Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX02667

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (SARL) Bâtiment Travaux Océan Indien a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 30 janvier 2018 par lequel le préfet de La Réunion a rejeté sa demande de régularisation d'exploiter une centrale d'enrobage à chaud modifiée par l'extension du site et la mise en œuvre d'activités supplémentaires composées d'une centrale d'enrobage à froid, d'une unité de fabrication d'émulsion et de leurs équipements annexes, sur le territoire de la commune de Saint-Pierre.

Par un jugement n° 1800317 du 17 juin 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 août 2020 et 24 janvier 2022, la société Bâtiment Travaux Océan Indien, représentée par Me Cerveaux, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 17 juin 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 30 janvier 2018 ;

3°) de prendre telle mesure appropriée pour délivrer ou faire délivrer l'autorisation sollicitée ;

4°) d'enjoindre au préfet de délivrer l'autorisation d'extension de l'activité de production d'enrobés à froid et de l'assortir éventuellement de prescriptions particulières de nature à prévenir les dangers ou les inconvénients ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il n'est pas démontré qu'il est organisé au sein de l'autorité administrative compétente une séparation fonctionnelle garantissant que l'entité exerçant la fonction de consultation en matière environnementale dispose d'une autonomie réelle, impliquant qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres ;

- l'arrêté contesté a été signé par M. Gilles Traimond, secrétaire général adjoint sans qu'apparaisse la mention " Par délégation du préfet " ; l'absence d'indications quant au grade et aux attributions du signataire laisse planer un doute sur son habilitation légale à signer l'arrêté contesté ;

- la composition de la commission départementale de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques était irrégulière dès lors que le procès-verbal n'a pas donné le nom des mandats ainsi que l'exige l'article 14 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ; M. B représentant de l'agence régionale de santé (ARS) détenait irrégulièrement un pouvoir de la DIECCTE alors que l'article 3 du décret n'autorisait la suppléance que par un membre du service auquel il appartient ; la commission ne pouvait valablement siéger puisque le quorum de 13 personnes n'était pas atteint en l'absence de mandat régulier ; cet organisme consultatif n'était ni neutre ni impartial, dès lors que parmi les 13 votants, 8 représentaient une administration de l'Etat sous l'autorité hiérarchique du préfet ; un agent de la DEAL a, par ses propos, influencé l'avis de la commission ;

- l'arrêté contesté ne fait pas état du recueil des avis obligatoires des conseils municipaux des communes de Saint-Pierre, de Saint-Louis et de l'Entre-Deux comme l'exige l'article R. 512-20 du code de l'environnement ;

- le sens favorable des conclusions du commissaire-enquêteur n'est pas mentionné en méconnaissance de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ;

- le préfet ne pouvait pas refuser l'autorisation au motif que la superficie de 20 m² était dépassée, en s'abstenant de définir la surface à prendre en compte règlementairement et de faire la démonstration mathématique de son dépassement ; l'extension de l'activité répond à une modernisation et à une évolution des techniques de production caractérisée par une économie d'énergie et une réduction importante des gaz à effet de serre et est compatible avec la règlementation du plan de prévention des risques inondation mouvements de terrains de la commune de Saint-Pierre ;

- le refus d'autorisation est justifié par l'incompatibilité du projet d'extension avec le règlement du plan de prévention des risques inondation et mouvement de terrains de la commune de Saint-Pierre qui est lui-même illégal en ce qu'il a été élaboré sur le fondement du principe de précaution en gelant une superficie de terrain disproportionnée par rapport aux aléas raisonnablement prévisibles.

Par un mémoire enregistré le 18 novembre 2021, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- dès lors que les deux conditions fixées par l'article R. 512-27 du code de l'environnement étaient remplies, il se trouvait en compétence liée pour rejeter la demande d'autorisation présentée par la société BTOI ; ainsi l'ensemble des moyens soulevés sont inopérants, à l'exception de ceux remettant en cause la situation de compétence liée ;

- les moyens tirés de l'irrégularité de la composition du CODERST soulevés par la société appelante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ;

- le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E A;

- et les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 19 novembre 2013, le préfet de La Réunion a autorisé la société Bâtiments Travaux Océan Indien (BTOI) à exploiter une centrale d'enrobage à chaud de divers matériaux utilisés pour des enrobages routiers au lieu-dit " Les Trois Cheminées " sur le territoire de la commune de Saint-Pierre. Par un arrêté du 11 décembre 2014, le préfet a mis en demeure la société de régulariser sa situation en raison des extensions destinées à fabriquer des enrobés à froid. Le 30 décembre 2015, la société BTOI a déposé une demande d'autorisation d'exploiter une centrale d'enrobage à chaud modifiée par l'extension du site et la mise en œuvre d'activités supplémentaires composées d'une centrale d'enrobage à froid, d'une unité de fabrication d'émulsion et de leurs équipements annexes sur le même site. Par un arrêté du 30 janvier 2018, le préfet de La Réunion a rejeté sa demande. La société BTOI relève appel du jugement du 17 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la légalité de l'arrêté du 30 janvier 2018 :

2. Aux termes de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale : " Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur le 1er mars 2017, sous réserve des dispositions suivantes : () 2° Les demandes d'autorisation au titre du chapitre IV du titre Ier du livre II ou du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l'environnement, ou de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ou de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente ordonnance ; après leur délivrance, le régime prévu par le 1° leur est applicable ; () ".

