Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX03420

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B D a demandé au tribunal administratif de La Martinique de condamner la commune de Sainte-Anne à lui verser, d'une part, la somme de 3 612 euros au titre de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures pour les années 2016 à 2018 et, d'autre part, la somme de 3 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'attitude discriminatoire et abusive de l'administration à son égard.

Par un jugement n° 1900680 du 15 juillet 2020, le tribunal administratif de La Martinique a rejeté la demande de M. D.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 15 octobre 2020, M. D, représenté par Me Constant, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Martinique du 15 juillet 2020 ;

2°) de condamner la commune de Sainte-Anne à lui verser, d'une part, la somme de 3 612 euros au titre de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures pour les années 2016 à 2018 et, d'autre part, la somme de 3 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'attitude discriminatoire et abusive de l'administration à son égard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Anne une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la demande de première instance était recevable : alors que la demande préalable a été reçue par la commune de Sainte-Anne le 11 septembre 2019 et qu'une décision implicite de rejet est née le 12 novembre 2019, le recours a été introduit devant le tribunal administratif le 22 novembre 2019 ; s'il n'a pas été déposé par voie électronique mais en version papier en raison d'un dysfonctionnement de la clé électronique d'accès dont le tribunal était informé, ledit recours a été régularisé le 8 janvier 2020 ; la date du 20 janvier 2020 indiquée par les premiers juges comme étant celle de l'enregistrement de la requête ne correspond à rien ;

- la modification des conditions d'attribution de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures, par une note de service du 7 décembre 2016, a conduit au retrait du bénéfice de cette indemnité ;

- la modification des critères d'attribution n'a pas été opérée de manière transparente et n'a été précédée d'aucun débat préalable ;

- cette modification n'est pas motivée et elle ne lui a jamais été notifiée ;

- elle est contraire au principe d'égalité et de transparence ;

- il a été victime de discriminations dans le cadre de l'exercice de ses fonctions à partir de 2014 ;

- le caractère discriminatoire de la suppression de ses primes justifie le versement de dommages et intérêts.

Par un mémoire enregistré le 23 décembre 2020, la commune de Sainte-Anne, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2000 euros soit mise à la charge de M. D sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que, par une ordonnance du 14 mars 2018 devenue définitive, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique a rejeté sa demande de provision d'une somme représentant le montant de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures pour l'année 2016 ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

- le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C A,

- les conclusions de Mme Florence Madelaigue, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B D, agent de maîtrise principal exerçant ses fonctions au sein des services techniques de la commune de Sainte-Anne, a cessé de bénéficier de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures à compter de l'année 2016. Par une lettre en date du 6 septembre 2019, à laquelle il n'a pas été répondu, il a demandé au maire de la commune de lui verser la somme de 3 612 euros correspondant au montant de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures à laquelle il estimait être en droit de prétendre au titre des années 2016 à 2018 et, d'autre part, la somme de 3 000 euros en réparation de divers préjudices matériel et moral subis. Par un jugement du 15 juillet 2020, le tribunal administratif de La Martinique a rejeté comme irrecevable la demande de M. D tendant à la condamnation de la commune de Sainte-Anne au versement de ces mêmes sommes aux mêmes titres. M. D relève appel de ce jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel :

2. Si la commune de Sainte-Anne fait valoir que, par une ordonnance du 14 mars 2018 devenue définitive, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté la demande de M. D tendant au versement d'une provision d'un montant de 1 204 euros correspondant à l'indemnité d'exercice de missions des préfectures non perçue au titre de l'année 2016, cette circonstance ne rend pas irrecevable la présente requête, qui tend à l'annulation du jugement attaqué du 15 juillet 2000 ayant rejeté la demande de condamnation de cette collectivité au versement de cette même indemnité. La fin de non-recevoir opposée en défense ne peut par conséquent qu'être écartée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Les premiers juges ont rejeté la demande de première instance de M. D au motif que, faute d'avoir été introduite dans le délai de deux mois suivant la naissance de la décision implicite de rejet de sa demande datée du 6 septembre 2019, elle était tardive et par conséquent irrecevable.

