Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX00500

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de fixer définitivement, en application de l'article R. 541-4 du code de justice administrative, le montant de la dette de l'Etat à l'égard de M. D C, au titre de la réparation de son préjudice né du défaut d'affiliation aux régimes général et complémentaire de retraite dans l'exercice de son mandat sanitaire, à la somme de 72 423,24 euros, et de condamner M. C à rembourser à l'Etat la différence avec celle allouée par le juge des référés.

Par un jugement n° 1800123 du 12 décembre 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a fixé le montant définitif de la dette de l'Etat au titre de la réparation du préjudice causé à M. C du fait de l'absence de son affiliation aux régimes général et complémentaire de retraite dans l'exercice de son mandat sanitaire, à la somme de 72 423,24 euros, assortie des intérêts au taux légal pour la période courant du 30 décembre 2016 à la date de versement de la provision, et a condamné M. C à rembourser à l'Etat la différence entre la somme de 122 485,81 euros qui lui a été versée à titre de provision et intérêts, et le montant définitif de sa créance.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 février 2020 et le 30 avril 2020, M. C, représenté par Me Richard, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 12 décembre 2019 ;

2°) de fixer définitivement le montant de la dette de l'Etat à 119 231,11 euros, à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 septembre 2012, date de réception de sa demande à l'administration ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- s'agissant de l'insuffisance de motivation, les premiers juges n'ont pas indiqué les raisons par lesquelles les éléments versés au débat n'étaient pas de nature à établir la preuve de l'exercice effectif du mandat sanitaire durant les années 1975 à 1981 ;

- l'abstention de l'État de l'affilier aux régimes général de la sécurité sociale et complémentaire de l'IRCANTEC, alors qu'il a effectué dans les départements de la Dordogne et de la Corrèze, à compter du 14 août 1975, des opérations de prophylaxie collective dans le cadre d'un mandat sanitaire, est constitutive d'une faute de nature à engager sa responsabilité ; l'Etat a admis sa responsabilité en lui adressant une proposition d'évaluation de son préjudice ;

- il a droit, d'une part, au remboursement des cotisations patronales et salariales qu'il aura à acquitter en lieu et place de l'Etat, son employeur, pour la période allant du 14 août 1975 au 31 décembre 1989 et, d'autre part, au versement des pensions de retraite au titre de la période comprise entre le 1er juillet 2012, date de son admission à la retraite, et la date de

versement par l'Etat de la somme précédente, lui permettant de percevoir une pension au titre de son activité de vétérinaire sanitaire ;

- c'est à tort que les premiers juges ont limité le montant de la dette de l'Etat à son égard en application des dispositions de l'article R. 351-11 du code de sécurité sociale, dès lors qu'en cas d'impossibilité de démontrer le montant de la rémunération perçue au titre de son mandat sanitaire sur la période allant de 1975 à 1981, le préjudice subi du fait de l'absence d'affiliation au régime général de la sécurité sociale et à l'IRCANTEC, qui ne correspond pas au montant des cotisations non payées mais à des dommages-intérêts, doit être déterminé sur la base de l'assiette forfaitaire visée à l'article R. 351-11 du code de la sécurité sociale ; la circonstance qu'en vertu de ce texte, seules les périodes d'activités d'une durée minimale de 90 jours peuvent être régularisées sur la base d'une assiette forfaitaire, ne fait pas obstacle à ce qu'il soit tenu compte de l'assiette forfaitaire ;

- la circulaire ministérielle du 6 mars 2013 et l'instruction ministérielle n° 2013-2 du 9 avril 2013 recommandent dans cette hypothèse le recours à une évaluation forfaitaire pour les périodes d'activités de mandat sanitaire manquantes ;

- en toute hypothèse, il remplit la condition tenant à une durée minimale d'activité fixée à l'article R. 351-11 du code de sécurité sociale, dès lors que l'exercice du mandat sanitaire porte sur une période d'activité supérieure à 90 jours, qu'il s'agisse des opérations de prophylaxie collective pour lesquelles les périodes d'activité diffèrent selon les animaux et s'agissant des opérations de police sanitaire qui se poursuivent toute l'année ;

- le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreurs de droit et d'appréciation en estimant que les éléments versés au débat n'étaient pas de nature à établir la preuve de l'exercice effectif du mandat sanitaire durant les années litigieuses de 1975 à 1981 et qu'il ne pouvait évaluer son préjudice en considération de l'assiette forfaitaire visée à l'article R. 351-11 du code de sécurité sociale ;

