte des temps de trajet d'un établissement scolaire à un autre ; elle n'a bénéficié d'aucun accompagnement ; elle n'a pu bénéficier de la formation d'intégration que du 4 au 10 octobre 2017 et d'une formation de 7 heures sur les bonnes pratiques d'hygiène que le 24 octobre 2017, et que ses formations n'ont pas été suivies en temps utiles dans la mesure où sa première évaluation sur sa manière de servir a été effectuée au mois de mai 2017 ; elle n'a pas non plus bénéficié de la formation de professionnalisation, ni de la formation en communication verbale et non verbale qui lui avait été suggérée par sa hiérarchie ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'inexactitude matérielle des faits et d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que son licenciement pour insuffisance professionnelle n'était pas justifié.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2020, la commune de Toulouse, représentée par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête de Mme D et à ce qu'il soit mis à la charge de cette dernière la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de ce que Mme D a exercé des missions en milieu scolaire qui ne correspondaient pas au cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux est inopérant ;

- les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-229 du 17 avril 1989 ;

- le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 ;

- le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006

- le décret n° 2007-913 du 15 mai 2007 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A E,

- et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir été engagée à plusieurs reprises, depuis 2007, en qualité de vacataire, puis de contractuelle en contrats à durée déterminée, par la commune de Toulouse, Mme C D a été recrutée en tant que stagiaire, par un arrêté du 12 octobre 2016 prenant effet le 1er novembre 2016, dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux au grade d'adjoint technique territorial de 2ème classe. Elle a été convoquée à un entretien de médiation qui s'est tenu le 6 novembre 2017 pour l'informer de ses droits en vue de la saisine de la commission administrative paritaire. Cette commission, à la suite de sa séance du 16 novembre 2017, a émis un avis favorable à son licenciement. Par un arrêté du 19 décembre 2017 prenant effet à compter du 1er janvier 2018, le maire de la commune de Toulouse a prononcé le licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme D. Saisi par Mme D le 29 décembre 2017, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a rejeté, par ordonnance n°1706014 du 11 janvier 2018, sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative tendant à la suspension de l'exécution de cet arrêté. Mme D a parallèlement formé devant le même tribunal une demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Mme D relève appel du jugement n° 1706015 du 6 décembre 2019 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l'appréciation portée par l'autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne.

3. L'autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n'est soumise qu'aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu'elle retient caractérisent des insuffisances dans l'exercice des fonctions et la manière de servir de l'intéressé. Cependant, la circonstance que tout ou partie de tels faits seraient également susceptibles de caractériser des fautes disciplinaires ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente prenne légalement une décision de refus de titularisation, pourvu que l'intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations.

4. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d'une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu'elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu'elle n'est entachée ni d'erreur de droit ni d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'insuffisance professionnelle de l'intéressé, qu'elle ne revêt pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'est entachée d'aucun détournement de pouvoir et que, si elle est fondée sur des motifs qui caractérisent une insuffisance professionnelle mais aussi des fautes disciplinaires, l'intéressé a été mis à même de faire valoir ses observations.

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Aux termes de l'article 46 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté litigieux : " La nomination () à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel. La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier. () / L'agent peut être licencié au cours de la période de stage en cas d'insuffisance professionnelle ou de faute disciplinaire et après avis de la commission administrative paritaire compétente. ". Aux termes de l'article 4 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d'emplois. / Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts et de celles résultant des articles 7 et 9 du présent décret, la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d'une période au maximum équivalente, après avis de la commission administrative paritaire compétente, si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage. () ". Aux termes des dispositions de son article 5 : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. (). ".

6. Selon les dispositions de l'article 35 du décret du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : " Toutes facilités doivent être données aux commissions administratives paritaires par les collectivités et établissements pour leur permettre de remplir leurs attributions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leur mission huit jours au moins avant la date de la séance. ".

