Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX03737

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Bush Holding a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler le certificat d'urbanisme du 14 mai 2018 par lequel le maire de la commune de Bidart a décidé que les parcelles cadastrées section AM n°0175, 0176, 0182 et 0183 ne pouvaient être utilisées en vue de l'édification d'une maison à usage d'habitation, et d'enjoindre à l'autorité administrative compétente de lui délivrer un certificat d'urbanisme décidant que ces parcelles peuvent être utilisées pour le même objet, ou à défaut de procéder au réexamen de sa demande.

Par un jugement n°1801646 du 15 septembre 2020, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée sous le n° 20BX03737 le 17 novembre 2020 et un mémoire complémentaire enregistré le 7 février 2022, la société Bush Holding, représentée par Me Boillot, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 15 septembre 2020 ;

2°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 14 mai 2018 par lequel le maire de Bidart a décidé que les parcelles cadastrées section AM n°0175, 0176, 0182 et 0183 ne pouvaient être utilisées en vue de l'édification d'une maison à usage d'habitation ;

3°) d'enjoindre à l'autorité administrative compétente de délivrer l'autorisation sollicitée ou à défaut d'enjoindre le réexamen de la demande de certificat d'urbanisme ou toute mesure utile, dans un délai d'un mois et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bidart le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- le jugement est entaché d'irrégularité dès lors que le tribunal a méconnu son office en examinant d'office au regard de l'alinéa 2 de l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme la demande de substitution de motifs formée par la commune de Bidart alors que cette demande s'appuyait uniquement sur les articles L. 121-22 et L. 121-23 du code de l'urbanisme ; les premiers juges ne pouvaient compléter ou substituer les bases légales et motifs invoqués sans méconnaître leur office et sans la priver d'une garantie ; il y a dès lors lieu d'annuler le jugement ;

- la demande de substitution de motif fondée sur l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme doit être écartée comme inopérante ;

- le tribunal a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation des faits et de leur qualification juridique en jugeant, d'une part, que le terrain d'assiette du projet constitue un espace remarquable au motif qu'il surplombe la plage de Parlementia et qu'il ouvre au nord et à l'ouest sur un espace classé en zone Ner, espace remarquable, composé de prairies et de bois, dans lequel serait également incluse une partie de la parcelle cadastrée section AM n°175, d'autre part, que le terrain constitue avec le reste de la zone Ner une unité paysagère justifiant dans son ensemble qu'il soit qualifié de paysage remarquable ; dès lors, le tribunal a entaché le jugement d'erreur dans la qualification juridique des faits en faisant droit à la demande de substitution de base légale et de motif ;

- si la cour estime que les premiers juges pouvaient procéder à la qualification d'espaces remarquables, la société est toutefois fondée à se prévaloir de l'exception d'inconventionnalité des articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme au regard des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; ces dispositions, qui rendent la loi littoral directement applicable à l'égard de toute autorisation d'urbanisme, permettent d'écarter un document réglementaire approuvé par la commune et les services de l'Etat, génèrent de l'insécurité juridique pour les propriétaires concernés et entraînent l'application d'un régime juridique très restrictif en raison de l'inconstructibilité qu'elles imposent ; ces restrictions doivent répondre à un objectif d'intérêt général et être proportionnées à la réalisation de cet objectif de préservation de certains espaces ; or, ces articles ne peuvent trouver application qu'en présence de paysages ou sites présentant un intérêt écologique ou une nécessité pour le maintien de l'équilibre biologique ; à défaut d'une telle interprétation, ces dispositions seront déclarées inconventionnelles et ne pourront qu'être écartées ;

- le certificat d'urbanisme attaqué est insuffisamment motivé au regard des articles R. 410-14 et A. 410-5 du code de l'urbanisme ;

- le dossier était complet en matière de justification de la conformité du projet aux règles de desserte du plan local d'urbanisme ; l'administration ne peut exiger la production d'autres pièces que celles prévues à l'article R. 410-1 du code de l'urbanisme ;

- le certificat d'urbanisme attaqué est incomplet dès lors qu'il n'indique pas si le terrain d'assiette du projet est desservi par le réseau public de distribution d'électricité et le réseau public de voirie ;

- il est entaché d'incompétence négative dès lors que le maire de Bidart s'est estimé lié par l'avis émis par la société Enedis et n'a pas exercé le pouvoir d'appréciation que lui confie l'article R. 410-4 du code de l'urbanisme ;

- le motif tiré de la prétendue incomplétude du dossier de demande en matière de raccordement à la défense extérieure contre l'incendie est entaché d'erreur de droit dès lors qu'il fait application d'une législation distincte de celle de l'urbanisme ;

- le terrain d'assiette du projet est desservi par l'ensemble des réseaux publics ;

- le motif tiré de ce que la localisation approximative du projet ne figure pas au dossier de demande est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par une ordonnance du 5 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 février 2022 à 12h00.

La société Bush Holding a présenté un mémoire le 28 novembre 2022.

Une note en délibéré a été enregistrée le 20 décembre 2022 pour la société Bush Holding.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A B,

- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,

- les observations de Me Dubois, représentant la SAS Bush Holding.