- sa créance sur l'Etat n'est pas sérieusement contestable en tant qu'elle porte sur les salaires qu'il a perçus au titre du mandat sanitaire exercé avant 1990 et versés au cours des années 1990 et 1991 ; il établit que les salaires correspondants tirés du mandat sanitaire exercé avant 1990 lui ont été versés tardivement ;

- dans ces conditions, la dette de l'Etat à son égard doit être fixée à la somme de 119 231,11 euros, de sorte que doivent lui être versés 81 442,98 euros au titre des cotisations de la CARSAT, 21 066,13 euros au titre des pensions de retraite de la CARSAT, 5 799,60 euros au titre des cotisations de l'IRCANTEC et 10 922,40 euros au titre des pensions de retraite de l'IRCANTEC ; si le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a produit des simulations de la CARSAT et de l'IRCANTEC en date des 11 juin 2015 et 20 juillet 2015, les coefficients de revalorisation ont depuis été actualisés de sorte que le décompte de cotisations de la CARSAT n'est plus valable depuis le 1er octobre 2015 ; ce décompte est erroné en ce qu'il ne prend pas en compte les salaires perçus au titre des années 1975 à 1981 ni les rémunération versées tardivement par l'administration en 1990 et 1991 ;

- les estimations de retraite établies par la CARSAT sont sous-évaluées dès lors qu'elles ont été établies selon des bases identiques aux estimations de cotisations et au 1er juillet 2012 ;

- les estimations de l'IRCANTEC ne peuvent servir de fondement à l'estimation de son préjudice dès lors qu'elles ne prennent pas en compte la majoration pour service militaire à laquelle il était en droit de prétendre et qu'elles sont erronées, dès lors qu'elles ne prennent pas en compte les salaires perçus au titre des années 1975 à 1981 ni les rémunérations perçues tardivement en 1990 et 1991.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête de M. C.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 21 décembre 2021 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pèche maritime ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 89-412 du 22 juin 1989 ;

- le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ;

- l'arrêté du 30 décembre 1970 relatif aux modalités de fonctionnement du régime de retraites complémentaire des assurances sociales institué par le décret du 23 décembre 1970 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A B,

- et les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, qui a exercé la profession de vétérinaire à titre libéral puis salarié, jusqu'au 1er juillet 2012, date de son admission à la retraite, a accompli des actes de prophylaxie collective des maladies des animaux en vertu d'un mandat sanitaire dont il était investi depuis 1975 dans les départements de la Dordogne et de la Corrèze. M. C a demandé à l'administration, le 14 septembre 2012, la régularisation de sa situation en raison de l'absence d'affiliation à la caisse de retraite et de la santé au travail (CARSAT) et à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) lors de son activité exercée au titre de son mandat sanitaire entre le 14 août 1975 et le 31 décembre 1989. Par une lettre du 9 août 2016, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui n'a pas contesté le principe de la responsabilité de l'Etat, lui a communiqué une proposition d'assiette pour calculer les arriérés de cotisations et les indemnités pour minoration de pensions.

2. La proposition d'indemnisation reçue ne lui convenant pas, M. C a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, qui, par une ordonnance n° 1605520 du 11 mai 2017, confirmée par ordonnance n° 17BX01774 du 10 novembre 2017 du juge d'appel des référés de la cour, a condamné l'Etat à verser à M. C une provision de 119 231,11 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2016, en réparation du préjudice que lui a causé le défaut de versement des cotisations patronales au régime général d'assurance vieillesse et au régime de retraite complémentaire auxquels il devait être affilié en raison de cette activité.

3. Estimant que M. C ne justifie pas de son préjudice pour les années 1975 à 1981, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a demandé au même tribunal de fixer définitivement, en application de l'article R. 541-4 du code de justice administrative, le montant de la dette de l'Etat à l'égard de M. C à la somme de 72 423,24 euros. M. C relève appel du jugement n°1800123 du 12 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif a fixé définitivement le montant de la dette de l'Etat à son égard à la somme de 72 423,24 euros et l'a condamné à rembourser à l'Etat la différence avec celle allouée par le juge des référés.

Sur la régularité du jugement :

4. Les premiers juges, après avoir rappelé les dispositions de l'article R. 351-11 du code de la sécurité sociale, ont considéré que M. C n'apporte aucun commencement de preuve au soutien de ses allégations relatives à l'exercice effectif de son mandat sanitaire durant les années 1975 à 1981 et que cet exercice effectif ne saurait être déduit du seul fait qu'il était titulaire d'un mandat sanitaire, mandat détenu par la quasi-totalité des vétérinaires. Dans ces conditions, les premiers juges ont estimé que l'exercice du mandat sanitaire sur cette période ne pouvait donner lieu à indemnisation au titre du défaut d'affiliation. En retenant ces motifs, les premiers juges ont suffisamment motivé leur décision. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué doit être écarté.

