Cour administrative d'appel de Bordeaux — Décision N° CAA33-21BX00491

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A a demandé au tribunal de La Réunion, d'une part, d'annuler l'arrêté du maire de Sainte-Marie du 30 mars 2018 portant nomination en qualité d'adjoint administratif territorial stagiaire à compter du 1er avril 2018 en tant qu'il fixe ses droits à rémunération, la décision de cette même autorité lui refusant, pour les mois de février et mars 2018, le bénéfice d'une indemnité compensatrice au titre de l'exécution de son contrat à durée indéterminée (CDI), ensemble la décision du 19 juillet 2018 portant rejet de son recours gracieux, d'autre part, d'enjoindre à la commune de Sainte-Marie de procéder à un nouveau reclassement sur la base de l'indice brut (IB) 591, de lui attribuer, à compter du mois d'avril 2018, une indemnité compensatrice en application de l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984 et de lui attribuer, pour les mois de février et mars 2018, une indemnité compensatrice liée à l'exécution de son CDI.

Par un jugement n° 1800791 du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 février et 23 août 2021, M. C A représenté par Me Dugoujon, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 12 novembre 2020 ;

2°) de faire droit à ses demandes de première instance ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat a somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur d'appréciation quant à l'indice brut (IB) de référence dont il devait être tenu compte avant son intégration, alors que l'article 3 de son contrat initial prévoyant une rémunération sur la base de l'IB 366 était devenu caduc puisque, à compter de février 2018, sa rémunération était calculée à partir de l'IB 591, ce qui, contrairement à ce que soutient la commune, ne constitue pas une " erreur matérielle " ; ils ont également commis une erreur d'appréciation des faits en considérant que l'augmentation de sa rémunération indiciaire entre janvier et février 2018 était substantielle ;

- ils ont commis une erreur de droit en s'abstenant de tirer les conséquences de leur constatation du fait selon laquelle la rémunération qui lui était octroyée par la commune ne pouvait trouver sa justification ni dans son contrat ni dans des dispositions de nature législative ou règlementaire, ce qui a pourtant conduit son employeur à fixer sa rémunération de façon arbitraire ;

- la commune ne pouvait, sans méconnaître le régime d'abrogation des décisions créatrices de droits prévu par les dispositions des articles L. 240-1 et L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, interrompre en février 2018 le versement de l'indemnité compensatrice, lequel constitue une décision non formalisée octroyant un avantage financier et un droit acquis, lorsque qu'il était agent contractuel ; la commune ne peut désormais lui en refuser le bénéfice en tant qu'agent titulaire ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit dans l'application des dispositions du III de l'article 5 du décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 en considérant que l'indemnité compensatrice était un élément accessoire de sa rémunération, alors que la rémunération initialement perçue par l'agent contractuel avant sa titularisation doit être prise dans sa globalité et inclure les primes ;

- ils ont commis une erreur d'appréciation des faits en considérant que le traitement de base à retenir devait être amputé de la " gratification mensuelle de 1 793,21 euros ".

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 juin 2021 et 5 septembre 2022, la commune de Sainte-Marie, représentée par Me Creissen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 3 000 euros en application des articles l'article L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 86-41 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, ont été entendus :

- le rapport de M. B,

- et les conclusions de Mme Madelaigue, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir occupé un emploi de collaborateur de cabinet, M. A a été recruté par la commune de Sainte-Marie (La Réunion), par un contrat à durée déterminée (CDD) signé le 31 décembre 2012, pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2013, pour exercer les fonctions de coordonnateur de la politique de l'habitat. Il a ensuite bénéficié d'un contrat à durée indéterminée (CDI) conclu le 1er septembre 2016, pour occuper les fonctions de rédacteur des services de la commune. Par arrêté du 30 mars 2018, M. A a été nommé adjoint administratif territorial stagiaire à compter du 1er avril 2018. L'article 2 de cet arrêté prévoit le reclassement de l'intéressé au 3ème échelon de son grade d'adjoint administratif, soit à l'indice brut (IB) 349 - indice majoré (IM) 327, avec maintien à titre personnel, " pour tenir compte de son niveau de rémunération antérieur plus favorable ", d'un traitement fixé à l'IB 407 (IM 367) correspondant au 11ème et dernier échelon de ce grade. Par un courrier du 8 juin 2018, reçu le 12 juin suivant, M. A a contesté ce reclassement en se prévalant d'un droit à bénéficier d'une rémunération fixée à l'IB 591 et de l'indemnité compensatrice instituée par l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984 et a sollicité, en outre, l'octroi d'une indemnité compensatrice au titre des mois de février et mars 2018 correspondant à la fin d'exécution de son CDI. Ce recours gracieux ayant été rejeté par une décision du 19 juillet 2018, M. A a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 30 mars 2018 en tant qu'il fixe sa rémunération indiciaire appliquée " à titre personnel " et en tant qu'il lui refuse le bénéfice d'une indemnité compensatrice, la décision lui refusant le bénéfice d'une indemnité compensatrice pour les mois de février et mars 2018 et la décision du 19 juillet 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la rémunération indiciaire appliquée à titre personnel :

