Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX01556

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société coopérative agricole (SCA) Unicoque a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 4 avril 2018 par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a procédé à la réfaction de l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2016 pour le financement de son programme opérationnel en tant qu'organisme de producteurs sur les mesures n° 1.33 action a " équipements et amélioration des processus " pour un montant de 9 413 euros et n° 6.7 action a " assurance grêle " pour un montant de 251 295,43 euros, soit un montant total de réfaction de 260 708,43 euros.

Par un jugement n° 1802215 du 18 février 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 mai 2020 et un mémoire enregistré le 7 février 2022, la SCA Unicoque représentée par Me Ruffié, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 18 février 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 4 avril 2018 ;

3°) d'enjoindre à l'établissement FranceAgriMer, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de réexaminer ses demandes d'aide communautaire ;

4°) de mettre à la charge de l'établissement FranceAgriMer la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a insuffisamment motivé son jugement et n'a pas répondu au moyen tiré de l'erreur de fait commise par FranceAgriMer en ce qui concerne la réfaction de l'aide sollicitée au titre de la mesure 1.33 ;

- la décision est insuffisamment motivée ; elle se borne à mentionner la mesure 1.33 a et la mesure 6.7 a ; elle ne contient aucune base règlementaire applicable à la procédure de réfaction si ce n'est la disposition juridique contenue dans la motivation mise en avant par la SCA Unicoque dans son courrier de contestation en date du 13 novembre 2017 faisant référence au précédent courrier de FranceAgriMer du 17 octobre 2017 qui n'est pas joint à la décision attaquée ; au demeurant, dans ce courrier du 17 octobre 2007, FranceAgriMer faisait seulement référence au point 2 de l'article 32 du règlement UE 1308/2013 qui présente un caractère général ; dans la décision attaquée, l'Etablissement se contente aussi de reprendre une partie de l'article 60 du règlement CE 543/2011, sans expliquer en quoi cette disposition est applicable ni en quoi elle permet de regarder la mesure comme non éligible ; ce n'est que dans son mémoire en défense de première instance que FranceAgriMer fait référence pour la première fois à des dispositions de l'annexe W de la Stratégie Nationale ; la circonstance qu'une feuille de liquidation était jointe à la décision attaquée est sans incidence sur le caractère insuffisant de sa motivation ; la décision contestée du 4 avril 2018 ne constitue nullement une simple décision " d'exécution " de la décision initiale d'attribution d'une subvention ;

- les réfactions de l'aide attribuée au titre de la mesure 1.33 a) " équipement et amélioration des processus " et de la mesure 6. 7 " assurance grêle " sont entachées d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les dépenses rejetées faisaient partie des chapitres de dépenses déjà agréées dans la MAC 2016 ; il ne ressort d'aucune disposition et notamment pas de l'article 32 point 2 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement Européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles que chacune des dépenses inscrites au programme opérationnel doivent y être décrites ;

- la décision attaquée retire irrégulièrement la décision modificative d'éligibilité du fonds opérationnel du 17 janvier 2017 en tant qu'elle a approuvé la modification souhaitée de la mesure 1.33 a) " équipement et amélioration des processus ", qui était créatrice de droits;

- les réfactions de l'aide attribuée au titre de la mesure 6. 7 " assurance grêle " sont entachées d'une erreur de droit, d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a respecté les dispositions de l'article 5.2 Alimentation du Fonds de l'annexe W.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2021 et un mémoire non communiqué enregistré le 4 mars 2022, l'établissement FranceAgriMer, représenté par Me Alibert, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SCA Unicoque d'une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 7 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 7 mars 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement d'exécution UE n° 543/2011 de la Commission du 7 juin 2011 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A B,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- les observations de Me Ruffié, représentant la SCA Unicoque,

- et les observations de Me Alibert, représentant l'établissement FranceAgriMer.

Considérant ce qui suit :

