Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX02716

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E A B a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la décision du 10 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Julien-l'Ars lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif, ainsi que la décision rejetant implicitement son recours gracieux.

Par un jugement n° 1900020 du 18 juin 2020, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 21 août 2020, 23 mars et 7 juin 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. et Mme A B, représentés par Me Lelong, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1900020 du 18 juin 2020 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) d'annuler la décision du 10 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Julien-l'Ars leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux formé contre cette décision ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Julien-l'Ars la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le mémoire en défense et les pièces produites par la commune doivent être écartés en raison de leur irrecevabilité ; à l'appui du mémoire en défense, aucune délibération du conseil municipal n'est jointe autorisant le maire à ester en justice au nom de la commune ;

- le jugement doit être annulé pour défaut de respect des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; le jugement comporte seulement la mention de M. E A B sans que Mme A B ne soit visée comme demanderesse ;

- le jugement comporte une omission à statuer dès lors qu'il ne répond pas au moyen tiré de l'illégalité du classement en espace boisé classé (EBC) de la parcelle AB n° 154 au motif qu'un classement en espace boisé classé ne peut résulter à lui seul de sa mention sur un document graphique pour être opposable ; le tribunal s'est contenté de répondre sur l'erreur manifeste d'appréciation sans se positionner sur la question de la régularité du classement du terrain en EBC du seul fait de l'existence d'un document graphique sans que cela soit prévu par le règlement ;

- le tribunal en se référant au site internet de la communauté urbaine du grand Poitiers, s'est fondé sur des pièces non produites par la commune et non soumises au contradictoire ;

- quel que soit le classement retenu, le certificat d'urbanisme est entaché de contrariétés et d'erreur alors même qu'il mentionne trois zones différentes, dont une n'est pas applicable et dont la seconde fait débat ; les éléments produits à l'instance par la commune, en première instance, ne permettent finalement pas de trancher le classement réel des parcelles ;

- le certificat d'urbanisme négatif ne permet pas d'identifier le zonage applicable à la parcelle section AB n° 154, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, le certificat d'urbanisme étant délivré en fonction des règles applicables à la date de sa délivrance ;

- les seuls documents graphiques d'un PLU ne sont pas suffisants pour rendre opposable la création d'un espace boisé classé sur leur parcelle ;

- quelques mois avant la révision du PLU, ils avaient fait des démarches pour diviser la parcelle en vue de la possibilité de réaliser des constructions sur leur terrain ; les certificats d'urbanisme ne mentionnaient ni le sursis à statuer opposable en cas de dépôt de permis de construire, ni les mentions du PLU en cours de révision et la possibilité qu'il soit porté atteinte à un EBC susceptible d'être créé, alors que les trois projets soumis à certificat d'urbanisme positif datent de 2004 ;

- les décisions sont entachées d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; le seul fait que le terrain soit classé en espace boisé classé ne suffit pas à justifier l'interdiction de toute construction ; au regard de l'absence de motivation du certificat sur la base de considérations propres au terrain, la commune n'établit pas que la réalisation de ces deux habitations aurait pour conséquence l'abattage d'arbres et porterait atteinte à la préservation des arbres de hautes tiges situés sur la partie avant de la parcelle ;

- le maire s'est senti lié par le classement en espace boisé classé de l'arrière de la parcelle ; il n'a porté aucune appréciation s'agissant des caractéristiques propres à l'emprise des constructions sommairement décrites au sein du dossier déposé en vue de l'obtention d'un certificat d'urbanisme pré-opérationnel ;

-le projet n'est pas de nature à compromettre la conservation, la préservation ou encore la création de boisements ;

- ils excipent de l'illégalité du classement dans le plan local d'urbanisme de leur terrain en espace boisé classé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 février et 9 mai 2022, la commune de Saint- Julien-l'Ars, représentée par la SCP KPL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que ses mémoires en défense sont recevables ; les moyens soulevés par les consorts B ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 11 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 7 juin 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D C,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lelong, représentant M. et Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A B ont déposé le 12 mai 2018 une demande de certificat d'urbanisme pour la construction de deux maisons individuelles d'une surface de 150 m² sur la parcelle cadastrée section AB n° 154 d'une superficie de 10 700 m², située 10 rue de Poitiers sur le territoire de la commune de Saint-Julien-l'Ars. Par lettre du 3 juillet 2018, le maire leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif. Les consorts A B relèvent appel du jugement n° 1900020 du 18 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande d'annulation de ce certificat d'urbanisme et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux présenté le 7 septembre 2018 contre cette décision.

Sur la recevabilité du mémoire en défense :

2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Aux termes de l'article L. 2132-1 du même code : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. ". Enfin, aux termes de l'article L. 2132-2 du même code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Saint-Julien-l'Ars, par une délibération du 4 février 2021, qui reprend les termes précités de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, a entendu autoriser le maire à ester en justice, tant en demande qu'en défense, sans aucune limitation. Par suite, le moyen tiré de l'irrecevabilité des mémoires en défense présentés par la commune de Saint-Julien-l'Ars doit être écarté.

Sur la régularité du jugement :

4. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. () / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. () ".

