Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX01674

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 16 novembre 2018 par laquelle la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Nouvelle-Aquitaine a refusé de faire droit à sa demande de versement de l'indemnité de fin de carrière sur le fondement de l'article 10 de la convention du 20 novembre 2009 et d'enjoindre à cet établissement de lui verser une indemnité de fin de carrière correspondant à huit mois de rémunération mensuelle indiciaire brute.

Par un jugement n° 1805463 du 27 mars 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 mai 2020, Mme C B, représentée par Me Chanlair, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 27 mars 2020 ;

2°) d'enjoindre à la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine de lui verser une allocation de fin de carrière équivalent à huit mois de traitement ;

3°) de mettre à la charge de la chambre de commerce et d'industrie Nouvelle-Aquitaine la somme de 6 000 euros, soit 3 000 euros au titre de l'instance d'appel et 3 000 euros au titre de la première instance, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que :

- à titre principal, le tribunal a entaché son jugement d'une erreur de droit pour écarter l'application de l'article 10 de la convention du 20 novembre 2009, en fondant son jugement sur la version de l'article 24 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, relatif à l'allocation de fin de carrière, tel que modifié par la décision du 23 octobre 2012, alors que cette décision de la commission paritaire nationale qui ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire et qui a fait l'objet d'une simple communication dans la rubrique " avis divers " du Journal officiel de la République française du 17 mars 2013, n'a pas été entérinée par le ministre de tutelle ; les modifications ainsi apportées n'ont pu entrer en vigueur ;

- à titre subsidiaire, la convention établie le 20 novembre 2009 a pu convenir d'une allocation de fin de carrière comprise entre quatre et huit mois de rémunération mensuelle indiciaire brute dès lors que ni la convention-type des directeurs généraux établie par la commission mixte de conciliation, ni le règlement intérieur n'ont fixé de plafond au montant de cette allocation ;

- à titre très subsidiaire, à supposer que la modification des dispositions de l'article 24 du statut par la décision du 23 octobre 2012 de la commission paritaire nationale soit entrée en vigueur et que la clause de la convention 20 novembre 2009 fixant le montant de son allocation de fin de carrière soit contraire à ces dispositions modifiées, son employeur aurait dû appliquer son contrat de travail jusqu'à la fin de la relation de travail et ce alors qu'aucune mesure transitoire qu'impliquait la modification du statut n'a été prévue pour régir sa situation ;

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de consultation de la commission mixte de conciliation instituée par l'article 45 du statut ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- à supposer que l'article 10 de la convention du 20 novembre 2009 ait été illégal, son employeur ne pouvait écarter l'application de cette clause sans procéder à une régularisation après avoir sollicité son accord s'agissant d'un élément substantiel de son contrat de travail ; le maintien de cette clause illégale constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine ;

- elle s'en rapporte à l'ensemble des moyens développés en première instance.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2022, le président de la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine, représenté par le cabinet Noyer-Cazcarra avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B la somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le moyen, nouveau en appel, tiré de l'inopposabilité de la modification de l'article 24 du statut, adoptée par la commission paritaire nationale des chambres de commerce et d'industrie est inopérant ; c'est à bon droit que les premiers juges ont fait application à la situation de Mme B de la version de cet article ainsi modifié ;

- l'article 10 de la convention conclue le 20 novembre 2009 avec Mme B était nul et de nul effet, en tant qu'il a précisé que le montant de l'allocation de fin de carrière doit être compris entre quatre mois et huit mois ;

- les moyens tirés du vice de forme et du vice de procédure sont irrecevables dès lors que l'appelante n'a invoqué en première instance aucun moyen d'illégalité externe dirigé contre la décision du 16 novembre 2018 avant l'expiration du délai de recours contentieux ; à titre subsidiaire, ces moyens ne sont pas fondés ;

- les autres moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 ;

- l'arrêté du 25 juillet 1997 relatif au statut du personnel de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, des chambres régionales de commerce et d'industrie, des chambres de commerces et d'industries et des groupements interconsulaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Madelaigue, rapporteure publique,