7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'obligation d'information des membres de la commission administrative paritaire, saisie de la question du licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme D à l'issue de son stage, impliquait, comme l'exigent les dispositions précitées de l'article 35 du décret du 17 avril 1989, la mise à disposition auprès des membres de la commission des principaux éléments afférents à la situation de Mme D sous forme de communication notamment des rapports établis à son sujet les 26 janvier et 22 juin 2017 par ses supérieurs hiérarchiques, de deux " avis de stage ", du compte-rendu de l'entretien de médiation ayant eu lieu le 6 novembre 2017, ainsi que de sa fiche de poste et d'une note de présentation. Si Mme D ne conteste plus en appel le fait que la mise à disposition de son dossier aux membres de cette commission sur un espace collaboratif vaut communication de ces documents au sens de l'article 35 du décret précité, elle persiste néanmoins à soutenir que la seule production d'un courriel adressé le 8 novembre 2017 aux membres de la commission administrative paritaire ne permet pas d'établir que ses membres ont bien été destinataires des informations utiles à l'examen de sa situation. Toutefois, la complétude de ces pièces ainsi mises à disposition des membres de la commission n'est nullement contredite ni par Mme D ni par aucune pièce du dossier. Par suite, Mme D, qui n'apporte aucune précision à l'appui de ce moyen, n'est pas fondée à soutenir que les documents nécessaires au bon déroulement de la séance n'auraient pas été communiqués à la commission administrative paritaire dans le délai prescrit par les dispositions précitées.

9. Mme D soutient que la confrontation de la liste de diffusion du courriel du 8 novembre 2017 à celle des membres présents à la commission administrative paritaire révèle que Mme B, représentante du personnel, ne figurait pas sur cette liste de diffusion de sorte qu'elle n'a pas été mise en mesure de pouvoir consulter l'espace documentaire mis à disposition des membres de la commission administrative paritaire. S'il est exact que Mme B, représentante du personnel et déléguée du syndicat Force Ouvrière, n'a pas été destinataire du courriel en cause, la commune de Toulouse indique avoir été avertie tardivement par ce syndicat de l'indisponibilité d'un représentant du personnel, démissionnaire, et de son remplacement par Mme B, sans être nullement contredit ni par Mme D ni par aucune pièce du dossier. Dans ces conditions, et nonobstant l'obligation pesant sur les titulaires d'informer immédiatement l'autorité administrative de leur éventuelle incapacité à répondre à une convocation, l'absence de convocation de l'un des représentants du personnel dans le délai imparti de huit jours, dans les circonstances de l'espèce, n'a pas été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et n'a pas privé l'intéressée d'une garantie.

En ce qui concerne la légalité interne :

10. Mme D soutient en appel comme en première instance qu'elle a accompli son stage dans des conditions anormales, dès lors qu'elle a effectué son stage en qualité d'agent " volant ", sans accompagnement, sans formation adéquate délivrée en temps utile, et sur des missions ne correspondant pas au cadre d'emplois dans lequel elle avait vocation à être titularisée.

11. Mme D soutient que les missions pour lesquelles elle a été évaluée ne correspondaient pas aux fonctions que son cadre d'emplois lui donnait vocation à exercer, mais correspondent à celles d'un adjoint technique territorial des établissements d'enseignement dont le cadre d'emplois est régi par les dispositions du décret du 15 mai 2007. Il est constant que, par arrêté du 12 octobre 2016, Mme D a été nommée en qualité de stagiaire dans le cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux de 2ème classe au 1er novembre 2016 pour y exercer les fonctions de nettoyage des locaux et de restauration au sein des établissements scolaires du secteur ouest de la commune. Toutefois, l'affectation contestée sur un poste de nettoyage des locaux scolaires est conforme à son statut d'adjoint technique territorial de deuxième classe, lequel prévoit, aux termes de l'article 3 du décret susvisé du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux dans sa version applicable que " Les adjoints techniques territoriaux sont chargés de tâches techniques d'exécution. Ils exercent leurs fonctions dans les domaines () de l'hygiène () ". Par suite, Mme D n'est pas fondée à soutenir que son statut d'adjoint technique territorial faisait obstacle à son affectation en milieu scolaire durant sa période probatoire.