3. Il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles relatives à la forme et la procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant le projet en cause au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. Toutefois, en vertu du 2° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017, les demandes d'autorisation régulièrement déposées avant le 1er mars 2017 sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 26 janvier 2017. La légalité des décisions de refus prises sur de telles demandes doit donc être appréciée au regard des règles applicables avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 26 janvier 2017.

4. Aux termes de l'article R. 512-27 du code de l'environnement, en vigueur à la date du dépôt de la demande présentée par la société BTOI, applicable en vertu du 2° de l'article 15 de l'ordonnance du 26 janvier 2017 alors même qu'il a été abrogé par l'article 6 du décret du 26 janvier 2017 relatif à l'autorisation environnementale l'ordonnance du 26 janvier 2017 : " L'exploitation de l'installation avant l'intervention de l'arrêté préfectoral entraîne obligatoirement le rejet de la demande d'autorisation en cas d'avis défavorable du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques ".

5. Il résulte de l'instruction et notamment de l'arrêté de mise en demeure du 11 décembre 2014 que la visite par l'inspection des installations classées, du 15 octobre 2014, a permis de constater que la société BTOI avait modifié de manière notable ses installations de centrale d'enrobage qu'elle exploite au lieu-dit les " Trois cheminées " sur la commune de Saint-Pierre notamment en augmentant la surface d'exploitation et en changeant les caractéristiques et la disposition des équipements qui la constituent. Ainsi, dès lors que la société BTOI exploitait l'installation modifiée et que l'avis du conseil départemental compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques (CODERST) du 19 décembre 2017 était favorable au projet d'arrêté portant rejet de la demande d'extension de l'autorisation d'exploiter la centrale d'enrobage en litige, le préfet de La Réunion était en situation de compétence liée en vertu de l'article R. 512-27 du code de l'environnement. Par suite, les moyens autres que ceux dirigés contre l'avis du CODERST ne peuvent qu'être écartés comme inopérants.

6. Aux termes de l'article L. 1416-1 du code de la santé publique : " La commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques donne l'avis prévu par les articles L. 1331-23, L. 1331-24, L. 1331-25, L. 1331-26, L. 1331-27, L. 1331-28 et L. 1336-4. Elle siège alors dans une formation comprenant des représentants de l'Etat, de l'agence régionale de santé, des collectivités territoriales, des usagers et des personnalités compétentes. / Elle est présidée par le représentant de l'Etat dans le département. / Sa composition et ses règles de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 1416-2 du même code : " Le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques est présidé par le préfet () / Il comprend : / 1° Six représentants des services de l'Etat ; / 1° bis Le directeur général de l'agence régionale de santé ou son représentant ; / 2° Cinq représentants des collectivités territoriales ; / 3° Neuf personnes réparties à parts égales entre des représentants d'associations agréées de consommateurs, de pêche et de protection de l'environnement, des membres de professions ayant leur activité dans les domaines de compétence du conseil et des experts dans ces mêmes domaines ; / 4° Quatre personnalités qualifiées, dont au moins un médecin. / Le préfet peut nommer des suppléants aux membres désignés au titre du 4° dans les mêmes conditions que les membres titulaires () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 1er octobre 2015 fixant désignation des membres du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques de La Réunion : " La composition du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques de La Réunion (CODERST), placé sous la présidence du préfet ou de son représentant, est la suivante : I. représentants de l'Etat : / 4 représentants de la direction de l'environnement, de l'aménagement, du logement de La Réunion (DEAL) choisis notamment pour leur compétence en matière des installations classées, d'aménagement, de risques, de ressources et milieux naturels / 1 représentant de la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de La Réunion (DAAF) compétent pour les services vétérinaires / 1 représentant de la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de La Réunion (DIECCTE) à compétent pour la concurrence, la consommation et la répression des fraudes. / I bis représentant de l'agence de santé de l'Océan indien : / le directeur général de l'agence de santé de l'Océan indien ou son représentant () ".