- et les observations de Me Safar, représentant la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, engagée le 1er janvier 2007 en qualité de directrice de la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Lot-et-Garonne, a été nommée, par une convention du 20 novembre 2009, directeur général de cet établissement à compter de cette date. Elle a fait valoir ses droits à la retraite à compter du 1er octobre 2018 et s'est vu attribuer l'allocation de fin de carrière prévue par les stipulations de l'article 24 du statut des personnels de ces chambres, pour un montant de 13 286,55 euros. Par lettre du 31 octobre 2018 adressée au président de la CCI, reçue le 5 novembre suivant, Mme B a contesté le montant de cette indemnité, en se fondant sur l'article 10 de la convention du 20 novembre 2009. La CCI de Lot-et-Garonne, devenue, à compter du 1er janvier 2011, la CCI de Nouvelle-Aquitaine, ayant refusé, par décision du 16 novembre 2018, de faire droit à ce recours gracieux, Mme B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cette décision du 16 novembre 2018 et d'enjoindre à son ancien employeur de lui verser une indemnité de fin de carrière correspondant à huit mois de rémunération mensuelle indiciaire brute. Par un jugement du 27 mars 2020 dont Mme B relève appel, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 10 décembre 1952 susvisée relative à l'établissement obligatoire d'un statut du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers : " La situation du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers de France est déterminée par un statut établi par des commissions paritaires nommées, pour chacune de ces institutions, par le ministre de tutelle ". Selon l'article A. 711-1 du code de commerce, la commission paritaire prévue par ces dispositions est chargée d'établir le statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie. Il résulte de ces dispositions que les commissions paritaires qu'elles instituent sont compétentes pour fixer les règles à caractère statutaire applicables à tous les personnels de ces chambres soumis à un régime de droit public, qu'il s'agisse de personnels titulaires ou non titulaires.

3. Il résulte de l'instruction que Mme B participait directement, en raison de ses fonctions de directrice générale, au service public administratif géré par la CCI de Lot-et-Garonne. Elle avait ainsi la qualité d'agent public, régi par le statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, approuvé en dernier lieu par l'arrêté du 25 juillet 1997, publié au Journal officiel de la République française du 2 août 1997. En vertu de l'article 39 de ce statut, tel que corrigé par une décision de la commission paritaire nationale des chambres de commerce du 11 mars 2003, régulièrement publiée, ce statut " s'applique aux directeurs généraux, à l'exception des dispositions relatives à la rémunération, autres que celles figurant aux articles 20 et 24, et des dispositions relatives aux cessations de fonctions, auxquelles se substituent les dispositions du présent titre ". Selon l'article 41 de ce statut : " Le recrutement du directeur général fait l'objet d'une convention conclue entre la chambre, représentée par son président, et l'intéressé. Cette convention ne peut déroger aux dispositions du présent statut. () / Elle fait l'objet, tous les trois ans, d'un réexamen par ses signataires pour assurer le maintien de la situation matérielle et morale du directeur général. / La commission prévue à l'article 45 ci-dessous établit une convention type dont les dispositions, à défaut de dispositions différentes dans la convention particulière, s'appliquent de plein droit. () ". Enfin, aux termes de l'article 24 de ce statut, dans sa rédaction initiale : " Une allocation de fin de carrière est attribuée à chaque agent. Son montant brut doit être au minimum compris entre un mois et quatre mois de rémunération mensuelle indiciaire brute selon l'ancienneté de l'agent. ".

