Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-20BX03778

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A C a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision du 5 juin 2018 par laquelle la directrice générale de l'Agence régionale de santé Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy (ARS de la Guadeloupe) s'est opposée à son projet d'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale à Saint-Barthélemy, ainsi que la décision

du 18 septembre 2018 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1801075 du 22 septembre 2020, le tribunal a annulé ces décisions.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 novembre 2020 et le 26 janvier 2022, l'ARS de la Guadeloupe, représentée par le cabinet Akilys Avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter l'ensemble des demandes de M. C ;

3°) de mettre à la charge de M. C une somme de 3 500 euros au titre de

l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas communiqué le mémoire en réplique qu'elle a produit

le 3 septembre 2020, soit cinq jours avant l'audience, alors que l'instruction n'était pas close, accompagné de pièces nouvelles comportant des éléments susceptibles d'influer sur l'issue

du litige, qu'il n'a pas prises en compte ; il a ainsi méconnu les dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ; le jugement est également irrégulier en ce qu'il vise ce mémoire comme s'il avait été soumis au contradictoire ; le tribunal s'est en outre abstenu, en méconnaissance de l'article R.741-2 du code de justice administrative, d'analyser les moyens de défense, notamment quant à la qualification de la décision d'opposition attaquée de " retrait d'une décision implicite " d'acceptation, et d'y répondre ;

- à titre principal, la décision du 5 juin 2018 est une décision d'opposition prise sur le fondement de l'article L. 6222-2 du code de la santé publique ; il ne résulte d'aucune disposition relative à l'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale qu'une notification tardive ferait naître une décision implicite d'acceptation, et la notification au-delà du délai fixé à

l'article R. 6222-8 était imputable aux délais postaux entre la Guadeloupe et la métropole ; c'est ainsi à tort que le tribunal a qualifié la décision du 5 juin 2018 de retrait d'une décision implicite créatrice de droits ;

- à titre subsidiaire, si la cour retenait l'existence d'une décision créatrice de droits, celle-ci était illégale et pouvait être retirée dans un délai de quatre mois dès lors que :

* elle se devait de tenir compte du projet de reprise du laboratoire Teysseyre dont

elle était informée depuis le 16 mars 2018, et la demande de cession lui avait été adressée

le 4 juin 2018 ; c'est ainsi à tort que le tribunal a jugé que le laboratoire Teysseyre ne couvrait pas les besoins de la population en se fondant sur le fait que la cession avait été approuvée

le 27 juin 2018, postérieurement à la décision attaquée ; M. C savait que l'activité

du laboratoire Teysseyre allait perdurer dans le cadre d'une reprise par un groupe local de biologie et n'a pas contesté l'autorisation accordée à ce groupe, ce qui, ajouté au caractère excessif de la demande indemnitaire qu'il a ultérieurement présentée, démontre que son projet n'était pas sérieux ;

* contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, le schéma régional de santé (SROS) comporte une estimation des besoins, exprimée non en nombre d'examens mais en nombre de " B ", et elle pouvait apprécier ces besoins sur la base des données de consommation remontées par l'assurance maladie ; au demeurant, quand bien même le SROS présenterait des insuffisances, il ne saurait en être déduit qu'un nombre illimité de laboratoires auraient vocation à s'installer sur le territoire des îles du Nord ; en l'espèce, l'ouverture du laboratoire de M. C aurait eu pour effet de porter l'offre d'examens de biologie à un niveau supérieur

de 27,23 % à celui des besoins de la population sur ce territoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 6222-2 du code de la santé publique ; elle devait nécessairement s'opposer à un projet créant un laboratoire dans une zone déjà largement pourvue, aboutissant à faire peser des risques sur la qualité des soins ; la décision implicite entachée d'erreur manifeste d'appréciation devait être retirée ;

- les autres moyens invoqués par M. C ne sont pas fondés dès lors que :

* une décision tacite d'autorisation sanitaire peut être retirée si elle est illégale ;

* M. C, qui a été invité à présenter ses observations sur une possible décision d'opposition, n'a été privé d'aucune garantie dès lors que ses observations relatives au retrait d'une décision implicite de non-opposition auraient été identiques ;

* l'opportunité de l'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale s'apprécie au regard de l'offre existante ; elle a procédé à cette appréciation sur l'ensemble du territoire des îles du Nord, et le laboratoire de M. C aurait fait augmenter cette offre de plus de 27 % sur la première année d'activité.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 mars 2021 et le 8 avril 2022, M. C, représenté par Me Roquelle-Meyer, conclut au rejet de la requête et demande à la cour

de mettre à la charge de l'ARS de la Guadeloupe une somme de 4 000 euros au titre de

l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le tribunal n'avait pas l'obligation de communiquer le mémoire en réplique produit cinq jours avant l'audience, lequel ne comportait aucun élément nouveau pertinent sur lequel il se serait fondé, mais seulement de le viser, ce qu'il a fait ; il n'était pas davantage tenu de répondre à tous les arguments sur lesquels reposaient les moyens ;