2. En vertu de l'article 20 du titre Ier du statut général de la fonction publique auquel renvoyait l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors en vigueur, les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Aux termes du III de l'article 5 du décret susvisé du 12 mai 2016 relatif à l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique territoriale : " Les agents publics contractuels classés, en application du présent article, à un échelon doté d'un indice brut conduisant à une rémunération inférieure à celle dont ils bénéficiaient avant leur nomination conservent à titre personnel le bénéfice d'un indice brut fixé de façon à permettre le maintien de leur rémunération antérieure, jusqu'au jour où ils bénéficient dans leur grade d'un indice brut conduisant à une rémunération au moins égale au montant de la rémunération maintenue. Toutefois, l'indice brut ainsi déterminé ne peut excéder l'indice brut afférent au dernier échelon du grade dans lequel ils sont classés. / () La rémunération prise en compte pour l'application du premier alinéa est la moyenne des six meilleures rémunérations mensuelles perçues () au cours de la période de douze mois précédant la nomination. Cette rémunération ne prend en compte aucun élément accessoire lié à la situation familiale, au lieu de travail et aux frais de transport. / Les agents contractuels, dont la rémunération n'est pas fixée par référence expresse à un indice conservent à titre personnel le bénéfice de cette rémunération dans les mêmes limites et conditions que celles énumérées aux trois alinéas précédents. ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'agent intégrant en qualité de stagiaire un cadre d'emplois doit bénéficier d'un traitement au moins égal à celui qu'il percevait avant son intégration, dans la limite du traitement indiciaire afférent au dernier échelon du grade dans lequel il est classé, sans qu'il y ait lieu de tenir compte, pour effectuer cette comparaison, des indemnités versées à l'agent à compter de son intégration.

4. Il ressort des pièces du dossier que, lors de sa nomination, par arrêté du 30 mars 2018, en tant qu'adjoint administratif territorial stagiaire à compter du 1er avril 2018, M. A a été classé au 3ème échelon de son grade d'adjoint administratif. Pour fixer à l'IB 407 (IM 367) le traitement indiciaire devant être maintenu au profit du requérant à titre personnel, et qui correspond au 11ème et dernier échelon de ce grade, la commune de Sainte-Marie s'est référée à la rémunération allouée à l'intéressé en vertu de l'article 3 de son contrat de travail signé le 1er septembre 2016 qui stipulait : " Pour l'exécution du présent contrat, M. A percevra mensuellement un traitement correspondant à l'indice brut 361. / M. A pourra bénéficier du supplément familial de traitement, ainsi que des primes prévues par les textes en vigueur dans la fonction publique territoriale ", ainsi qu'au traitement indiciaire qui figurait depuis plus d'un an sur la plupart de ses bulletins de paie successifs, à savoir l'IB 366 (IM 339).

5. Pour contester la rémunération indiciaire qui lui a été appliquée à titre personnel, M. A ne peut utilement soutenir que cette clause de son contrat serait devenue caduque dès lors que la rémunération qu'il avait perçue les deux derniers mois de son contrat avait été servie sur la base de l'IB 591.

6. Il n'est pas davantage fondé à soutenir que sa rémunération aurait dû être fixée lors de son intégration en fonction de ce dernier indice dès lors il résulte des dispositions, citées au point 2, de l'article 5 du décret susvisé du 12 mai 2016, que son employeur devait prendre en compte la moyenne des six meilleures rémunérations mensuelles perçues au cours de la période de douze mois précédant sa nomination et que l'indice brut ainsi déterminé ne pouvait, en tout état de cause, excéder l'indice brut afférent au dernier échelon du grade d'adjoint administratif dans lequel l'intéressé avait été classé et qui correspond à celui qui lui a été affecté.

7. Enfin, il résulte des dispositions du troisième alinéa de l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984 précitée que le montant cumulé de l'indemnité compensatrice et de la rémunération ne peut être supérieur à la rémunération afférente au dernier échelon du grade le plus élevé du corps ou emploi auquel l'intéressé accède. Il s'ensuit que M. A n'est pas fondé à soutenir que l'" indemnité compensatrice " qu'il a perçue jusqu'en janvier 2018 pour compenser sa rémunération lors de son passage en contrat à durée indéterminée en septembre 2016, et correspondant en dernier lieu à une gratification mensuelle de 1 910,38 euros s'ajoutant au traitement indiciaire brut de 1 588,58 euros, aurait dû être prise en compte dans les bases du traitement indiciaire devant être maintenu à l'occasion de son intégration dans la fonction publique territoriale. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que l'" indemnité compensatrice " qui avait ainsi été allouée à l'intéressé en sa qualité d'agent contractuel de la commune de Sainte-Marie ne trouvait sa justification juridique ni dans son contrat de travail, ni dans aucune disposition législative ou réglementaire.

8. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que sa rémunération aurait été fixée de façon arbitraire à l'occasion de son intégration dans le cadre d'emploi des adjoints administratifs territoriaux.