4. Par une décision du 23 octobre 2012, régulièrement publiée au Journal officiel de la République française du 17 mars 2013, la commission paritaire nationale des chambres de commerce a notamment modifié, à compter du 1er janvier 2013, l'article 24 précité du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, relatif à l'allocation de fin de carrière, pour y substituer les termes suivants : " Son montant brut doit être compris entre un mois et quatre mois de rémunération mensuelle indiciaire brute selon l'ancienneté de l'agent. / Toutefois, les agents qui bénéficiaient de dispositions locales plus favorables en vigueur au 31 décembre 2012 bénéficieront d'une allocation de fin de carrière calculée sur la base des dispositions du règlement intérieur du personnel qui leur était applicable avant le 1er janvier 2013, dès lors que cette allocation est versée avant le 31 décembre 2015. / Cette disposition statutaire fait échec aux dispositions locales antérieures concernant le calcul de l'allocation de fin de carrière. / Il est tenu compte de la totalité de l'ancienneté acquise au sein du réseau des chambres de commerce et d'industrie dans le cadre d'une collaboration continue. ".

5. Il résulte des dispositions précitées de l'article 41 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie que, contrairement à ce qu'elle soutient, Mme B ne peut se prévaloir des stipulations de l'article 10 de la convention du 20 novembre 2009 par laquelle elle a été recrutée comme directrice générale de l'établissement et aux termes desquelles elle pouvait prétendre, à la date de son départ effectif à la retraite, au versement d'une allocation de fin de carrière " de quatre mois minimum et de huit mois maximum ", dès lors que ces stipulations méconnaissent les dispositions de l'article 24 du statut, tel que modifié par la décision du 23 octobre 2012 de la commission paritaire nationale des chambres de commerce, lesquelles font expressément obstacle à l'application des " dispositions locales antérieures concernant le calcul de l'allocation de fin de carrière ". Ces stipulations, relatives à la rémunération ou à un accessoire de la rémunération des personnels intéressés, présentent un caractère d'ordre public et s'imposent aux parties contractantes, qui ne sauraient valablement y déroger, même en l'absence de dispositions transitoires. La circonstance que la décision précitée du 23 octobre 2012 a été publiée par le ministre de l'artisanat dans la rubrique " Avis divers " du Journal officiel de la République française du 17 mars 2013 est sans incidence sur le caractère exécutoire de ces dispositions adoptées par la commission paritaire nationale, seule compétente pour fixer les règles de caractère statutaire applicables aux personnels des chambres de commerce et d'industrie, et qui n'avaient pas à être approuvées par le ministre.

6. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 11 du statut, tel qu'approuvé par l'arrêté du 25 juillet 1997 susvisé : " La Commission Paritaire Locale propre à une Compagnie Consulaire est présidée par le Président de cette compagnie ou son représentant. Elle est chargée d'établir le règlement intérieur pour l'application des dispositions du présent Statut et d'apporter éventuellement à ce règlement les modifications qui seraient jugées nécessaires. () ". En application de ces dispositions, la commission paritaire régionale transitoire de la CCI de Nouvelle-Aquitaine a adopté le règlement intérieur du personnel de cette CCI le 24 janvier 2017, validé le 29 juin suivant par la commission paritaire régionale. Aux termes de l'article 12 de ce règlement : " Une allocation de fin de carrière est attribuée à chaque agent. Son montant brut doit être compris entre un mois et quatre mois de rémunération mensuelle indiciaire brute selon l'ancienneté de l'agent. / L'allocation de fin de carrière des agents de la CCI Nouvelle-Aquitaine sera calculée comme suit : /-de 0 à 10 ans d'ancienneté : 1 mois de RMI /-de 11 à 30 ans d'ancienneté : 1 mois puis 1/9ème de RMI par année d'ancienneté à partir de 11 ans /à partir de 31 ans : 4 mois de RMI. / La rémunération mensuelle indiciaire brute prise en compte est celle du mois précédent le départ, calculée sur la base de la durée du travail du collaborateur. / Il est tenu compte de la totalité de l'ancienneté acquise au sein du réseau des Chambres de Commerce et d'Industrie dans le cadre d'une collaboration continue. ". Contrairement à ce que soutient Mme B, le règlement intérieur de la CCI de Nouvelle-Aquitaine a fixé un plafond au montant de l'allocation de fin de carrière, conforme à l'article 24 précité du statut, tel que modifié par la décision du 23 octobre 2012 de la commission paritaire nationale des chambres de commerce.