- contrairement à ce que soutient l'ARS, son projet était sérieux ;

- l'ARS a envoyé la décision d'opposition le 19 juin 2018, 14 jours après l'expiration du délai fixé à l'article R. 6222-8, et l'expiration de ce délai ne pouvait avoir d'autre conséquence que l'obtention d'une décision implicite de non-opposition ; c'est ainsi à bon droit que le tribunal a estimé que la décision du 5 juin 2018 retirait une décision de non-opposition ;

- la décision de retrait notifiée le 25 juin 2018 n'était pas justifiée par une illégalité de la décision de non-opposition dès lors que l'article L. 6222-2 du code de la santé publique n'impose pas au directeur de l'ARS de s'opposer à tout projet ayant pour effet de porter l'offre en biologie à un niveau supérieur à 25 % sur un territoire donné ;

- le non-respect de la procédure contradictoire préalable au retrait de la décision créatrice de droits l'a privé d'une garantie car il n'aurait pas présenté les mêmes observations dans la perspective de ce retrait que dans celle du projet d'opposition ;

- la directrice générale de l'ARS a méconnu les dispositions de l'article L. 6222-2 du code de la santé publique en prenant en compte le territoire de Saint-Barthélemy au lieu de celui des îles du Nord et en estimant qu'aucune augmentation de l'offre n'était possible, alors que seule une augmentation au-delà de 25 % des besoins pouvait justifier une opposition ;

- c'est à bon droit que le tribunal a jugé que l'ARS ne pouvait tenir compte d'une cession du laboratoire Teysseyre qui n'était qu'éventuelle à la date de la décision

du 5 juin 2018 ;

- l'ARS ne démontre pas que l'ouverture de son laboratoire aurait conduit à une augmentation de l'offre d'examens de biologie médicale à un niveau supérieur de 25 % aux besoins de la population.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- et les conclusions de Mme Gallier, rapporteure publique.

Une note en délibéré présentée pour l'ARS de la Guadeloupe a été enregistrée le 30 novembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a déposé le 12 mars 2018 auprès de l'Agence régionale de santé (ARS) de la Guadeloupe un dossier de déclaration d'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale à Saint-Barthélemy, déclaré complet et en instruction à compter du 5 avril 2018. Par lettre du 7 mai 2018, la directrice générale de l'ARS l'a informé de ce qu'elle entendait s'opposer à ce projet au motif qu'il aurait pour effet d'augmenter l'offre de biologie médicale de plus de 25 % " sur le territoire des îles du Nord et singulièrement dans la collectivité de Saint-Barthélemy ", et l'a invité à présenter ses observations, ce qu'il a fait par lettre du 30 mai 2018. Par une décision du 5 juin 2018 reçue le 25 juin, l'ARS s'est opposée à l'ouverture du laboratoire. M. C a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler cette décision, ainsi que celle du 18 septembre 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement du 22 septembre 2020, le tribunal a annulé ces décisions aux motifs que l'expiration d'un délai de deux mois à compter du 5 avril 2018 avait fait naître une décision implicite de non-opposition, que la décision du 5 juin 2018 avait retiré cette décision créatrice de droits, et qu'elle ne pouvait le faire dès lors que la décision de non-opposition n'était pas illégale. L'ARS de la Guadeloupe relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article L. 55 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire () ". Aux termes de l'article R. 611-1 du même code : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposées ou adressées au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire ou une pièce contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.

3. L'ARS de la Guadeloupe soutient que le jugement attaqué serait irrégulier faute de communication de son mémoire du 3 septembre 2020, par lequel elle justifiait le motif de son opposition en comparant le nombre d'examens de laboratoire pratiqués à Saint-Barthélemy

en 2017 et la prévision d'examens sur trois ans figurant dans la déclaration d'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale de M. C. Toutefois, le tribunal ne s'est pas fondé, pour annuler la décision du 5 juin 2018, sur une erreur d'appréciation quant à l'augmentation alléguée par l'ARS de l'offre d'examens de biologie, mais a estimé que faute de définition par le schéma régional de santé d'une estimation des besoins, l'ARS ne pouvait opposer les dispositions de l'article L. 6222-2 du code de la santé publique. Dans ces circonstances, l'absence de communication des éléments présentés par l'ARS quelques jours avant l'audience n'a pas pu entacher le jugement d'irrégularité.

4. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision () contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application () ". L'omission dans les visas de la mention ou de l'analyse d'un mémoire produit avant la clôture de l'instruction n'est, par elle-même, de nature à vicier la régularité du jugement ou de l'arrêt attaqué que s'il ressort des pièces du dossier que ces écritures apportaient des éléments nouveaux auxquels il n'aurait pas été répondu dans les motifs, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

5. Si l'ARS reproche enfin au tribunal d'avoir insuffisamment motivé son jugement, les premiers juges, qui ont cité les dispositions pertinentes du code de la santé publique et computé le délai au terme duquel l'ARS était réputée ne pas s'être opposée à la déclaration en litige, n'étaient pas tenus de répondre à chacun des arguments par lesquels l'ARS tentait de faire valoir qu'aucune décision implicite n'était née.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. Aux termes de l'article L. 6222-1 du code de la santé publique : " L'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale est subordonnée au dépôt préalable, par son représentant légal, d'une déclaration auprès de l'agence régionale de santé, dans un délai fixé par voie réglementaire. Le contenu de cette déclaration est également fixé par voie réglementaire. " L'article L. 6222-2 prévoit la possibilité pour le directeur général de l'ARS de s'opposer à cette ouverture. L'article D. 6222-7 dispose que " () La déclaration n'est considérée comme déposée au sens de l'article L.6222-1 que lorsque le dossier est complet. " Et aux termes de l'article R. 6222-8 : " I. L'opposition à l'ouverture du laboratoire de biologie médicale () est notifiée par décision motivée par le directeur général de l'agence régionale de santé concerné, par tout moyen permettant de conférer une date certaine à cette notification, au plus tard deux mois après la date à laquelle le dossier a été déclaré ou réputé complet en application de l'article D. 6222-7. / (). " Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de notification d'une décision d'opposition au plus tard deux mois après la date à laquelle le dossier a été déclaré complet, le demandeur dispose d'un droit à l'ouverture du laboratoire prévu dans le dossier de déclaration.

7. Il ressort des pièces du dossier que par lettre du 12 avril 2018, l'ARS de la Guadeloupe a déclaré le dossier de M. C complet à compter du 5 avril 2018, de sorte qu'une décision d'opposition pouvait être notifiée au plus tard le 5 juin 2018. L'ARS n'établit ni n'allègue avoir notifié la décision du 5 juin 2018 par un autre moyen que par le courrier recommandé reçu le 25 juin, qu'elle a au demeurant posté le 19 juin ainsi qu'il ressort de l'historique de suivi postal produit en première instance par M. C. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que M. C pouvait se prévaloir d'une décision implicite de non-opposition, créatrice de droits.

8. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans un délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " Aux termes de l'article L. 6222-2 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'agence régionale de santé peut s'opposer à l'ouverture d'un laboratoire de biologie médicale () lorsqu'elle aurait pour effet de porter, sur la zone déterminée en application du b du 2° de l'article L. 1434-9 considérée, l'offre d'examens de biologie médicale à un niveau supérieur de 25 % à celui des besoins de la population tels qu'ils sont définis par le schéma régional de santé prévu à l'article L.1434-2. " Il résulte de la rédaction de ces dispositions que si le directeur de l'ARS peut s'opposer à un projet de laboratoire de biologie médicale dont l'ouverture aurait pour effet de porter une offre d'examens de biologie médicale à un niveau supérieur de 25 % à celui

des besoins de la population, il n'y est pas tenu. En se bornant à faire valoir, dans le dernier

état de ses écritures, que compte tenu du projet de reprise du laboratoire existant sur l'île de Saint-Barthélemy concrétisé par une demande de cession dont elle avait été saisie le 4 juin 2018 et dont elle avait connaissance depuis le 16 mars 2018, le projet de M. C aurait eu pour effet de porter l'offre d'examens de biologie à un niveau supérieur de 27,23 % à celui des besoins de la population tels que définis par le schéma régional de santé, l'ARS de la Guadeloupe ne démontre aucune illégalité de la décision créatrice de droits, notamment pas une erreur manifeste d'appréciation.

9. Il résulte de tout ce qui précède que l'ARS de la Guadeloupe n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a annulé les décisions des 5 juin et 18 septembre 2018.

Sur les frais exposés à l'occasion du litige :

10. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme sollicitée par l'ARS de la Guadeloupe au titre des frais exposés par elle

et non compris dans les dépens.

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ARS de la Guadeloupe une somme de 2 000 euros à verser à M. C au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'ARS de la Guadeloupe est rejetée.

Article 2 : L'ARS de la Guadeloupe versera à M. C une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Agence régionale de santé Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et à M. A C.

Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, présidente,

Mme Anne Meyer, présidente-assesseure,

M. Olivier Cotte, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022.

La rapporteure,

Anne B

La présidente,

Catherine GiraultLa greffière,

Virginie Guillout

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.