7. En premier lieu, le procès-verbal de la réunion du CODERST du 19 décembre 2017 a été signé par le président M. C F, dont la qualité de sous-préfet à la cohésion sociale et à la jeunesse est précisée au début du même procès-verbal. Ce dernier disposait d'une délégation de signature, par un arrêté n° 2237 du 8 novembre 2017, en cas d'absence ou d'empêchement de M. Maurice Barate, secrétaire général de la préfecture, à l'effet de signer notamment tous documents relevant des attributions de l'Etat à La Réunion, à l'exception des déclinatoires de compétences, des arrêtés d'élévation de conflit, des réquisitions des comptables, des conventions conclues avec le conseil départemental et le conseil régional conformément à l'article 4 des décrets n° 82-331 et 82-332 du 13 avril 1982 relatifs à la mise à disposition du président du conseil départemental et du président du conseil régional des services extérieurs de l'Etat et des arrêtés portant désignation des membres des conseils d'administration des établissements publics. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'avis du CODERST doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou règlementaire ni aucun principe général du droit n'impose à l'administration d'indiquer, dans le procès-verbal du CODERST, les mérites de chaque participant. Au demeurant, la seule affectation, à la date de la réunion du CODERST, de M. G au sein du service habitat et logement social de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement n'est pas de nature à démontrer son absence de compétence en matière d'installations classées, d'aménagement, de risques, de ressources et milieux naturels. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. La société appelante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article 14 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif qui a été abrogé par l'article 5 du décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015 relatif aux dispositions réglementaires du code des relations entre le public et l'administration. A supposer que la société appelante ait entendu soulever le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 133-13 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " Le procès-verbal de la réunion de la commission indique le nom et la qualité des membres présents, les questions traitées au cours de la séance et le sens de chacune des délibérations. Il précise, s'il y a lieu, le nom des mandataires et des mandants () ", le procès-verbal du CODERST indiquait le nom des présents en précisant ceux qui avaient un mandat, ainsi que les directions desquelles émanaient les pouvoirs, deux pouvoirs de la DEAL et un pouvoir de la DIECCTE. Ces indications étaient suffisantes au regard des exigences des dispositions précitées et en tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de précision du procès-verbal quant aux noms des mandants aurait privé la société appelante d'une garantie ou aurait exercé une influence sur le sens de l'arrêté litigieux. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 133-13 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

10. Aux termes de l'article R. 133-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve de règles particulières de suppléance : / 1° Le président et les membres des commissions qui siègent en raison des fonctions qu'ils occupent peuvent être suppléés par un membre du service ou de l'organisme auquel ils appartiennent () ". Aux termes de l'article R. 133-9 du même code : " Lorsqu'il n'est pas suppléé, le membre d'une commission peut donner un mandat à un autre membre. / Sauf dispositions contraires, nul ne peut détenir plus d'un mandat ".

11. La société appelante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article 3 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif qui a été abrogé par l'article 5 du décret du 23 octobre 2015 relatif aux dispositions réglementaires du code des relations entre le public et l'administration. A supposer que la société appelante ait entendu soulever le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 133-3 du code des relations entre le public et l'administration, il résulte de l'instruction et notamment du procès-verbal du 19 décembre 2017 que M. B, représentant de l'agence de santé de l'Océan indien, était titulaire d'un mandat de la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de La Réunion (DIECCTE) dans le respect de l'article R. 133-9 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

12. Aux termes de l'article R. 133-10 du code des relations entre le public et l'administration : " Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle, ou ont donné mandat. / Lorsque le quorum n'est pas atteint, la commission délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et spécifiant qu'aucun quorum ne sera exigé ".

13. En application de l'article 1er de l'arrêté du 1er octobre 2015, le CODERST de La Réunion est composé de 26 membres. Il résulte du procès-verbal du 19 décembre 2017 que 13 participants étaient présents ou avaient donné mandat. Ainsi, le quorum égal à la moitié des membres, était atteint. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 133-10 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

14. D'une part, la circonstance que, parmi les 13 membres du CODERST présents au sein de la réunion du 19 décembre 2017 ou ayant donné mandat, huit représentaient une administration de l'Etat, n'a pas entaché la régularité de sa composition. D'autre part, les propos de M. D quant à la situation de compétence liée du préfet n'étaient pas erronés ainsi qu'il a été indiqué au point 4. Par ailleurs, il résulte des rapports de l'inspection des installations classées des 31 août 2014 et 4 août 2017 que les activités de la société BTOI initialement prévues sur une surface de 4 000 m² s'étendaient sur une surface de 18 000 m². En outre, il ressort du plan de masse du permis de construire initial ainsi que de celui du projet d'extension que la surface des constructions modifiées sur la parcelle cadastrée section CO n° 482 située en zones R1 et R2 du plan de prévention des risques naturels prévisibles inondations et mouvements de terrain de février 2016, dépassait le seuil de 20 m² de surface de plancher prévu à l'article 6.2 du règlement de la zone R2 de ce même plan de prévention. Enfin, il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que le dossier de présentation de l'affaire au CODERST ne comportait pas les éléments permettant aux membres de connaître la localisation des installations et d'en déduire le dépassement du seuil fixé par le règlement du plan de prévention des risques. Par suite, contrairement à ce que soutient la société appelante, les propos de M. Masson, rapporteur du dossier devant la commission, lors de la réunion du 19 décembre 2017, qui ne sont pas entachés d'erreur de fait, n'ont pu induire en erreur les autres membres du CODERST et n'ont pu entacher d'irrégularité l'avis du CODERST.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société BTOI n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 janvier 2018.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société BTOI au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société BTOI est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Bâtiment Travaux Océan Indien SARL et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère.

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022.

La rapporteure,

Nathalie A La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.