Considérant ce qui suit :

1. Par un certificat d'urbanisme délivré à la société Bush Holding le 14 mai 2018, le maire de Bidart a indiqué que les parcelles cadastrées section AM n°175, 176, 182 et 183 ne pouvaient pas être utilisées en vue de l'édification d'une maison à usage d'habitation. La société Bush Holding relève appel du jugement n°1801646 du 15 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa requête.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort du jugement du tribunal administratif de Pau que les premiers juges ont bien examiné la demande de substitution de motifs formée par la commune de Bidart au regard de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, sur lequel la demande de substitution s'appuyait. Dès lors, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient méconnu leur office en procédant de leur propre initiative à une substitution de motifs. Par ailleurs, si le jugement du tribunal administratif se réfère également à l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme, celui-ci est pris pour l'application de l'article L. 121-23, de sorte que le tribunal n'a fait qu'expliciter le fondement de la substitution de motifs demandée par la commune de Bidart, sans commettre d'irrégularité. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement est entaché d'irrégularité doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ". Selon l'article R. 410-14 de ce code : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ".

4. Le certificat d'urbanisme contesté vise les dispositions dont il est fait application et notamment les articles L. 410-1 et R. 410-1 et suivants du code de l'urbanisme. Il indique que le dossier omet de présenter les pièces permettant de vérifier la conformité du projet aux dispositions du plan local d'urbanisme relatives à la desserte du projet par la voirie, qu'il omet de présenter les modalités retenues pour assurer la défense extérieure contre l'incendie, et qu'il omet de préciser la localisation approximative du bâtiment envisagé. Il en déduit que le terrain objet de la demande ne peut être utilisé pour la construction d'une maison d'habitation. Ainsi, l'arrêté contient l'exposé des considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde avec une précision suffisante pour permettre à la société Bush Holding de comprendre les motifs de la décision et, le cas échéant, d'exercer utilement son recours. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du certificat d'urbanisme contesté doit être écarté.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les premiers juges ont censuré les motifs qui fondaient le certificat d'urbanisme du 14 mai 2018. Toutefois, le tribunal a fait droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Bidart qui soutenait que les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme pouvaient légalement fonder la décision en litige.

6. Aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. () ". Selon l'article R. 121-4 de ce code : " En application de l'article L. 121-23, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral et sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : () / 2° Les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; () ". Il résulte de ces dispositions, qui sont opposables au projet motivant une demande de certificat d'urbanisme déposée sur le fondement des dispositions précitées du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, qu'aucune construction ne peut être autorisée dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, à l'exception d'aménagements légers prévus à l'article L. 121-24.

7. Pour apprécier si les parcelles en litige présentent le caractère d'un paysage remarquable à protéger au sens des dispositions précitées, l'autorité compétente ne peut se fonder sur leur seule continuité avec un espace présentant un tel caractère, sans rechercher si elles constituent avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver.

8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des photomontages et du plan de zonage produits, que le terrain d'assiette du projet surplombe la plage de Parlementia, et se situe en continuité, au nord et à l'ouest, d'un vaste espace classé par le plan local d'urbanisme en zone Ner, espace remarquable, composé de prairies et de bois, au sein duquel est incluse une partie de la parcelle cadastrée section AM n°175. Cette parcelle, vierge de construction, n'est pas séparée du rivage par la moindre construction ou la moindre route, et se situe face à l'océan sur le haut d'une colline littorale. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme qu'un espace peut être considéré comme remarquable sans qu'il soit nécessaire dans tous les cas de rechercher s'il contribue ou non au maintien des équilibres biologiques ou présente un intérêt écologique. Par ailleurs, les circonstances que les parcelles en litige se situent à proximité d'un secteur urbanisé, dont elles sont séparées au sud par une voie de chemin de fer, et qu'une unique construction est implantée sur la parcelle AM n°182, ne suffisent pas à leur ôter leur caractère d'espace remarquable. Dans ces conditions, le terrain d'assiette du projet forme avec l'espace remarquable qu'il confronte une unité paysagère justifiant que la qualification de paysage remarquable lui soit étendue. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a fait droit à la demande de substitution de motifs présentée par la commune en jugeant que les dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme permettaient de fonder le certificat d'urbanisme en litige.

9. En troisième et dernier lieu, la société requérante excipe de l'inconventionnalité des dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme au regard du droit de propriété et du principe de sécurité juridique, protégés par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Toutefois, contrairement à ce que soutient la société requérante, les restrictions imposées par les dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme au droit de construire ne portent pas une atteinte excessive à ces principes dès lors qu'elles sont justifiées par la protection accordée à des espaces naturels présentant un caractère remarquable et qu'elles sont assorties d'exceptions ainsi que le prévoient les dispositions des articles L. 121-24 et R. 121-4 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les dispositions de l'article L. 121-23, qui ne posent pas un principe d'inconstructibilité absolue dans les espaces naturels remarquables, ne sont pas inconventionnelles.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Bush Holding n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté ses conclusions à fin d'annulation du certificat d'urbanisme du 14 mai 2018.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bidart, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Bush Holding demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Bush Holding est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Bush Holding et à la commune de Bidart.

Délibéré après l'audience du 19 décembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Luc Derepas, président,

Mme Florence Rey-Gabriac, première conseillère,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

La rapporteure,

Pauline BLe président,

Luc Derepas

La greffière,

Angélique Bonkoungou

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.