1. La société coopérative agricole (SCA) Unicoque, organisation de producteurs reconnue depuis 1997 pour la catégorie des fruits à coques, a présenté le 30 septembre 2013, une demande de programme opérationnel pour la période 2014/2018 à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Par une décision d'éligibilité au titre du fonds opérationnel 2014 du 9 décembre 2013, FranceAgriMer a retenu pour l'ensemble des mesures du programme, un montant prévisionnel d'aide communautaire de 865 980 euros. Par un courrier du 31 octobre 2016, la SCA Unicoque a demandé une modification de son programme opérationnel pour l'année 2016 concernant les mesures n° 1.33 action a " équipements et amélioration des processus " et n° 6.7 action a " assurance grêle ". FranceAgriMer a modifié le 17 janvier 2017, sa décision d'éligibilité pour le fonds opérationnel 2016 fixant le montant prévisionnel de l'aide communautaire au titre de cette année à un maximum de 1 061 923,87 euros. Un contrôle sur place a eu lieu les 20 et 29 mars 2017 afin de vérifier le fonds opérationnel 2016 du programme opérationnel 2014/2018. Plusieurs anomalies ont alors été relevées relatives à la valeur de la production commercialisée et à des dépenses non admissibles au bénéfice de l'aide, anomalies dont la société requérante a été informée par un courrier du 13 octobre 2017. Par une correspondance du 13 novembre 2017, la SCA Unicoque a fait parvenir ses observations contestant la majorité des réfactions à FranceAgriMer. Par une décision du 4 avril 2018 FranceAgriMer a finalement ramené le montant final de l'aide communautaire à 796 906,95 euros en retenant pour la mesure 1.33 a) " équipement et amélioration des processus ", une réfaction de 9 413 euros, et pour la mesure 6.7 a " assurance grêle ", une réfaction de 251 295,43 euros. La SCA Unicoque relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 18 février 2020 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui [] 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; " et aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". D'une part, la décision par laquelle FranceAgriMer octroie une aide aux programmes d'investissement des entreprises constitue une décision créatrice de droits, quand bien même ces droits sont subordonnés au respect de diverses conditions. La décision en litige ramenant le montant de l'aide demandée à 769 906,95 euros se borne à exécuter cette décision d'octroi en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière et n'en constitue donc pas le retrait. D'autre part, compte tenu des droits créés par la décision d'octroi de l'aide, la décision de refus de versement doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, et doit, à ce titre, en application de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, être motivée.

3. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige vise le courrier du 13 octobre 2017 notifiant l'aide attribuée au titre du fonds opérationnel 2016, dont il est constant que la société Unicoque a reçu communication le 17 octobre 2017. Or, contrairement à ce qui est soutenu, le courrier du 13 octobre 2017 fait non seulement référence au point 2 de l'article 32 du règlement UE 1308/2013 qui précise que seules les dépenses agréées peuvent être retenues mais fait également mention de l'article 117, paragraphe 3 du règlement (UE) n° 543/2011 et de l'annexe 1 de l'arrêté du 30 septembre 2008 modifié portant modalités de mise en œuvre de ce règlement. En outre, la décision litigieuse qui reprend pour partie les termes de l'article 60 du règlement CE 543/2011, répond expressément aux contestations formulées par la société requérante sur les mesures 1-33 a, 2-24 b, 2-27 a et 6-7 tenant notamment à une correcte application des articles 4.3 et 5.2 de l'annexe W [à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes] en indiquant, d'une part, qu'alors que la notification d'une modification de programme opérationnel s'applique aux dépenses déjà agréées dans la modification de l'année en cours (MAC) et dans le cas de variation de budget, les dépenses rejetées n'étaient pas agréées, et d'autre part, que les factures intitulées " prime protection Aléas climatiques 2016 " correspondant à la différence entre la prime d'assurance " minimale " et la prime d'assurance correspondant au taux supérieur choisi par les producteurs, étaient supportées par les producteurs et non par l'opérateur de paiement. Enfin, une feuille de liquidation a été annexée à la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision litigieuse ne peut qu'être écarté.

4. En second lieu, aux termes de l'article 32 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 : " Fonds opérationnels/1. Les organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes et/ou leurs associations peuvent constituer un fonds opérationnel. Le fonds est financé par : a) les contributions financières versées : i) par les membres de l'organisation de producteurs et/ou par l'organisation elle-même; ou ii) par les associations d'organisations de producteurs, par l'intermédiaire des membres des dites associations ; b) l'aide financière de l'Union, qui peut être octroyée aux organisations de producteurs, ou à leurs associations, dans le cas où celles-ci présentent, gèrent et mettent en œuvre un programme opérationnel ou une partie d'un tel programme, conformément aux modalités et aux conditions fixées dans les actes délégués, en application de l'article 37, et dans les actes d'exécution, en application de l'article 38, devant être adoptés par la Commission./ 2. Les fonds opérationnels sont utilisés aux seules fins du financement des programmes opérationnels soumis aux États membres et approuvés par ceux-ci. ". Aux termes de l'article 60 du règlement d'exécution UE n° 543/2011 de la Commission du 7 juin 2011 : " () / 2. Les dépenses engagées au titre des programmes opérationnels admissibles au bénéfice d'une aide sont limitées aux coûts réellement supportés. Toutefois, les États membres peuvent fixer, d'une façon dûment motivée, des taux forfaitaires standard () " et aux termes de l'article 117 de ce même règlement " 1. Les paiements sont calculés sur la base de ce qui est jugé admissible au bénéfice d'une aide. 2. L'État membre examine la demande d'aide reçue du bénéficiaire et établit les montants admissibles au bénéfice de l'aide. Il détermine : a) le montant payable au bénéficiaire sur la seule base de la demande ; b) le montant payable au bénéficiaire après examen de la recevabilité de la demande. () ". Une annexe W à la stratégie nationale en matière de programmes opérationnels à caractère durable dans le secteur des fruits et légumes mentionnée au 2 de l'article 36 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles, notamment en son point 4, formalise les modalités et conditions nécessaires à la demande d'agrément.