12. Il ressort des pièces du dossier que du 1er novembre 2016 au 1er septembre 2017, Mme D a effectué son stage au sein de l'équipe dite " volante " des adjoints techniques territoriaux rattachée à la direction de l'éducation puis, à compter du 1er septembre 2017, toujours rattachée à la même direction, elle a effectué la fin de son stage sur deux groupes scolaires à mi-temps sur chacun d'eux. L'intéressée se plaint de ne pas avoir été destinataire d'un emploi du temps ou d'un tableau de service lui permettant de connaître son cycle de travail et que son affectation au sein d'une équipe " volante ", ayant pour mission de pallier les absences d'agents ou de renforcer temporairement les effectifs en cas de besoin, ne constituait pas des conditions normales de déroulement de stage lui permettant de démontrer ses aptitudes aux fonctions. Toutefois, cette circonstance, qui n'était pas anormale, n'était pas non plus irrégulière, l'affectation en qualité de stagiaire ne faisant pas obstacle à ce que l'administration décide de plusieurs lieux d'affectation simultanés ou successifs au cours d'une période de stage et alors qu'au demeurant, l'intéressée a bénéficié d'une affectation permanente dans deux établissements scolaires à compter de la rentrée scolaire 2017/2018 à mi-temps et selon des horaires fixes. La collectivité fait valoir sans aucun contredit que la requérante ne pouvait ignorer les contraintes horaires particulières en lien avec le travail en équipe volante.

13. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, de la note de présentation adressée à la commission administrative paritaire, de deux avis de stage datés du 11 mai 2017 et du 17 octobre 2017 et du compte-rendu de l'entretien de médiation s'étant tenu le 6 novembre 2017, élaborés au cours du stage effectué par la requérante du 1er novembre 2016 au 1er novembre 2017, que les supérieurs hiérarchiques de Mme D ont constaté, d'une part, des difficultés à travailler en équipe et des problèmes relationnels avec ses collègues et ses supérieurs hiérarchiques, se traduisant par de nombreuses altercations et la tenue de propos inadaptés au milieu professionnel, d'autre part, des difficultés d'organisation dans son travail consistant en un manque de régularité, de rigueur et d'autonomie dans l'exécution de ses tâches et, enfin, de fortes exigences concernant ses affectations. Ces mêmes avis mentionnent des efforts à accomplir pour être plus autonome, pour adapter sa posture professionnelle aux exigences de ses fonctions, et pour modérer son attitude et ses propos envers ses collègues et sa hiérarchie. Mme D ne conteste pas, alors qu'elle a eu deux entretiens avec sa supérieure hiérarchique les 26 janvier 2017 et 22 juin 2017, que ces observations lui ont été faites suffisamment tôt pour lui permettre de rectifier son comportement, non suivies d'effet. Il ressort du compte-rendu d'entretien du 6 novembre 2017 que la supérieure hiérarchique de Mme D s'est entretenue à plusieurs reprises avec elle sur la nécessité pour cette dernière de changer son comportement au risque de ne pas être titularisée à la fin de son stage. Ces faits, qui sont suffisamment établis par les pièces du dossier, sont de nature à justifier un refus de titularisation en fin de stage, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que ses compétences techniques, ses connaissances théoriques, sa compréhension du poste et des consignes aient été jugées satisfaisantes. Par ailleurs, la circonstance alléguée que les items relatifs au manque de régularité, de rigueur, et d'autonomie soient contredits par les appréciations littérales portées sur ces éléments dans les avis de stage ne suffit pas à contredire les appréciations circonstanciées et concordantes portées par l'administration sur le stage de Mme D et sur sa manière de servir. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du maire de Toulouse refusant de la titulariser et prononçant son licenciement pour insuffisance professionnelle serait entachée d'erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. Il ressort également des pièces du dossier que Mme D a bénéficié pendant son stage des formations dispensées par le centre de gestion de la fonction publique territoriale pour la préparer au mieux à son poste.

15. Enfin, si Mme D soutient qu'elle n'aurait pas bénéficié d'un accompagnement suffisant pendant son stage, elle n'assortit ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.

16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation de Mme D. Par suite, ses conclusions à fins de réintégration et de titularisation ne peuvent être accueillies.

Sur les frais d'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Toulouse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme D. Il n'y a pas non plus lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D la somme que demande la commune de Toulouse sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Toulouse sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C D et à la commune de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2022 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

Mme Agnès Bourjol, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 avril 2022.

La rapporteure,

Agnès ELe président,

Didier ARTUSLe greffier,

Anthony FERNANDEZ

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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