Sur le montant définitif de la dette de l'Etat :

5. En vertu des dispositions de l'article 215-8 du code rural issues de l'article 10 de la loi du 22 juin 1989 modifiant et complétant certaines dispositions du livre deuxième du code rural ainsi que certains articles du code de la santé publique, reprises jusqu'à l'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire à l'article L. 221-11 du code rural et de la pêche maritime, puis, en substance, à l'article L. 203-11 de ce code, les rémunérations perçues au titre de l'exercice du mandat sanitaire " sont assimilées, pour l'application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l'exercice d'une activité libérale. Ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 1990 ". Jusqu'à cette date, les vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire devaient être regardés comme des agents non titulaires de l'État relevant du régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale ainsi que du régime de retraite complémentaire des agents publics non titulaires de l'État. A ce titre, l'État avait l'obligation, dès la date de prise de fonction, d'assurer leur immatriculation à la caisse primaire de sécurité sociale ainsi qu'à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) en application des dispositions, d'une part, de l'article R. 312-4 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, des articles 3 et 7 du décret du 23 décembre 1970 portant création d'un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques, et de verser les cotisations correspondant aux rémunérations perçues en vertu des actes de prophylaxie.

6. Le préjudice ouvrant droit à réparation au profit de M. C correspond, d'une part, à son droit au remboursement du montant des cotisations patronales et salariales qu'il aura, en vertu de l'article R. 351-11 du code de la sécurité sociale, à acquitter aux lieu et place de l'État, son employeur, pour la période durant laquelle il a exercé des activités au titre de son mandat sanitaire, tant auprès de la CARSAT que de l'IRCANTEC, afin de percevoir une pension de retraite salariée complète et, d'autre part, à la différence entre le montant des pensions qu'il a perçues minorées faute de versement de ces cotisations, pour la période allant de la date de son départ à la retraite à celle du versement par l'Etat des mêmes cotisations, et le montant des pensions qu'il aurait dû percevoir si ces cotisations avaient été acquittées en temps utile.

7. En premier lieu, si M. C conteste en appel le montant définitif de la dette de l'Etat à son égard résultant de son absence d'affiliation aux différents régimes de retraite au titre de son mandat sanitaire, il lui appartient toutefois d'apporter un commencement de preuve quant à l'exercice effectif d'une activité dans le cadre de ce mandat au cours des années 1975 à 1981, la détention d'un tel mandat, qui ne constitue qu'une habilitation à exercer les missions correspondantes pour des fonctions qui demeurent, au surplus, l'accessoire d'une activité principale, n'emportant pas, par elle-même, la réalisation d'actes à ce titre.

8. Par ailleurs, le montant des rémunérations perçues par les vétérinaires libéraux au titre d'un mandat sanitaire ne saurait se déduire de la seule existence de ce mandat, détenu par la quasi-totalité des vétérinaires à raison d'une activité qui ne revêtirait au demeurant qu'un caractère accessoire et complémentaire, en sus de leur activité libérale. Il résulte de l'instruction que M. C n'apporte pas davantage en appel qu'en première instance, s'agissant des années 1975 à 1981, d'éléments de nature à justifier de la réalité de l'exercice de son mandat sanitaire et des revenus qu'il en aurait tirés. En particulier, s'il résulte de l'instruction que M. C était associé au sein de la société de fait Absil-Fréminet-Terrasson dont les sommes perçues provenant d'activité vétérinaire et de prophylaxie étaient réunies en une masse commune, les éléments comptables produits en appel établis de 1977 à 1981, au nom de cette société, ne sauraient suffire à établir que les sommes versées dans la masse commune provenaient en partie de la contribution de M. C et que, par suite, ce dernier a exercé une activité dans le cadre de son mandat sanitaire. Il ne peut, en conséquence, réclamer pour ces années, le bénéfice d'une indemnisation au titre de l'assiette forfaitaire prévue par le code de sécurité sociale, laquelle au demeurant n'a pas été retenue par la circulaire du 24 avril 2012 organisant la procédure amiable de traitement des demandes d'indemnisation des vétérinaires sanitaires. A défaut d'apporter tout commencement de preuve de ce qu'il a effectivement exercé une activité dans le cadre de son mandat sanitaire pendant ces sept années, il ne peut davantage se prévaloir utilement de l'instruction ministérielle du 9 avril 2013, laquelle renvoie à une circulaire CNAV du 29 octobre 2009, ni de la circulaire ministérielle du 6 mars 2013 faisant référence au mécanisme de l'évaluation forfaitaire.