5. D'une part, les décisions par lesquelles l'administration déclare éligible à l'aide financière communautaire un fonds opérationnel et agrée, le cas échéant, les dépenses prévisionnelles qui s'y rattachent, ne sont susceptibles de créer un droit au versement de l'aide que dans la mesure où les bénéficiaires de celle-ci respectent les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. FranceAgriMer pouvait donc légalement, contrairement à ce que soutient la société requérante, et sans qu'y fasse obstacle l'article 4.3 de l'annexe W précitée régissant la modification d'un programme opérationnel, remettre en cause la décision modificative d'éligibilité du fonds opérationnel du 17 janvier 2017, après réalisation d'un contrôle sur place.

6. D'autre part, la société requérante soutient que FranceAgriMer a procédé à une réfaction de l'aide attribuée au titre de la campagne 2016 à hauteur de 9 413 euros au motif que certaines dépenses n'avaient pas fait l'objet d'un agrément spécifique alors qu'avaient, au contraire, fait l'objet d'un agrément conformément à l'article 32 du règlement (UE) n° 1308/2013, les dépenses pour l'achat d'une calibreuse à cerneaux d'un montant de 3 363 euros HT et d'une soufflerie coquille pour 850 euros HT sous la rubrique 1.26 a) " équipement en matériel spécifique fruits à coque ", ainsi qu'une dépense pour des pallox, d'un montant de 2 200 euros HT, sous la rubrique 1.33 a) " équipements et amélioration des processus ". Toutefois, ainsi que l'a relevé à juste titre le tribunal dont il y a lieu d'adopter les motifs " l'annexe D de la MAC 2016, très détaillée s'agissant des différents équipements demandés par la société, qui a été transmise à FranceAgriMer et qui a fait l'objet d'un accord de principe le 16 septembre 2016, ne mentionne pas ces trois équipements, pas plus que le courrier du 17 janvier 2017 accordant la modification souhaitée de la mesure 1.33 a). Dès lors, et bien qu'elles correspondent à l'intitulé générique de la mesure, les dépenses en cause n'ont pas fait l'objet d'un agrément conformément aux dispositions précitées. ". Il suit de là que conformément à l'article 32 du règlement (UE) n° 1308/2013 précité, ces dépenses ne pouvaient être retenues. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur de fait entachant la décision de réfaction de l'aide attribuée au titre de la mesure 1.33 a) ne peuvent qu'être écartés.

7. Enfin, il résulte de l'instruction, s'agissant de la mesure 6.7 a) " assurance grêle ", que si la SCA Unicoque s'est acquittée, conformément à ce qui avait été annoncé dans la MAC 2016 d'une somme de 495 107,32 euros au titre de l'assurance grêle souscrite auprès de la compagnie d'assurance Generali, l'examen de sa comptabilité et de celle de ses adhérents a fait apparaître qu'un montant total de 251 295,43 euros, enregistré en comptabilité dans le compte 7910 " transfert charges sans TVA " avait été refacturé à ses adhérents de façon individuelle, les montants en cause correspondant à la surprime due par chacun d'entre eux, en fonction de la surface et du capital qu'ils ont choisi d'assurer davantage. Ces factures sont enregistrées dans la comptabilité des adhérents en compte de charges 616 " prime d'assurance ". Si l'article 5.2 " Alimentation du fonds " de l'annexe W précitée, dont se prévaut la requérante, autorise les opérateurs de paiement à alimenter leur fond opérationnel sur fonds propres, le cas échéant par des cotisations des adhérents, les sommes en cause versées par les producteurs ne constituent toutefois pas des cotisations destinées au financement commun du fonds opérationnel mais la refacturation d'une surprime d'assurance correspondant à leur choix individuel de disposer d'une meilleure garantie d'assurance. Dès lors, conformément à l'article 60 du règlement d'exécution UE n° 543/2011 qui prévoit que les dépenses engagées au titre des programmes opérationnels admissibles au bénéfice d'une aide, sont limitées aux coûts réellement supportés par le fonds opérationnel, les moyens tirés de ce que FranceAgriMer aurait commis une erreur de fait, une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en refusant de verser à la SCA Unicoque la somme de 251 295,43 euros doivent être écartés.

8. Il résulte de tout ce qui précède, que la SCA Unicoque n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué qui est suffisamment motivé et n'est entaché d'aucune omission à statuer, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné au versement d'une somme d'argent au titre des frais de justice ne peuvent qu'être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCA Unicoque, le versement à FranceAgriMer d'une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société coopérative agricole Unicoque est rejetée.

Article 2 : La SCA Unicoque versera à FranceAgriMer la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société coopérative agricole (SCA) Unicoque et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer).

Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzalmo, présidente,

M. Nicolas Normand premier conseiller,

M. Mickaël Kauffmann, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022.

Le rapporteur,

Nicolas B

La présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.