5. Ces dispositions obligeaient le tribunal administratif de Poitiers à mentionner nominativement chacune des parties demandant l'annulation de la décision du 10 juillet 2018 et de la décision rejetant implicitement le recours gracieux formé contre cette décision. La requête introductive d'instance devant le tribunal administratif ayant été présentée par M. et Mme A B, la mention de ce que la requête a été présentée pour M. A B ne répond pas à cette exigence. Ainsi, le jugement attaqué, qui ne mentionne ni dans ses motifs, ni dans son dispositif, le nom de Mme A B, en qualité de requérante, au même titre que son époux, est entaché d'irrégularité et doit être annulé.

6. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme A B devant le tribunal administratif de Poitiers et sur leurs conclusions présentées devant la cour.

Sur la légalité du certificat d'urbanisme :

7. En premier lieu, les requérants soutiennent que le certificat d'urbanisme est erroné dès lors qu'il renvoie à trois zones différentes du plan local d'urbanisme, lesquelles ne sont pas toutes applicables à la parcelle en litige. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée certifie en son article 2 que le terrain est situé en zone Ud-zone urbaine et AUa-zone à urbaniser. Toutefois, il ressort aussi des pièces du dossier que l'instruction du certificat litigieux a été conduite en application des articles UD 13 et UB 13 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 12 juillet 2005, et de la réglementation applicable aux espaces boisés classés. Dans ces conditions, si le certificat contesté fait référence à tort à la zone AUa, il ne s'agit que d'une simple erreur matérielle sans influence sur sa légalité.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la décision contestée : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : /a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; /b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./()Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code. ".

9. Si les requérants mettent en doute l'affirmation de la commune selon laquelle " une petite partie de la propriété " serait classée en zone Ub, une telle circonstance est sans influence sur la légalité du certificat contesté dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du plan cadastral, du plan de zonage et de l'état des lieux, que le terrain d'emprise du projet est situé précisément en zone Ud et que l'instruction de la demande a été conduite sur le fondement des articles du règlement du PLU qui lui étaient applicables.

10. En troisième lieu, au titre des dispositions d'urbanisme applicables au terrain en cause, le maire de Saint-Julien-l'Ars a, dans la décision contestée, mentionné le plan local d'urbanisme en vigueur, et particulièrement le règlement des zones UD13 et UB 13, les articles L. 130-1 à 6, R. 130-1 à 23 du code de l'urbanisme. Pour considérer que l'opération projetée par M. et Mme A B, consistant en la construction de deux habitations sur le terrain situé 10 rue de Poitiers, ne pouvait être réalisée, le maire de la commune a fondé sa décision, d'une part, sur l'application du règlement du plan local d'urbanisme, qui prévoit que les effets attachés au classement des EBC interdisent tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements, d'autre part, sur le constat que le terrain est situé en espace boisé classé et dans un périmètre de protection d'un monument historique classé ou inscrit. Il ressort de ce qui vient d'être dit que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le maire a bien procédé à l'examen particulier et complet de leur demande.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-31-1 du code de l'urbanisme, applicables à la date du 1er janvier 2016, reprenant les dispositions de l'article R. 123-11 du même code, applicables à la date d'approbation du PLU de la commune de Saint-Julien-l'Ars : " dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu les espaces boisés classés définis à l'article L. 113-1 () ".Aux termes de l'article R. 151-10 du même code : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique laquelle comporte un ou plusieurs documents. Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1. ". L'article R. 151-11 du même code dispose que : " les règles peuvent être écrites et graphiques. Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément.() ".

12. Si le document graphique du plan local d'urbanisme de Saint-Julien-l'Ars alors applicable a classé en espace boisé à protéger une partie de la parcelle section AB n° 154, située en zone UD, dont M. et Mme A B sont propriétaires, l'article 13 " Espaces libres, Aires de jeux et de loisirs, plantations, espaces boisés classés " du règlement de la zone UD du plan local d'urbanisme dispose que " les espaces boisés classés figurant au plan sont soumis aux dispositions des articles L. 130-1 et suivants du code de l'urbanisme ". Ces mentions du règlement écrit sont suffisantes pour permettre l'application des dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, reprises depuis, à l'article L. 113-1 du même code, à la propriété de M. et Mme A B. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme aurait méconnu les dispositions précitées du code de l'urbanisme.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été reprises aux articles L. 113-1 et 2 du même code, à compter du 1er janvier 2016 : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. / Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. ()".