9. En deuxième lieu, selon les dispositions de l'article 10 de la loi du 22 juin 1989, citées au point 5, modifiant et complétant certaines dispositions du livre II du code rural ainsi que certains articles du code de la santé publique, applicable à compter du 1er janvier 1990, " Les rémunérations perçues au titre de l'exercice du mandat sanitaire sont assimilées, pour l'application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l'exercice d'une activité libérale ".

10. Il résulte de ces dispositions que toutes les rémunérations perçues à compter du 1er janvier 1990 par les vétérinaires à raison du mandat sanitaire détenu par eux, quelle que soit la date de réalisation des prestations auxquelles elles se rapportent, sont assimilées à des revenus tirés de l'exercice d'une profession libérale. M. C n'est, par suite, pas fondé à soutenir qu'il y aurait lieu d'intégrer à l'assiette de calcul des indemnités qui lui sont dues des " salaires " qui lui auraient été versés tardivement au cours des années 1990 et 1991 à raison de l'exercice de son mandat sanitaire avant le 1er janvier 1990.

11. Pour procéder au chiffrage de son préjudice au titre des années 1975 à 1989, M. C, s'agissant des cotisations à verser à la CARSAT, s'est appuyé sur des tableaux récapitulatifs établis par ses soins qui tiennent compte des salaires réellement perçus, dans la limite des plafonds de sécurité sociale en vigueur, des taux de cotisations, et des coefficients de revalorisation et d'actualisation. Il a déterminé le chef de préjudice qu'il invoque, né de l'absence de versement des pensions par la CARSAT au regard du montant de ses salaires de base, de la moyenne de ses meilleures années de cotisations, du nombre de trimestres de cotisations au régime général de la sécurité sociale, soit 64, et du taux de 50 %, pour solliciter son indemnisation à hauteur de 21 066,13 euros.

12. En outre, M. C a calculé le chef de préjudice correspondant aux cotisations à verser à l'IRCANTEC au vu des montants des tranches de cotisations dues par l'intéressé et l'employeur. Enfin, il a déterminé le chef de préjudice correspondant aux pensions de retraite versées par l'IRCANTEC dont il a été privé, et qu'il a chiffré à 10 922,40 euros, compte tenu des montants des cotisations théoriques, du nombre de " points retraite " en résultant et de la majoration pour service militaire. Toutefois, ces modalités de calcul ne reposent pas sur les données fournies par la CARSAT ou l'IRCANTEC, et ne peuvent donc être regardées comme suffisantes pour estimer que le montant de la dette de l'Etat à l'égard de M. C au titre des années 1975 à 1989 s'élève à la somme totale de 119 231,11 euros.

13. Il résulte de ce qui précède que les années 1975 à 1981, 1990 et 1991 ne pouvant pas valablement être prises en compte, le montant total de l'indemnité accordée à M. C doit être calculé pour les seules années comprises entre 1982 et 1989, où celui-ci justifie de l'exercice d'une activité rémunérée en qualité d'agent non titulaire de l'Etat, Ainsi, le montant définitif de la dette de l'Etat au titre de la réparation du préjudice causé à M. C du fait de l'absence de son affiliation aux régimes général et complémentaire de retraite dans l'exercice de son mandat sanitaire, fixé par le tribunal administratif à la somme de 72 423,24 euros sur la base d'éléments fournis par la CARSAT et l'IRCANTEC, ne peut qu'être confirmé.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a fixé le montant définitif de la dette de l'Etat au titre de la réparation de son préjudice du fait de l'absence de son affiliation aux régimes général et complémentaire de retraite dans l'exercice de son mandat sanitaire à la somme de 72 423,24 euros, et a condamné M. C à rembourser à l'Etat la différence entre la somme de 122 485,81 euros qui lui a été versée à titre de provision et intérêts, et le montant définitif de sa créance.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D C et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Didier Artus, président,

Mme Marie-Pierre Beuve-Dupuy, présidente-assesseure,

Mme Agnès Bourjol, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 octobre 2022.

La rapporteure,

Agnès BLe président,

Didier ARTUS

Le greffier,

Anthony FERNANDEZ

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

No 20BX005004

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