7. D'autre part, la circonstance que la convention-type établie, en application de l'article 41 du statut par la commission mixte de conciliation entre présidents et directeurs généraux des chambres de commerce et d'industrie, annexée à l'arrêté du 4 décembre 1991 portant approbation de cette convention, ne comporte en revanche aucune stipulation relative à l'allocation de fin de carrière, n'a pas pour effet de laisser une latitude aux chambres de commerce et d'industrie locale pour en définir les conditions d'octroi, lesquelles ont été fixées par la commission paritaire nationale et " font échec aux dispositions locales antérieures ". Le moyen tiré de ce que la convention-type ne faisait pas obstacle à l'insertion de la clause en litige dans son contrat de travail doit donc être écarté.

8. En troisième lieu, l'autorité administrative peut, dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires applicables, fixer et modifier librement les dispositions réglementaires qui régissent les agents des services publics, même contractuels, et notamment celles qui sont relatives aux conditions de leur rémunération.

9. En l'espèce, l'encadrement de l'allocation de fin de carrière, prévu par les dispositions précitées de l'article 24 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, est fixé par décision de la commission paritaire nationale des chambres de commerce, conformément à l'article A. 711-1 du code de commerce. Les modifications apportées à de telles dispositions impératives, de caractère réglementaire, s'appliquent dès leur entrée en vigueur aux contrats de travail, fussent-ils en cours, sauf dispositions réglementaires contraires. Il s'ensuit que Mme B n'est pas fondée à soutenir que son employeur aurait dû appliquer son contrat de travail jusqu'à la fin de la relation de travail en l'absence de mesure transitoire qu'impliquait la modification du statut.

10. En quatrième lieu, les moyens tirés de ce que la décision attaquée du 16 novembre 2018 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de consultation de la commission mixte de conciliation instituée par l'article 45 du statut, et de ce que cette décision est insuffisamment motivée, fondés sur une cause juridique distincte de celle sur laquelle reposaient les moyens soulevés en première instance, constituent une demande nouvelle qui, présentée pour la première fois en appel, n'est, dès lors, pas recevable.

11. En cinquième lieu, il résulte de l'instruction que, si la convention du 20 novembre 2009 par laquelle Mme B a été recrutée comme directrice générale de CCI de Lot-et-Garonne a été modifiée par deux avenants, datés des 27 septembre 2012 et 31 mai 2016, concernant le niveau de sa rémunération dans le cadre du réexamen triennal prévu par l'article 41 du statut, en revanche, son employeur n'a pas modifié les termes de l'article 10 de la convention qui n'étaient plus compatibles avec les dispositions de l'article 24 du statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie, modifiées par la décision du 23 octobre 2012 de la commission paritaire nationale des chambres de commerce. Toutefois, cette circonstance n'est pas de nature à permettre à Mme B de prétendre à la mise en œuvre de ces stipulations illégales de son contrat, et ce alors que, relatives aux seules modalités de calcul de l'allocation de fin de carrière, elles ne constituaient pas un élément substantiel de son contrat de travail. Il s'ensuit que la requérante n'est pas davantage fondée à soutenir que son employeur aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité de la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine en s'abstenant de solliciter son accord sur la régularisation de son contrat de travail à laquelle il était par ailleurs tenu.

12. En dernier lieu, Mme B s'en rapporte à l'ensemble des moyens développés en première instance sans les assortir en appel d'arguments nouveaux ou de critique utile du jugement. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'annulation doivent donc être rejetées de même que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à charge de la CCI de Nouvelle-Aquitaine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B une somme de 1 500 euros à verser à la CCI de Nouvelle-Aquitaine au titre des frais de même nature.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C B et au président de la chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l'audience du 26 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Florence Demurger, présidente,

Mme Karine Butéri, présidente-assesseure,

M. Anthony Duplan premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 octobre 2022.

Le rapporteur,

Anthony A

La présidente,

Florence Demurger

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.