14. Il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de zonage du PLU de la commune que la parcelle section AB n° 154 d'une superficie de 10 700 m², située en centre-bourg, est classée, excepté la maison d'habitation existante, en espace boisé classé. Il ressort de la comparaison entre ce plan de zonage et le plan joint au dossier de demande du certificat litigieux que les deux constructions projetées empiètent sur cet espace. Par la voie de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme, les requérants soutiennent que le futur terrain d'assiette du projet, en fond de parcelle, comporte seulement un ancien verger, sans valeur, et se situe en continuité d'un terrain construit et d'une voirie, située à l'est. Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce qu'il soit classé par le PLU comme un espace boisé, alors que le rapport de présentation du PLU justifie le maintien des espaces boisés classés par la qualité de la relation entre espace bâti et espaces libres occupés par les jardins situés en façade de rue, permettant d'appréhender une certaine typologie, notamment les parcs arborés en façade des demeures bourgeoises et l'harmonie de ces espaces plantés avec le type d'architecture dont il dépend. L'article UD13 du règlement du PLU dispose que " Les espaces restant libres de toute construction () devront être aménagés avec des plantations arbustives et arbres de haute tige. () / Les plantations existantes sur l'unité foncière doivent être conservées ou remplacées par des plantations en nombre équivalent () ". Eu égard à la volonté des auteurs du PLU de préserver cet élément "fort" du patrimoine de la commune de Saint-Julien-l'Ars par une identification du centre-bourg, traversé par une route nationale et caractérisé par la notion de " village-rue ", soit au-delà des habitats en limite de voie, une place prépondérante laissée au végétal et la diversité des types d'espaces plantés, la stricte limitation de la constructibilité dans ce secteur par l'article UD13 du règlement, qui constitue le seul moyen pour atteindre cet objectif de préservation, n'excède pas ce qui est nécessaire à cet objectif et n'est pas incohérente avec la vocation d'une zone urbaine. Par suite, le moyen des requérants tiré de ce que, par la voie de l'exception, l'identification de leur parcelle comme un espace boisé classé dans le PLU serait illégal, doit être écarté.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable jusqu'au 1er octobre 2007 : " Le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus./ Lorsque la demande précise l'opération projetée, en indiquant notamment la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors œuvre, le certificat d'urbanisme précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération. () Si la demande formulée en vue de réaliser l'opération projetée sur le terrain, notamment la demande de permis de construire prévue à l'article L. 421-1 est déposée dans le délai d'un an à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme et respecte les dispositions d'urbanisme mentionnées par ledit certificat, celles-ci ne peuvent être remises en cause. () " et aux termes de l'article R. 410-18 du même code, dans sa rédaction applicable jusqu'au 1er octobre 2007 : " Le certificat d'urbanisme peut être prorogé par périodes d'une année sur demande présentée deux mois au moins avant l'expiration du délai de validité, si les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain n'ont pas évolué. () ".

16. Il est constant que la parcelle litigieuse a fait l'objet de trois certificats d'urbanisme positifs délivrés les 20 juillet 2004, pour la construction de trois maisons d'habitation d'une surface de 150 m², sur trois terrains respectifs de 2 960 m², 1 330 m² et 1 630 m². Si M. et Mme A B se prévalent de ces décisions, prises avant que ne soit approuvé le 12 juillet 2005 le plan local d'urbanisme, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier qu'ils aient demandé la prorogation de ces certificats, dont au demeurant la durée de validité, mentionnée dans les documents, était d'un an. Par suite, ils ne peuvent, sur le fondement des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, se prévaloir d'un droit acquis au bénéfice de dispositions d'urbanisme figurant dans les certificats d'urbanisme qui étaient expirés.

17. En septième et dernier lieu, les requérants soutiennent que leur projet de construction de deux habitations, prévu au sein d'un espace enherbé et dépourvu d'arbres de hautes tiges, n'est pas de nature à compromettre la conservation, la préservation ou encore la création de boisements. Il résulte des dispositions citées au point 8 qu'il appartient à l'autorité compétente, saisie d'une demande présentée sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, de délivrer un certificat d'urbanisme négatif lorsque le terrain ne peut être utilisé pour l'opération envisagée compte tenu notamment de la localisation et de la destination du ou des bâtiments projetés. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige est située dans le centre de la commune de Saint-Julien-l'Ars, en bordure de la route nationale 151 et comporte dans toute sa partie nord un espace boisé, qui jouxte un autre espace de même nature, sur une parcelle voisine, faisant ainsi le lien avec une large zone boisée, à l'ouest, de l'autre côté d'une voie ferrée. D'une part, la circonstance que le terrain d'implantation des futures constructions soit pour partie enherbé et ne comporterait pas d'arbres de haute tige ne fait pas obstacle à ce qu'il soit classé par le PLU comme un espace boisé. D'autre part, la réalisation de deux constructions individuelles d'une surface chacune de 150 m² sur cet espace boisé entraînera nécessairement un changement d'affectation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements. Dans ces conditions, en dépit de la circonstance que le terrain en cause soit situé dans une zone urbaine du plan local d'urbanisme, c'est sans commettre d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation que le maire de la commune de Saint-Julien-l'Ars a estimé que le projet de construction de M. et Mme A B méconnaissait les dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme et leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 3 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Julien-l'Ars leur a délivré un certificat d'urbanisme négatif.

Sur les frais liés à l'instance :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Julien-l'Ars, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. et Mme A B demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme A B une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Julien-l'Ars en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1900020 du tribunal administratif de Poitiers du 18 juin 2020 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. et Mme A B devant le tribunal administratif de Poitiers et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés.

Article 3 : M. et Mme A B verseront une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Julien-l'Ars au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M et Mme E A B et à la commune de Saint-Julien-l'Ars.

Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2022.

La rapporteure,

Bénédicte CLa présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.