4. D'une part, aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. ".

5. Par dérogation à ces dispositions, la version initiale de l'article R. 421-3 du même code prévoyait que " l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet : 1° En matière de plein contentieux ; () ". Il en résultait que lorsqu'une personne s'était vue tacitement opposer un refus susceptible d'être contesté dans le cadre d'un recours de plein contentieux, ce recours n'était enfermé, en l'état des textes alors en vigueur, dans aucun délai, sauf à ce que cette décision de rejet fût, sous forme expresse, régulièrement notifiée à cette personne, un délai de recours de deux mois courant alors à compter de la date de cette notification. L'article 10 du décret du 2 novembre 2016, portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire), a supprimé le 1° de l'article R. 421-3 du code de justice administrative à compter du 1er janvier 2017 et a prévu, au second paragraphe de l'article 35, que les nouvelles dispositions de cet article s'appliqueraient aux requêtes enregistrées à partir de cette date. Il en résulte que, s'agissant des décisions implicites relevant du plein contentieux, la nouvelle règle selon laquelle, sauf dispositions législatives ou réglementaires qui leur seraient propres, le délai de recours de deux mois court à compter de la date à laquelle elles sont nées, est applicable aux décisions nées à compter du 1er janvier 2017.

6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. ". Toutefois, l'article L. 112-2 du même code dispose que les dispositions de cet article " ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ".

7. D'autre part, selon l'article R. 414-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'elle est présentée par un avocat () la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. La même obligation est applicable aux autres mémoires du requérant. () ". Aux termes de l'article R. 612-1 du même code : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser./ Toutefois, la juridiction d'appel ou de cassation peut rejeter de telles conclusions sans demande de régularisation préalable pour les cas d'irrecevabilité tirés de la méconnaissance d'une obligation mentionnée dans la notification de la décision attaquée conformément à l'article R. 751-5. / La demande de régularisation mentionne que, à défaut de régularisation, les conclusions pourront être rejetées comme irrecevables dès l'expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à quinze jours. La demande de régularisation tient lieu de l'information prévue à l'article R. 611-7 ".

8. Il résulte de l'instruction que, par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 6 septembre 2019 reçue par la commune de Sainte-Anne le 11 septembre suivant, M. D a demandé au maire de cette commune non seulement le versement du montant de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures non perçue au titre des années 2016 à 2018, égal à la somme de 3 612 euros, mais également celui d'une somme de 3 000 euros en réparation de divers préjudices matériel et moral subis du fait du caractère discriminatoire de la modification du régime indemnitaire en conséquence de laquelle l'indemnité a cessé de lui être attribuée à partir de l'année 2016. En l'absence de réponse, une décision implicite de rejet est née le 11 novembre 2019. M. D a saisi le tribunal administratif d'une demande relevant du plein contentieux tendant, d'une part, au versement de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures et, d'autre part, à la réparation de préjudices distincts du préjudice matériel objet de cette demande pécuniaire.

9. Il résulte également de l'instruction que la demande introductive d'instance de M. D, présentée par ministère d'avocat, n'a pas été adressée à la juridiction par voie électronique au moyen de l'application mentionnée à l'article R. 414-1 du code de justice administrative mais a été déposée au tribunal administratif de La Martinique le 22 novembre 2019. Ayant informé le jour même le greffe de cette juridiction d'un dysfonctionnement technique de sa clé d'accès à l'application, le conseil de M. D a été invité, le 26 novembre 2019, à régulariser sa requête dans " un délai de 10 mois ". Il ressort de l'historique issu de l'application Télérecours que la requête enregistrée le 22 novembre 2019 a été régularisée le 8 janvier 2020.

10. Dans ces conditions, M. D est fondé à soutenir que, en rejetant sa demande comme tardive et par conséquent irrecevable au motif qu'elle avait été " enregistrée le 20 janvier 2020 " soit au-delà du délai de deux mois qui expirait le 12 janvier 2020, les premiers juges ont entaché leur jugement d'irrégularité.

11. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué doit être annulé. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. D devant le tribunal administratif de La Martinique.

Sur les conclusions tendant au versement de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures :

12. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. () ". Aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors applicable : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale () fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat (). ". Aux termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités () L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. "

13. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité. Le respect du principe d'égalité entre les agents publics ne s'oppose pas à l'institution de différences dans le régime indemnitaire dont ils bénéficient fondées sur des différences dans les conditions d'exercice de leurs fonctions ou sur les nécessités du bon fonctionnement du service auquel ils appartiennent.

14. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures, alors en vigueur : " Une indemnité d'exercice est attribuée aux fonctionnaires de la filière administrative et de service du cadre national des préfectures, de la filière technique (corps des ouvriers professionnels et maîtres ouvriers, corps des services techniques du matériel) et de la filière médico-sociale (infirmiers, assistants et conseillers techniques des services sociaux) qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés. ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Le montant de l'indemnité mentionnée à l'article 1er du présent décret est calculé par application à un montant de référence fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre chargé du budget d'un coefficient multiplicateur d'ajustement compris entre 0,8 et 3 ".

15. Si une collectivité territoriale ne peut attribuer aux agents répondant aux conditions légales pour en bénéficier une indemnité d'exercice des missions d'un montant supérieur au triple du montant annuel de référence, il lui est loisible de fixer la limite basse du coefficient multiplicateur d'ajustement du montant de référence en deçà du seuil de 0,8 prévu par l'article 2 du décret du 26 décembre 1997 et, le cas échéant, de prévoir un coefficient nul.

16. Il résulte de l'instruction que, par une délibération du 30 décembre 2016 relative au régime indemnitaire des agents de la commune de Sainte-Anne, le conseil municipal a approuvé l'attribution d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures aux agents titulaires, aux stagiaires et aux agents contractuels présentant une ancienneté d'au moins un an, bénéficiant d'un grade éligible, modulée selon un coefficient individuel compris entre 0 et 3 déterminé en fonction de la manière de servir, de la disponibilité et de l'assiduité, des fonctions et du niveau hiérarchique, ainsi que de l'assujettissement à des sujétions particulières. Un coefficient individuel égal à 0 a été attribué à M. D au titre des années 2016 à 2018.

17. En premier lieu, dès lors qu'une décision individuelle fixant le régime indemnitaire d'un agent n'est ni une sanction disciplinaire, ni une décision statuant sur un avantage constituant un droit, elle n'a pas à être motivée. M. D ne saurait, par suite, utilement invoquer un défaut de motivation de la décision lui ayant attribué un coefficient individuel égal à 0.

18. En second lieu, il ne résulte d'aucun texte législatif ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les agents susceptibles de bénéficier d'une prime qui tient compte de leur manière de servir doivent être mis à même de présenter leurs observations préalablement à la décision de l'administration d'en fixer le taux ou de modifier celui-ci, quel qu'ait été le montant antérieurement accordé. Par suite, M. D ne saurait utilement soutenir que la décision de lui attribuer un coefficient individuel égal à 0 ne pouvait intervenir sans être précédée d'une procédure contradictoire préalable.

19. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. D tendant au versement de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures pour les années 2016 à 2018 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

20. Il n'est pas établi que l'attribution à M. D d'un coefficient individuel égal à 0, justifiée selon la commune par la manière de servir de l'intéressé, présenterait un caractère discriminatoire. Les conclusions de M. D tendant à la réparation des préjudices qu'il aurait subis du fait de l'attitude discriminatoire et abusive de l'administration à son égard ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Martinique du 15 juillet 2020 est annulé.

Article 2 : La demande de M. D présentée devant le tribunal administratif de La Martinique et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Sainte-Anne présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B D et à la commune de Sainte-Anne.

Délibéré après l'audience du 28 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Florence Demurger, présidente,

Mme Karine Butéri, présidente-assesseure,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 décembre 2022.

La rapporteure,

Karine A

La présidente,

Florence Demurger

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au préfet de La Martinique en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.