En ce qui concerne l'indemnité compensatrice prévue par l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984 :

9. Si l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984 précitée permet aux agents intégrés dans la fonction publique territoriale de bénéficier d'une indemnité compensatrice lorsque les modalités de leur reclassement, ou du maintien de leur rémunération antérieure à titre personnel, ne leur permettent pas de disposer d'une rémunération au moins égale à leur rémunération globale antérieure, il ressort des dispositions de ce même article qu'en aucun cas, le montant cumulé de l'indemnité compensatrice et de la rémunération ne peut être supérieur à la rémunération afférente au dernier échelon du grade le plus élevé du corps ou emploi auquel l'intéressé accède. Or il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l'indice brut qui a été fixé pour calculer la rémunération de M. A à l'occasion de son intégration dans la fonction publique correspond à l'indice brut afférent au dernier échelon du grade d'adjoint administratif dans lequel l'intéressé a été classé et qui est supérieur à celui qui servait de base au calcul de sa rémunération en tant qu'agent contractuel jusqu'en janvier 2018.

10. De même, la gratification dite " indemnité compensatrice " d'un montant fixé en dernier lieu à 1 910,38 euros qui lui avait été allouée à l'occasion de l'exécution de son contrat à durée indéterminée, sans fondement juridique, ne saurait être analysée, au sens des dispositions de l'article 6 du décret n° 86-41 du 9 janvier 1986 pris pour l'application de l'article 135 de la loi du 26 janvier 1984, comme une prime ou indemnité constituant l'accessoire de la rémunération brute principale.

11. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le tribunal a jugé que la rémunération fixée à l'occasion de l'intégration de M. A dans la fonction publique territoriale n'avait pas à être abondée d'une indemnité compensatrice.

En ce qui concerne l'" indemnité compensatrice " au titre des mois de février et mars 2018 :

12. Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration était tenue de refuser cet avantage. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, celle-ci ne peut dès lors retirer sa décision explicite, hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, que dans le délai de quatre mois suivant son édiction. Pour l'application de ces règles, doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d'en assurer l'exécution. L'existence d'une décision de cette nature peut par exemple, en fonction des circonstances de chaque espèce, être manifestée par le versement à l'intéressé des sommes correspondantes, telles qu'elles apparaissent sur son bulletin de paye. Il en va notamment ainsi lorsqu'un avantage explicitement octroyé est ensuite maintenu sans décision formelle alors que les conditions auxquelles est subordonné son maintien ne sont plus remplies. Dans ce cas, il y a lieu, pour faire courir le délai de retrait, de considérer que la décision a été prise le jour à compter duquel l'ordonnateur ne pouvait ignorer que ces conditions n'étaient plus remplies. Ces règles ne font obstacle ni à la possibilité, pour l'administration, de demander à tout moment, sous réserve des prescriptions éventuelles, le reversement des sommes attribuées par suite d'une erreur dans la procédure de liquidation ou de paiement ou d'un retard dans l'exécution d'une décision de l'ordonnateur, ni à celle de supprimer pour l'avenir un avantage dont le maintien est subordonné à une condition dès lors que celle-ci n'est plus remplie.

13. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que, à compter de son recrutement, le 1er septembre 2016, par contrat à durée indéterminée, pour exercer les fonctions de rédacteur des services de la commune, M. A s'est vu attribuer, en sus de sa rémunération indiciaire, une " indemnité compensatrice ". Le versement de cette indemnité constitue ainsi une décision non formalisée accordant un avantage financier et créant ainsi des droits au profit de son bénéficiaire. Il ressort des pièces du dossier que, à la suite du rapport définitif de la chambre régionale des comptes de La Réunion portant sur les exercices 2011 et suivants de la commune de Sainte-Marie et du département de La Réunion, le comptable public a notamment décidé de cesser de verser, à compter du 1er février 2018, les indemnités compensatrices versées à certains agents non titulaires de cette commune, dont M. A. L'intéressé, qui ne remplissait pas, dès l'origine, les conditions requises pour en bénéficier, ne saurait se prévaloir d'aucun droit acquis au maintien de la rémunération qui lui a été versée en exécution de son contrat de travail signé le 1er septembre 2016. Par conséquent, la décision, confirmée sur recours gracieux le 19 juillet 2018, interrompant à compter du 1er février 2018 le versement de cette " indemnité compensatrice " ne peut être regardée comme une décision prononçant illégalement le retrait ou l'abrogation d'une décision créatrice de droits.

14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes. Ses conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Marie qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance la somme que réclame M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme de 1 500 euros à verser à la commune en application des mêmes dispositions.

16. D'autre part, la commune de Sainte-Marie n'établissant pas avoir exposé des dépens dans la présente instance, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article

R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Sainte-Marie la somme de 1 500 euros en application de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C A et à la commune de Sainte-Marie.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Florence Demurger, présidente,

M. Frédéric Faïck, président-assesseur,

M. Anthony Duplan premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 mars 2023.

Le rapporteur,

Anthony B

La présidente,

Florence Demurger

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.